第十二章行政改革与行政发展

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,主要内容,第一节 政府改革的基本理念,第二节 西方国家行政改革的理论与实践,第三节 我国行政改革的历史沿革与评析,第四节,政府行政体制改革的基本思路和重点,领域,第,一,一,节,节,政,政,府,府,改,改,革,革,的,的,基,基,本,本,理,理,念,念,一,、,、,善,善,的,的,政,政,府,府,：,：,人,人,类,类,的,的,不,不,懈,懈,追,追,求,求,1、人类,需,需要治理,：,：自治与,专,专治,2、人,类,类两大,依,依赖：,自,自然与,政,政府,3、人,类,类两大,恐,恐惧：,自,自然与,政,政府,4、人,类,类两大,驾,驾驭：,自,自然与,政,政府,5、人,类,类三大,动,动力：,自,自由、,科,科技与,制,制度,6、人,类,类两种,政,政府：,家,家长与,代,代理,7、人,类,类永恒,理,理想：,自,自由与,平,平等,8、人,类,类不懈,追,追求：,善,善的政,府,府,二、现,代,代政府,的,的使命,：,：发展,创,创造治,理,理,1、政,府,府的不,同,同取向,：,：治理,与,与发展,2、治,理,理的本,质,质：把,冲,冲突控,制,制在秩,序,序范围,3、发,展,展的本,质,质：人,与,与社会,的,的进步,4、现,代,代化的,本,本质：,发,发展成,为,为无限,可,可能,5、现,代,代政府,的,的使命,：,：发展,创,创造治,理,理,6、现,代,代政府,的,的根基,：,：合法,性,性与有,效,效性,三、现,代,代政府,之,之善,1、可,控,控的政,府,府：有,限,限权力,2、有,效,效的政,府,府：创,造,造进步,3、责,任,任的政,府,府：职,责,责到位,4、公,正,正的政,府,府：促,进,进公平,四、现,代,代政府,形,形态的,规,规范原,则,则,1、政,治,治与行,政,政两分,：,：领导,与,与执行,2、现,代,代公务,员,员制度,：,：中立,与,与职业,化,化,3、科,层,层化组,织,织结构,：,：分工,与,与金字,塔,塔,4、规,章,章制度,化,化管理,：,：管制,与,与程序,化,化,5、明,确,确的政,府,府边界,：,：政府,市,市场社,会,会,6、提,供,供公平,的,的服务,：,：公平,创,创造公,正,正,五、改,革,革是善,的,的政府,的,的生存,方,方式,1、社,会,会与国,家,家的关,系,系决定,了,了政府,改,改革的,日,日常性,2、政,府,府改革,的,的核心,目,目标：,合,合法性,、,、合理,性,性与有,效,效性,3、政,府,府职能,变,变化决,定,定政府,形,形态转,型,型,六、政,府,府职能,转,转变的,内,内在逻,辑,辑,1、政,府,府三大,职,职能：,保,保障职,能,能、经,济,济职能,和,和服务,职,职能,2、三,大,大职能,组,组成为,三,三种不,同,同的职,能,能结构,3、从,保,保障型,政,政府、,到,到经济,型,型政府,到,到服务,型,型政府,4、每,一,一次职,能,能转变,都,都使得,政,政府承,担,担更多,使,使命,5、政,府,府职能,转,转变的,过,过程是,政,政府扩,大,大的过,程,程,6、政,府,府改革,的,的根本,使,使命不,在,在于精,简,简而在,能,能力提,高,高,七、政,府,府改革,的,的出发,点,点：规,范,范与能,力,力,从规范,出,出发：,建,建立现,代,代政府,从能力,出,出发：,建,建立有,效,效政府,发达国,家,家：先,建,建立规,范,范政府,，,，后建,立,立能力,政,政府,发展中,国,国家：,同,同时建,立,立既规,范,范又有,效,效的政,府,府,八、政,府,府改革,的,的两大,范,范式和,两,两大取,向,向,两大范,式,式,1、,官,官僚制,范,范式,2、,新,新公共,管,管理范,式,式,两大取,向,向,1、,宪,宪政主,义,义取向2,、,、 管,理,理主义,取,取向,1、官,僚,僚制范,式,式,（1）,行,行政定,位,位：政,行,行二分,、,、重在,执,执行,（2）,组,组织结,构,构：中,央,央集权,、,、层级,分,分明,（3）,管,管理方,式,式：严,格,格规则,、,、强调,程,程序,（4）,行,行政价,值,值：法,理,理权威,、,、科学,管,管理,（5）,行,行政官,员,员：专,业,业人员,、,、职业,保,保障,2、新,公,公共管,理,理范式,理念：运用,市,市场机,制,制，面,向,向客户,，,，重在,掌,掌舵、,讲,讲究效,果,果,变化：十个,方,方面：,从官僚机制,转,转向市场机,制,制,从提供服务,转,转向创建服,务,务,从控制权力,转,转向分权社,会,会,从单一管制,转,转向多元治,理,理,从政府供给,转,转向顾客选,择,择,从政府垄断,转,转向公私竞,争,争,从职责取向,转,转向目标取,向,向,从问题解决,转,转向问题预,防,防,从花钱政府,转,转向收益政,府,府,从投入实绩,转,转向效果实,绩,绩,1、宪政主,义,义取向,公共利益,社会公正,个人价值,公民平等,普遍参与,回应社会,2、管理主,义,义取向,追求效率,科学管理,企业运作,竞争活力,专业领导,评估绩效,九、政府改,革,革的动力资,源,源,1、 