试论当前土地执法工作存在的问题及对策

精选优质文档-倾情为你奉上试论当前土地执法工作存在的问题及对策土地执法监察是国土资源管理工作的重要环节，是贯彻国土资源法律、法规的重要手段，在维护国土资源管理秩序、实现国土资源管理法制化中起着不可替代的作用，然而，当前仍有诸多的因素在困扰着土地执法监察工作，尤其是基层土地执法监察工作。下面，笔者结合工作实际，就土地执法监察工作中一些热点、难点、焦点问题谈几点粗浅的看法。 一、当前基层土地执法面临的严峻形势 近年来，随着社会和经济建设的快速发展，用地需求也急剧增长，保护资源与保障发展的矛盾十分尖锐，土地资源的国家所有与地方政府分级管理体制所带来的整体利益和局部利益、长远利益与当前利益的博弈也不时激化，国土资源部门尤其是基层国土资源执法监察部门，身处矛盾焦点的风口浪尖，所面临的形势和任务也是异常严峻和繁重。随着土地供应计划指标的趋紧，当前和今后很长一段时间，将是土地供需矛盾的凸显期，违法用地反弹的压力很大。县级基层国土资源部门身处土地保护的前沿和土地执法监察的一线，如何找准保护资源与保障发展的最佳结点，创新土地执法监察工作机制，查处土地违法行为，解决当前土地执法监察工作中存在的热点、难点和焦点问题，是摆在我们面前亟需破解的一个重要课题。 二、基层土地执法监察现状及存在的问题 近年来，经过“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规案件专项行动”以及“土地执法百日行动”等几次较大规模的土地执法“风暴”，土地市场秩序有所好转、土地违法违规现象在一定范围、一定程度上得到遏制，但过后都有反弹，时至今日，土地执法难的问题仍然没有从根本上得到改观，基层国土资源违法案件仍屡抓不绝、屡禁不止，而且还出现了一些新的动向、新的特点，主要表现在： （一）“地方保护”仍是土地执法监察不力的最大症结 不客气地说，影响基层土地执法监察的根本因素就是地方政府所谓的“发展观”和“政绩观”。当前各级政府，尤其是基层地方政府都在大张旗鼓的搞招商引资，想方设法推动当地经济的快速发展，并要求各职能部门转变观念，强化服务，广开绿灯，这种心情无可厚非，但相当多的地方政府却只要“土地服务”，不要土地保护，更不要土地执法。有的“以租代征”，有的“纵容默许”，有的“瞒天过海”等等不一而足，稍微探究一下近年来立案查处的土地违法违规用地案件，不难发现，除农民建房外，近乎100%的大宗项目违法用地背后，都或多或少地隐藏着地方政府的身影。 （二）体制不畅仍是土地执法监察不力的重要因素 我国的土地管理体制几经变化，逐步从城乡两元化管理到城乡一体化管理，从以地方政府为主的“块块”管理到目前所谓的“省以下垂直管理”，应该说，中央是在努力适应不断变化的新形势。但从几年来的实践来看，这次的管理体制改革并没有达到预期的目的。土地管理部门仍近乎完全听命于地方政府，什么样的违法用地能查、查到什么程度，什么样的违法用地不能查，很大程度上土地管理部门说了不算。那么，在这种体制下，土地管理部门要想严格依法管理土地，严肃查处土地违法行为，其结果可想而知。 （三）机制不顺造成“执法难、难执法、法难执” 现在，土地执法监察制度、规定不可谓不全，不可谓不细。对违法者的查处有经济的、行政的、民事的、刑事的；对违法案件的查处有没收的、拆除的、移送的，还有同公安、纪检、检察、法院等联合办案的，照理说，土地违法案件的查处应该是成效斐然、形势一片大好。但，情形到底怎样，我们心里最清楚，毋庸讳言，许多规定、措施大都停留在会议上、文件上、口头上，联合执法的意愿，只是我们土地管理、执法部门的“一厢情愿”。目前，基层土地管理基本上仍是“一家管、大家用”的局面，土地“执法难、难执法、法难执”的困扰依然如故。 （四）集体土地非法入市暗流涌动 按现行土地管理法律法规，集体土地一般不得随意进入土地市场流转，必须经依法征收为国有土地后才可流转。一些地方政府和用地单位，为规避上述规定，往往与村组集体经济组织私签协议，以租代征，造成集体土地非法入市，暗流涌动。如笔者参与查处的诸多所谓 “新农村”建设项目均属此列。更令我们土地执法部门不安的是，十七届三中全会有关集体土地流转决议颁布以来，有关政策、法规及细则相对滞后，部分违法者或某些地方政府，将更会“扯虎皮做大旗”，我们担心在广大农村将会掀起由一轮土地违法的新浪潮，土地执法的局面也必将更加严峻。 二、对策思路 针对上述问题，为切实贯彻土地执法监察“以预防为主，预防和查处相结合”的要求，确保违法违规用地能够发现及时、制止有效、查处到位，近年来，笔者所在单位-丰县国土资源局局进行了一些有益的探索，也取得了一定的成绩和经验。 （一）发挥主观能动性，积极争取地方政府的支持 面对土地执法监察困难重重的局面，各届人士虽然一直对地方政府颇有诟病，但就目前行政执法的体制、机制而言，就我们国土资源部门这种“垂而不直”的无奈现状而言，如果我们土地执法监察工作离开了地方政府的支持，可以说，我们甚至会寸步难行。所以，无论是主动汇报工作，还是接待地方党委、政府、人大等检查调研工作，无论是在参加县委、县政府有关会议，还是在乡镇、企业检查指导工作的现场，我局上至领导干部、下至普通职工，都抓住一切可能的机会，向各级领导干部宣讲土地法律、宣讲土地新政、宣讲领导责任追究，多方位多层次做好对地方各级领导干部的宣传工作，具体措施有：1、结合工作汇报，为领导解答土地法律问题；2、主动走进县委、县政府“周末大课堂”，为领导干部开设土地管理知识专题讲座；3、开展以案说法，邀请相关领导观摩执法现场；4、实施专题汇报和要情实报，向县委、人大、政府、政协领导汇报法律法规的实施情况。力争通过上述措施促使各级领导干部时时绷紧土地保护和依法用地这跟“弦”。 （二）加强对政府行为的监督制约，实行重大违法用地报告制度 丰县国土资源局实行重大违法用地向政府报告制度，既是尊重地方政府，又是依靠地方政府支持查处土地违法的重要举措，也更是对地方政府用地行为的监督制约。土地执法维护的是全局和长远利益，要得到地方政府的支持，首先要在地方上有互动平台，要在领导心目中有位置。这就需要我们在国土资管理的政策上、法律上和业务上做好文章，及时向政府报告本区域土地利用和违法用地情况，积极主动地当好领导参谋，争取地方政府支持，让我们保障发展的能力转化为领导依法用地和支持执法的理念。同时，也要在地方政府心目中树立一种敢于执法和严格执法的强硬气势，依法履行土地管理法赋予国土部门的职责和权力，做到敢于执法、善于执法，对未批先用、越权批地等违法行为，该主动向上级国土资源部门报告的，坚决上报，积极争取上级领导部门的支持。 （三）明确职责、落实责任，增强执法积极性 作为土地土地管理和执法的主要部门，在当前的的形势下，我们必须克服土地执法畏难情绪，消除不作为现象。为此，自2005年起，丰县国土资源局就逐步建立健全和完善了“县、镇、村三级土地执法动态巡查联动网络”，大力推行“包片监管、分级控制”措施，一是实行包片监管，落实包区域监控负责制，把全县划分为四个执法区域。监察大队负责全县范围国土资源执法监督和组织集中巡查、重点抽查；监察中队分工到镇，负责所辖区域内土地执法动态巡查的组织实施；基层国土资源执法监察人员分工到村；村级土地执法协查员负责及时传递反馈土地信息。二是实行等级监控巡查制。把监控区域分为特级监控、一级监控、一般监控。对基本农田保护区、城乡结合部、主干道两侧实行特级监控，每月巡查不少于8次；对工业集中区、建房规划区实行一级监控，每月巡查不少于6次；对其他有可能产生违法用地的其他区域实行一般监控，每月巡查不少于4次以上。巡查情况均须按时记入巡查台账，巡查结果每月25日前报局法规监察股备案。 