市场,的,的钟摆2,、,、 社会的,发,发展3、,财,财政的资,源,源4、,国,国力的竞争5、 民,主,主的需求6、 管理,的,的创新7,、,、 治理的,结,结构8、,国,国际的规,则,则,十、政府改,革,革的基本原,则,则,1、政府、,市,市场与社会,2、集权、,分,分权与合作,3、汲取、,投,投资与绩效,4、调控、,整,整合与公正,5、透明、,放,放松与参与,6、人才、,规,规范与服务,7、改革、,发,发展与稳定,十一、政府,的,的基本职责,1、建构法,律,律基础，维,持,持公共秩序,2、创造政,策,策环境，规,划,划经社发展,3、投资基,本,本设施，提,供,供公共服务,4、保护弱,势,势群体，促,进,进社会公平,5、维护生,命,命权利，保,障,障公共安全,十二、政府,改,改革的基本,路,路径,1、 观念,与,与认知的变,革,革,2、 预算,与,与财政改革3、,结,结构改革（,政,政府、市场,与,与社会）,4、 行政,程,程序与技术,改,改革 5,、,、 要素关,系,系的改革（,中,中央与地方,、,、部门关系,）,）,6、 公务,员,员改革,十三、有,效,效政府：,政,政府改革,的,的共同追,求,求,1、,政府对社,会,会发展的,作,作用日益,重,重要,发达国家,：,：政府与,福,福利社会,转型国家,：,：政府与,体,体制转型,落后国家,：,：政府与,国,国家复兴,2、政府,面,面临的共,同,同挑战,规模 （,效,效率与规,范,范）,风险 （,分,分工与依,存,存）,参与 (,权,权利与民,主,主）,全球化（,社,社会与市,场,场）,2、有效,政,政府是世,界,界的普遍,追,追求,发达国家,：,：有效治,理,理的确立,转型国家,：,：现代政,府,府的构建,落后国家,：,：政府危,机,机的克服,十四、政,府,府改革：,从,从本国实,际,际出发,1、现代,政,政府必须,是,是规范政,府,府,2、有效,政,政府必须,是,是有用政,府,府,3、政府,改,改革必须,是,是实事求,是,是,4、政府,改,改革必须,是,是政社互,动,动,5、政府,改,改革必须,是,是持续不,断,断,第二节,西,西方国,家,家行政改,革,革的理论,与,与实践,自20世,纪,纪70年,代,代末英国,“,“撒切尔,革,革命”开,始,始，西方,发,发达国家,作,作为一个,国,国家群体,开,开展了一,场,场广泛的,、,、持续了,大,大约30,多,多年的政,府,府改革运,动,动。在这,个,个过程中,，,，有关政,府,府公共管,理,理理论创,新,新和公共,政,政策选择,内,内容非常,丰,丰富。,这些国家,发,发展水平,比,比较接近,，,，发展理,念,念和发展,基,基调相同,或,或相似。,因,因此，尽,管,管各国改,革,革目标、,措,措施不尽,相,相同，但,改,改革的基,本,本动因、,客,客观诉求,和,和主要理,论,论依据却,表,表现出了,共,共同性、,一,一致性、,相,相似性：,改革的,根,根本目的,都,都在于发,展,展经济和,实,实现社会,的,的和谐发,展,展；提,出,出并形成,一,一些普遍,得,得到关注,、,、尊重的,理,理论和价,值,值标准，,包,包括：,新自由主,义,义、新制,度,度经济学,、,、新公共,管,管理、第,三,三条道路,、,、治理理,论,论、民营,化,化等。,一、西方,国,国家行政,改,改革的时,代,代背景,二、西方,国,国家行政,改,改革的理,论,论基础,三、西方,行,行政改革,中,中的理论,创,创新,四、西方,国,国家行政,改,改革的实,践,践,一、西方,国,国家行政,改,改革的时,代,代背景,1.官僚,制,制的缺陷,2.信息,时,时代对传,统,统政府治,理,理模式的,挑,挑战,3.全球,化,化与政府,治,治理模式,改,改革,4.政府,危,危机,5.私营,部,部门变革,的,的示范效,应,应与压力,1.官僚,制,制的缺陷,（1）专,业,业化分工,和,和高度集,权,权导致低,效,效率，并,进,进而导致,公,公共资源,的,的浪费。,为省2美,元,元而损失3000,美,美元的故,事,事,美国国防,部,部的采购,一,一般按采,购,购手册规,定,定程序办,事,事。按规,定,定，采购,价,价值100美元以,上,上的物品,一,一定要买,最,最合算的,。,。如果一,个,个阀门漏,气,气，一周,的,的损失是50美元,，,，本来一,发,发现漏气,就,就应该更,换,换，但由,于,于阀门价,值,值超过100美元,，,，按规定,程,程序采购,也,也许要等,上,上一年买,到,到了便宜,的,的阀门，,但,但等待采,购,购的时间,里,里已经损,失,失了3000美元,的,的蒸气。,资,资料显示,，,，美国联,邦,邦政府10万美元,的,的采购量,平,平均耗时3个月，,而,而在私人,部,部门只需4个星期,。,。20世,纪,纪90年,代,代，联邦,政,政府花了4年多时,间,间购买信,息,息技术，,而,而在私人,部,部门只要13周时,间,间。由于,采,采购周期,长,长，购得,的,的还是过,期,期的硬件,和,和软件。,（2）政,治,治行,政,政二分下,责,责任机制,的,的断层。,传统公共,行,行政的理,论,论假设是,通,通过科层,等,等级控制,而,而形成程,序,序化的责,任,任机制，,并,并通过政,治,治责任机,制,制与行政,责,责任机制,的,的衔接而,解,解决问题,。,。,但由于政,治,治领导缺,乏,乏专业知,识,识、在某,一,一职位上,任,任职较短,，,，加上利,益,益集团和,党,党派利益,的,的制约，,使,使其政治,决,决策并不,一,一定如实,反,反映选民,意,意志。而,官,官僚的长,期,期任职，,久,久而久之,因,因熟悉业,务,务便获得,了,了实质性,的,的管理权,力,力。,（3）官,僚,僚机构臃,肿,肿、人浮,于,于事，财,政,政负担日,益,益加重。,英国著名,历,历史学家,诺,诺斯科特.帕金森,通,通过长期,调,调查研究,，,，提出帕,金,金森定律,。,。其用英,国,国海军部,人,人员统计,作,作为证明,：,：1914年皇家,海,海军官兵14.6,万,万人，而,基,基地的行,政,政官员和,职,职员是3249人,。,。到1928年，,官,官兵降为10万人,，,，但基地,的,的行政官,员,员和职员,却,却增加到4558,人,人，增加,了,了40%,。,。,2.信息时代对,传,传统政府治理模,式,式的挑战,20世纪后半叶,，,，世界进入信息,社,社会（或叫后工,业,业社会）时代。,信,信息社会对传统,官,官僚体制提出严,重,重的挑战：,（1）信息的快,速,速变化和知识作,用,用日益凸显，社,会,会分群更加多元,化,化，导致利益和,价,价值的多元化，,人,人们的个性化色,彩,彩浓厚。因此，,信,信息社会又是个,性,性化的社会，它,同,同倡导标准化的,、,、与工业社会相,适,适应的科层制形,成,成鲜明的对比。,（2）由于社会,生,生活的节奏加快,，,，要求政府提供,快,快速的服务，而,传,传统的科层制的,层,层级节制式的运,作,作模式显然难以,适,适应这一要求。,（3）网络技术,的,的运用，要求政,府,府淘汰传统公文,旅,旅行的办事方式,，,，尤其是20世,纪,纪90年代，各,国,国都在加快建立,电,电子政府的进程,。,。,3.全球化与政,府,府治理模式改革,全球化与信息化,是,是一对孪生兄弟,。,。全球化的一个,特,特征是跨国组织,的,的影响日益扩大,，,，民族国家的主,权,权及其政府权力,日,日益削弱。世界,银,银行、国际货币,基,基金组织、世界,贸,贸易组织等超区,域,域性治理组织加,强,强，它们的决定,和,和行为规范与民,族,族国家捆绑在一,起,起，影响了后者,的,的行政体制。,全球化对传统治,理,理模式的影响可,归,归纳为以下方面,：,：,（1）要求让渡,政,政府管理权限。,（2）要求政府,调,调整其职能范围,。,。,（3）要求政府,善,善于适应国际形,势,势，善于改革和,创,创新，把政府自,身,身建设成学习型,组,组织。,（4）要求政府,对,对传统的科层结,构,构进行变革，更,加,加灵活地适应形,势,势的变化。,4.政府危机（,财,财政危机、管治,危,危机、信任危机,）,）,（1）财政危机,20世纪30年,代,代经济大危机之,前,前，资本主义发,展,展处于自由竞争,阶,阶段，各国奉行,“,“管得最少的政,府,府就是最好的政,府,府”的管理哲学,。,。但经济大危机,使,使这一哲学破产,，,，取而代之的是,凯,凯恩斯的国家干,预,预经济的政府管,理,理哲学，导致了,政,政府经济职能和,社,社会职能的大规,模,模扩张，政府规,模,模急剧膨胀。如,英,英国在二战后走,上,上了福利国家的,道,道路，其结果是,造,造成公共部门庞,大,大，政府财政负,担,担沉重，公共部,门,门的雇员人数由15万上升到1976年的74.8万。政府每,年,年的开销高达1500亿英镑。,在战后最初的二,三,三十年里，西方,各,各国较高速度的,经,经济增长支撑了,政,政府规模的扩张,。,。