在包区划片、明确责任的同时，今年，丰县国土资源局又根据国土资源部等三部委15号令精神，出台了丰县国土资源局土地执法动态巡查责任追究办法，对土地执法人员不作为、乱作为等10余种过错行为，明确了责任追究办法。上述措施的实行，确保了我县违法违规用地行为能够第一时间发现，做到地动我知，进而为下一步的查处奠定了基础。 三、几点建议 针对当前基层国土资源执法工作中存在的问题，笔者建议如下： （一）完善法律法规，提高可操作性。 建议上级国土部门利用修正土地管理法的时机，推动土地执法监察法律规定的完善和程序的简化。一宗简单的违法用地从发现、调查取证到告知、听证、处罚，最少也要二、三个月时间，违法事实早已形成，再按部就班的走最后一道程序-申请，此时这宗违法用地的查处历时最少已达一年之久。而法院则能推不揽，以种种借口不予执行。由此，查处工作即近入了死胡同。还有，土地管理部分法律法规的规定宽严不一。先说“宽”，宽到无从执行，没收即为明显一例，由谁没收?怎么没收?土地法没有规定；再如“制止权”，土地管理法虽明确赋予土地执法部门制止权，但何谓制止权？怎么才算是“制止”呢？土地管理法没有列举；再说“严”，严到无法执行，如对农民建房的处罚，严的简单明了，不管什么用地性质，就一“拆”字。一栋房子就是一户农民近半辈子的收入，简单的一个“拆”字所蕴含分量可想而知，由此给土地执法机构和人员带来的被动亦可想而知。 为此，笔者建议有市、县国土资源部门要及时反馈信息，促进有权部门加强土地管理立法工作，改善、完善土地管理法律法规规定。当然，笔者知道全国人大常委会立法任务繁重，许多法律法规无法紧跟时代步伐，但是，地方人大和有立法权地方政府接近基层，正可以有所作，在坚持不与宪法、法律、法规相抵触的前提下，加快地方法律、法规和规章的立法工作，既可以照顾地方实际，摆脱法律法规的滞后性，又可提高相关法律法规的实用性和可操作性，一举两得，何乐而不为呢！假如地方立法赋予土地执法监察机构必要的强制执行权，包括当场拆除拒不停工的违法建筑物，查封、扣押、没收施工设施和材料等，则，土地执法监察工作“执法难、难执法和法难执”现象消除指日可待。 （二）出台细则，规范集体土地使用权流转。 建议省市国土资源及有关部门，对中央十七届三种全会有关集体土地流转决议制定相关政策法规，及时出台细则，在明确土地用途管制和土地利用总体规划的框架内，以法律或规章的形式规定集体土地入市的条件、流转的方式、相关权力和义务等，弥补法律的空白，使之规范有序进行。 （三）上级国土资源部门要做基层土地执法的坚强后盾。 人、财、物是土地执法中必不可少要素，任何一项的欠缺，都会成为影响执法成效的重要因素。为此，上级国土资源部门应着力解决基层土地执法部门的实际困难，充分保证执法机构、人员的编制、经费、和必要的办案设备，以充分调动其积极性，使之安心执法工作。另外，还必须加强对执法人员的教育和培训工作，这一点，个人觉得更重要些。建议上级国土资源部门定期实行多层次、多渠道、多种形式的培训，结合竞争上岗，打造一支纪律严明、业务过硬、执法有力的基层土地执法队伍。 （四）严格落实责任追究制度 基层地方政府为什么不怕土地管理责任追究而热衷于招商引资上项目，主要原因就是GDP是硬指标，而土地管理责任是软指标。为此，建议省市国土资源部门按照国土资源部、监察部以及人力资源和社会保障部等三部委违反土地管理规定行为处分办法（15号令）规定，进一步加大对县、镇政府的监督力度，切实将耕地保护作为各级干部目标考核的重要内容，签订目标责任书，凡是发现违法案件的要追究党委政府主要负责人的责任，并扣减该县、镇的用地指标、土地整理项目资金，取消其“土地执法模范县”、“土地管理模范镇”的评比资格等。从而促使各级地方党委、政府加大对国土资源执法监察工作的支持。专心-专注-专业