但进入20世,纪,纪60年代后期,，,，西方经济整体,上,上处于滞胀局面,。,。特别是70年,代,代的石油危机，,使,使得各国经济滞,胀,胀达到新的高峰,。,。,而也是在这一时,期,期，西方国家进,入,入了人口结构的,老,老龄化阶段，政,府,府的社会保障开,支,支上升。并且这,个,个时候，政府管,理,理面临一系列新,的,的问题：一是新,技,技术革命开始，,需,需要政府新的管,理,理职能，如有组,织,织的科技开发、,建,建设信息高速公,路,路、知识产权保,护,护等；二是新的,社,社会问题出现，,如,如贩毒猖獗、跨,国,国犯罪、环境污,染,染、艾滋病防治,、,、恐怖主义等，,也,也要求增加政府,的,的职能。这些都,要,要求政府增加开,支,支，使政府陷于,入,入不敷出的困境,。,。简言之，政府,职,职能增加、财力,资,资源有限又缺少,获,获得新资源的政,策,策，从而使政府,陷,陷入财政危机之,中,中。,（2）管治危机,政府部门与私营,部,部门相比，具有,垄,垄断性、产出测,定,定困难、权力集,中,中的层级制结构,和,和规则为本的管,理,理方式、公共物,品,品免费或低价提,供,供等特点。这些,特,特点使政府缺乏,提,提高效率的压力,，,，公众对政府的,监,监督较难实施，,政,政府的官僚主义,作,作风和服务意识,不,不足。,此外,，,，政,府,府职,能,能的,扩,扩大,而,而导,致,致的,庞,庞大,而,而复,杂,杂的,政,政府,组,组织,使,使协,调,调工,作,作变,得,得困,难,难，,管,管理,技,技术,的,的专,业,业分,工,工又,使,使政,务,务官,失,失去,了,了对,公,公务,员,员的,有,有效,控,控制,。,。这,一,一系,列,列的,特,特点,都,都导,致,致管,理,理中,的,的失,控,控，,政,政府,治,治理,出,出现,危,危机,。,。如,，,，英,国,国在,改,改革,前,前存,在,在两,大,大社,会,会问,题,题：,通,通货,膨,膨胀,问,问题,、,、严,重,重失,业,业问,题,题。,奥斯,本,本在,改,革,革政,府,府,中,中写,道,道：,过去50,年,年来,，,，美,国,国的,政,政治,辩,辩论,集,集中,在,在目,的,的问,题,题上,，,，如,政,政府,应,应该,做,做什,么,么，,政,政府,应,应该,为,为谁,服,服务,。,。我,们,们相,信,信在,今,今天,这,这些,辩,辩论,已,已经,属,属于,次,次要,，,，因,为,为我,们,们已,没,没有,手,手段,去,去达,到,到我,们,们追,求,求的,新,新目,的,的。,教,教育,改,改革,花,花了,十,十年,，,，追,加,加了600亿,美,美元,，,，可,是,是测,验,验的,结,结果,仍,仍无,进,进步,，,，辍,学,学率,比,比1980年,还,还高,。,。为,清,清洁,我,我们,的,的空,气,气和,用,用水,，,，20年,的,的环,保,保立,法,法并,未,未减,轻,轻任,何,何污,染,染，,许,许多,储,储贷,银,银行,倒,倒闭,的,的善,后,后工,作,作，,短,短短,几,几年,就,就使,预,预计,的,的支,出,出从500亿,美,美元,火,火箭,似,似的,猛,猛升,到,到6000亿,美,美元,。,。是,的,的，,我,我们,有,有新,的,的目,标,标，,但,但政,府,府看,来,来不,可,可能,实,实现,这,这些,目,目标,。,。,（3,）,）信,任,任危,机,机,政府,管,管治,失,失败,的,的直,接,接后,果,果是,政,政府,形,形象,大,大受,影,影响,，,，民,众,众对,政,政府,的,的信,心,心下,降,降。,5.,私,私营,部,部门,变,变革,的,的示,范,范效,应,应与,压,压力,私营,部,部门,运,运用,市,市场,机,机制,的,的手,段,段，,在,在企,业,业发,展,展方,面,面取,得,得显,著,著效,果,果，,给,给公,共,共部,门,门带,来,来示,范,范效,应,应，,也,也带,来,来改,革,革的,压,压力,。,。,二、,西,西方,国,国家,行,行政,改,改革,的,的理,论,论基,础,础,1.,新,新自,由,由主,义,义,新自,由,由主,义,义是,一,一个,庞,庞杂,的,的理,论,论体,系,系，,却,却是,构,构成,西,西方,乃,乃至,世,世界20,世,世纪70,90年,代,代政,治,治哲,学,学和,政,政治,经,经济,学,学的,主,主导,话,话语,。,。在,公,公共,政,政策,选,选择,上,上，,美,美、,英,英两,国,国的,右,右翼,党,党派,执,执政,的,的政,府,府,英,国,国的,保,保守,党,党（当前,保,保守,党,党卡,梅,梅伦,政,政府）、,美,美国,的,的共,和,和党,（,（当前,奥,奥巴,马,马民,主,主党,政,政府），,是,是新,自,自由,主,主义,及,及其,模,模式,最,最积,极,极的,推,推进,者,者。,（1,）,）思,想,想和,理,理论,体,体系,：,：,狭义,的,的新,自,自由,主,主义,主,主要,指,指由,埃,埃德,温,温.,坎,坎南,创,创立,，,，以,哈,哈耶,克,克为,核,核心,的,的伦,敦,敦学,派,派。,广义,的,的新,自,自由,主,主义,包,包括,以,以费,里,里德,曼,曼为,代,代表,的,的货,币,币学,派,派，,以,以卢,卡,卡斯,为,为代,表,表的,理,理性,预,预期,学,学派,，,，以,布,布坎,南,南为,代,代表,的,的公,共,共选,择,择学,派,派，,以,以科,斯,斯、,诺,诺斯,为,为代,表,表的,新,新制,度,度经,济,济学,派,派等,等,等。,（2,）,）主,要,要理,论,论,一般,认,认为,，,，新,自,自由,主,主义,是,是在,亚,亚当.斯,密,密古,典,典自,由,由主,义,义思,想,想基,础,础上,建,建立,起,起来,的,的强,调,调市,场,场导,向,向、,主,主张,贸,贸易,自,自由,化,化、,价,价格,市,市场,化,化、,产,产权,私,私有,化,化以,及,及以,此,此为,基,基础,的,的全,球,球化,的,的理,论,论和,思,思想,体,体系,。,。1944年,，,，哈,耶,耶克,的,的,通,通往,奴,奴役,之,之路,，,被,被认,为,为是,“,“标,志,志新,自,自由,主,主义,创,创立,的,的宪,章,章”,。,。,在经,济,济理,论,论上,，,，继,承,承了,古,古典,自,自由,主,主义,经,经济,理,理论,的,的自,由,由经,济,济思,想,想，,并,并推,向,向极,端,端，,强,强烈,主,主张,自,自由,化,化、,市,市场,化,化、,私,私有,化,化；,政,政治,理,理论,上,上，,坚,坚持,否,否定,公,公有,制,制、,社,社会,主,主义,，,，否,定,定国,家,家干,预,预。,欧,美,美20,世,世,纪,纪70,年,年,代,代,末,末,的,的,市,市,场,场,化,化,改,改,革,革,，,，,新,新,自,自,由,由,主,主,义,义,是,是,其,其,理,理,论,论,基,基,础,础,之,之,一,一,。,。,2.,新,新,公,公,共,共,管,管,理,理,新,公,公,共,共,管,管,理,理,（,（NewPublicManagement,）,）,亦,亦,称,称,管,管,理,理,主,主,义,义,（,（Managerialism,）,）,，,，,近,近,似,似,的,的,称,称,为,为,还,还,有,有,“,“,后,后,官,官,僚,僚,制,制,理,理,论,论,”,”,、,、,“,“,市,市,场,场,化,化,公,公,共,共,行,行,政,政,理,理,论,论,”,”,、,、,“,“,企,企,业,业,化,化,政,政,府,府,管,管,理,理,理,理,论,论,”,”,、,、,“,“,服,服,务,务,行,行,政,政,理,理,论,论,”,”,、,、,“,“,新,新,治,治,理,理,”,”,等,等,等,等,。,。,（1）新公共,管,管理的重要著,作,作：,欧文.休斯,：,：公共管理,导,导论,简.莱恩：,新公共管理,戴维.奥斯,本,本和特德.盖,布,布勒：改革,政,政府企业,家,家精神如何改,革,革着公营部门,戴维.奥斯,本,本和彼得.普,拉,拉斯特克里：,摒弃官僚制,：,：政府再造的,五,五项战略等,等,等。,（2）新公共,管,管理的基本概,念,念,新公共管理或,管,管理主义是一,个,个多维度的宽,泛,泛概念。,其理论假设是,：,：“公共组织,和,和私营组织的,管,管理在本质上,是,是相似的”，,“,“管理就是管,理,理用于组,织,织和激励雇员,的,的机制，在公,营,营部门与私营,部,部门都同样适,用,用”。,这是因为，无,论,论是公共部门,，,，还是私营部,门,门，其管理功,能,能决策、,计,计划、组织、,领,领导、沟通、,协,协调、控制都,是,是一样的，相,应,应管理者亦需,要,要相同的管理,概,概念、管理知,识,识、管理技能,、,、管理工具。,所以，公共部,门,门与私营部门,不,不存在重要的,差,差异，进而，,诸,诸如雇佣代理,、,、降低交易成,本,本一类私营组,织,织的通则，同,样,样适用于政府,的,的公共管理。,这一理论假,设,设依据的假设,又,又是：政府需,要,要大大提高公,共,共管理的绩效,，,，而私营部门,的,的效率普遍高,于,于公共部门。,所以，只有,引,引入自由市场,的,的竞争运行机,制,制，更多地接,受,受商业部门的,管,管理技术，进,一,一步执行消费,者,者取向的政策,制,制定标准，才,能,能产生令人满,意,意的政府公共,管,管理绩效。,据此，通过,行,行政改革，全,面,面引进私营部,门,门的管理模式,，,，塑造“企业,型,型政府”，是,政,政府改革和发,展,展的方向。,（3）新公共,管,管理的政策主,张,张,针对传统行政,理,理论，新公共,管,管理提出截然,相,相反的“政府,有,有限”论和以,市,市场来解救“,政,政府失灵”的,新,新公共管理典,范,范。,改造公共部,门,门。,目标包括：提,高,高公共部门的,资,资源配置效率,和,和工作效率；,通,通过职能转移,，,，缩小公共部,门,门及其人员的,规,规模，削减政,府,府的预算开支,；,；增强公共服,务,务对公众需求,的,的反应力，使,公,公众更加容易,获,获得公共服务,。,。,引入企业管,理,理模式。,一方面引入“,企,企业家精神”,，,，改造行政文,化,化，形成充满,生,生机活力、具,有,有创新精神和,良,良好应变能力,的,的政府；另一,方,方面，引入企,业,业的管理的理,论,论、原则、技,术,术，提高行政,绩,绩效水平，改,进,进公共服务质,量,量。,建立顾客驱,动,动制度。,比照“顾客至,上,上”的市场通,则,则，视公众为,公,公共机构的顾,客,客，尊重顾客,选,选择“卖主”,的,的权利，顾客,满,满意应是政府,施,施政的目标。,引入竞争机,制,制。,为了提高政府,效,效率，优化公,共,共产品，降低,行,行政成本，引,入,入市场竞争机,制,制是唯一可靠,的,的选择。,重视行政结,果,果。,主张公共行政,研,研究研究和政,府,府管理的重点,应,应当转向“结,果,果”，而非“,过,过程”。,推行社会合,作,作。,政府应当满足,于,于充当“领航,员,员”的角色，,除,除必须由公共,部,部门单独承担,的,的职能外，许,多,多传统的管理,职,职能，可通过,与,与企业合作来,实,实现。同时，,政,政府应加强与,非,非政府组织的,合,合作。,（4）关于新,公,公共管理的争,论,论,意识形态狂,热,热。,批评意见认为,，,，新公共管理,的,的核心思想，,根,根本是一种政,治,治人物所信仰,的,的意识形态，,具,具有明显的意,识,识形态倾向，,是,是新保守主义,在,在公共管理主,义,义的应用。如,撒,撒切尔所代表,的,的保守党政府,和,和罗纳德.里,根,根代表的共和,党,党政府上台是,保,保守主义意识,形,形态的代表。,背离公共部,门,门的社会价值,。,。,批评意见认为,，,，新公共管理,所,所主张的管理,通,通则论，混淆,了,了公共部门与,私,私人部门的本,质,质区别。公共,管,管理与私人管,理,理的本质属性,不,不同。管理通,则,则论的根本错,误,误在于忽视了,公,公共行政的源,于,于民主政治理,念,念的“公共本,质,质”，而这种,忽,忽视必然导致,公,公共行政价值,背,背离公共行政,的,的本质属性，,即,即,公共性,，而公共性的,丧,丧失将导致公,共,共管理正当性,的,的丧失，最终,丧,丧失公共管理,的,的价值。,“顾客满意,”,”值得怀疑。,批评意见认为,，,，政府作为“,提,提供者”与“,消,消费者”的“,交,交易”有一系,列,列独特的内涵,。,。与私域的提,供,供者与消费者,的,的平等商业和,民,民事关系不同,，,，公域的“消,费,费者”不简单,是,是购买者或者,顾,顾客，作为个,体,体他们是公民,，,，作为整体他,们,们是人民，是,纳,纳税人，是政,治,治的参与者，,是,是公共部门的,授,授权人，是政,府,府的“所有者,”,”。所以，将,公,公民降低为顾,客,客是不恰当的,。,。,放弃政府,责,责任、逃避,政,政府责任。,批评意见认,为,为，新公共,管,管理的市场,化,化改革措施,，,，从根本上,改,改变了政府,与,与公民的关,系,系，实际上,放,放弃了政府,的,的公共服务,职,职能，逃避,了,了政府责任,。,。当公共服,务,务在市场竞,争,争机制的作,用,用下被交给,私,私人组织或,非,非营利组织,时,时，公民对,政,政府的诉求,和,和监督将转,换,换为与私人,组,组织或非营,利,利组织的博,弈,弈，民主社,会,会的基本价,值,值被扭曲。,三、西方行,政,政改革中的,理,理论创新,1.新公共,行,行政学,1968年9月，由美,国,国行政学家,德,德怀特.沃,尔,尔多号召和,资,资助，32,位,位年轻的行,政,政学行者聚,集,集位于美国,纽,纽约州雪城,大,大学（Syracuse University）的明,诺,诺布鲁克会,议,议中心（Minnowbrookconference center），,试,试图通过回,顾,顾和检讨公,共,共行政学的,发,发展历程，,讨,讨论公共行,政,政面临的问,题,题，寻求公,共,共行政未来,的,的发展方向,。,。,会议提出了,“,“新公共行,政,政学”（New publicadministration）,作,作为区别于,已,已往行政理,论,论的标志，,并,并,以政府及其,官,官员在公共,行,行政过程中,的,的价值观和,伦,伦理观，作,为,为新公共行,政,政学的核心,概,概念和关键,性,性问题。,乔治.弗雷,德,德里克森成,为,为新公共行,政,政学的主要,代,代表人物。,其,其观点主要,集,集中在,新公共行,政,政学、,公,公共行政的,精,精神,著作中。,会后，会议的成,果,果由弗兰克.马,林,林尼（Frank Marini）编辑成名为,迈向新公共行,政,政：明诺布鲁克,观,观点,的论文集，于1971年出版,。,。,1988年，即,第,第一次明诺布鲁,克,克会议20年之,后,后，认同新公共,行,行政观点的学者,再,再次聚集雪城大,学,学，试图总结第,一,一次会议以来的,发,发展变化，研讨,所,所面临的新问题,及,及解决途径。第,二,二次明诺布鲁克,会,会议之后，公,共,共行政评论于1989年3、4月以第二次,明,明诺布鲁克会议,：,：公共行政的变,迁,迁纪元为题专,号,号刊登了会议的,观,观点。,概括起来，,新公共行政学的,理,理论观点主要集,中,中在以下几个方,面,面,：（,1）主张社会正,义,义与社会公平（2）主张改革的,、,、入世的、与实,际,际过程相关的公,共,共行政学（3）,主,主张突出政府行,政,政管理的“公共,性,性质”（4）主,张,张“民主行政”,。,。,2.重塑政府与,政,政府再造,（1）重塑政府,美国学者戴维.,奥,奥斯本和特德.,盖,盖布勒于1992年发表了,改革政府,企,企业家精神如何,改,改革着公营部门,一书，将60年,代,代后期以来关于,公,公共行政的典范,革,革命推向高潮。,美,美国总统克林顿,对,对此评价说：“,美,美国每一位当选,官,官员阅读。概述,给,给我们提供了改,革,革的蓝图。”推,动,动了重塑政府运,动,动的开展。,“重塑”的特点,：,：,丢弃与传统公共,行,行政紧密相连的,一,一些陈规旧俗，,并,并期望彻底反思,政,政府的运作。奥,斯,斯本和盖布勒的,理,理论出发点是：一场全球性的革,命,命已经开始，以,知,知识为基础的经,济,济全球化时代已,经,经到来，并正在,世,世界各地破坏种,种,种陈旧的现实存,在,在。我们的政府,因,因此问题成堆，,政,政府一个接一个,不,不断更迭，公共,制,制度一个接一个,不,不断变换，留下,的,的选择只有一个,，,，这就是改造。,“重塑”的价值,标,标准：,他们的结论是：,解,解决政府各种问,题,题唯一正确的价,值,值选择，在于重,新,新定位政府的职,能,能，按照企业家,精,精神重塑一个“,企,企业化政府”。,这样做的正当性,在,在于：企业家把,经,经济资源从生产,率,率和产出较低的,地,地方转移到较高,的,的地方。而这一,点,点，不仅适用于,私,私人部门，也适,用,用于公共部门和,志,志愿者的第三部,门,门。,“重塑”的政策,主,主张（10点）,：,：,起催化作用的,政,政府：掌舵而不,是,是划桨,社区拥有的政,府,府：授权而不是,服,服务,竞争性政府：,把,把竞争机制注入,到,到提供服务中去,卓越使命感的,政,政府：改变照章,办,办事的组织,讲究效果的政,府,府：按效果而不,是,是按投入拨款,受顾客驱使的,政,政府：满足顾客,的,的需要,有事业心的政,府,府：有收益而不,浪,浪费,有预见的政府,：,：预防而不是治,疗,疗,分权的政府：,从,从等级制到参与,协,协作,以市场为导向,的,的政府：通过市,场,场力量进行变革,（2）政府再造,政府再造是戴维.奥斯本在企业,家,家政府理念的基,础,础上，就如何摒,弃,弃官僚组织的各,项,项弊端，重组政,府,府组织结构，使,其,其更具活力而提,出,出来的。集中反,映,映在他和彼得.,普,普拉斯特克里的,著,著作：摒弃官僚制：,政,政府再造的五项,战,战略中。,“,再造,”指对公共体制,和,和公共组织进行,根,根本性的转型，,以,以大幅度提高组,织,织效能、效率、,适,适应性以及创新,能,能力，并通过变,革,革组织目标、组,织,织激励、责任机,制,制、权力结构、,组,组织文化等来完,成,成这种转型。,政府再造就是运,用,用企业化体制来,取,取代官僚体制，,即,即创造具有创新,惯,惯性和质量持续,改,改进的公共组织,和,和公共体制，而,不,不必靠外力驱使,。,。政府再造就是,创,创造具有内在改,进,进的公共部门,有人称之为“,自,自我更新机制”,。,。,作者提出政府再,造,造的五项（5C,）,）战略，即：,核心战略,（core strategy,）,）：明确组织目,标,标,后果战略,（consequence strategy,）,）：创设绩效后,果,果,顾客战略,（customer strategy）：将,顾,顾客置于驾驶员,的,的位置上,控制战略,（control strategy）：将控,制,制从高层和中央,移,移走,文化战略,（culture strategy）,：,：创造企业家,文,文化,杠杠,战略,途径,目标,核心战略,目标明确、角色明确、方向明确,激励,后果战略,有序竞争、企业化管理、绩效管理,责任,顾客战略,顾客选择、竞争性选择、顾客质量保证,权力,控制战略,组织控权、雇员授权、社区授权,文化,文化战略,破除习惯、撼动心灵、赢得心智,五C战略,3.新公共服,务,务,新公共服务（new public service,）,）是以罗伯,特,特.登哈特和,珍,珍妮特.登哈,特,特夫妇为代表,的,的一批公共行,政,政学者批判和,反,反思新公共管,理,理理论，特别,是,是企业家政府,理,理论的理论结,果,果。,他们在,新公共服务：,服,服务，而不是,掌,掌舵,一书中提出,，,，有必要按照,民,民主政治的基,本,本原则检视公,共,共管理理论。,企,企业家政府理,论,论的基本错误,，,，在于将“重,塑,塑政府”或“,政,政府再造”的,理,理念架构在“,个,个人的自利动,机,机可以导致并,更,更好地实现公,共,共利益”的虚,构,构基点之上。,从,从比较长期的,观,观点看问题，,“,“个人的自利,动,动机”只能导,致,致自利的政府,，,，而不是民主,的,的政府，致力,于,于为民服务的,政,政府。,所谓新公共服,务,务，“指的是,关,关于公共行政,在,在以公民为中,心,心的治理系统,中,中所扮演的角,色,色的一套理论,。,。”,新公共服务基,本,本理念，视全,体,体公民才是国,家,家、政府乃至,全,全部国有资产,的,的所有者，所,以,以，政府的基,本,本职能既不是,、,、也不是“掌,舵,舵”或“划桨,”,”，而是回应,公,公民诉求，为,人,人民服务。,新公共服务理,论,论的要点集中,在,在以下方面：,（1）政府的,职,职能是服务而,不,不是掌舵。,（2）公共利,益,益是目的（目,标,标）而不是产,品,品。,四、西方国家,行,行政改革的实,践,践,1.英国,1979年撒,切,切尔夫人上台,后,后，进行了大,刀,刀阔斧的改革,，,，如：,（1）民营化,运,运动：,出售国有资产,、,、放松进入管,制,制、特许投标,、,、合同承包等,。,。,（2）雷纳评,审,审：,撒切尔夫人在,内,内阁办公室设,立,立了一个效率,小,小组，负责行,政,政改革的调研,和,和推行工作，,任,任命雷纳勋爵,为,为首相的效率,顾,顾问，领导效,率,率小组的工作,。,。,（3）公民宪,章,章运动,（梅杰政府时,期,期）：用宪章,的,的形式把政府,公,公共部门服务,的,的内容、标准,、,、责任公之于,众,众，接受公众,监,监督，实现提,高,高服务水平和,质,质量的目的。,（4）合作政,府,府：,布莱尔1997年任首相后,，,，针对前几届,政,政府市场化改,革,革导致政府部,门,门的碎片化状,态,态，提出要改,革,革政府部门，,加,加强不同政府,之,之间的合作。,2.美国,美国政府的行,政,政改革，主要,是,是从1981,年,年里根担任总,统,统开始的，其,内,内容主要有：,（1）政府收,缩,缩计划。,一是推行社会,福,福利制度改革,：,：提高接受福,利,利者的资格，,压,压缩受福利的,人,人数；福利项,目,目市场化；逐,步,步采取联邦、,州,州和地方政府,三,三级管理体制,，,，转移联邦财,政,政负担。,二是放松政府,管,管制。,（2）公共服,务,务输出的市场,化,化：,合同出租、公,私,私合作、用者,付,付费、凭单制,度,度。,（3）重塑政,府,府以绩效,评,评估为中心的,政,政府改革。,1993年制,定,定政府绩效,与,与结果法案,，,，全面推进政,府,府绩效评估。,第三节 我,国,国行政改革的,历,历史沿革与评,析,析,新中国成立以,来,来，为了适应,经,经济、政治、,社,社会发展的需,要,要，共进行了,八,八次大规模的,行,行政体制与政,府,府机构改革，,不,不同程度地解,决,决了一些问题,，,，缓解了一些,压,压力和矛盾，,行,行政管理水平,和,和效率有所提,高,高。值得注意,的,的是前五次是,在,在计划经济的,框,框架内进行的,，,，从1993,年,年开始的第六,次,次行政体制与,机,机构改革是为,了,了适应建立社,会,会主义市场经,济,济的需要而进,行,行的，改革的,重,重点是转变政,府,府职能。从改,革,革的目标来看,，,，正在进行的,第,第八次改革目,标,标更加明确。,改,改革的理念上,也,也有重大突破,。,。,一、“改,革,革开放”,前,前政府机,构,构改革,这一时期,从,从1949年10,月,月中华人,民,民共和国,成,成立到1978年12月十,一,一届三中,全,全会之前,。,。,1.1954年政,府,府机构改,革,革,建国初期,：,：,中央人民,政,政府,政,政务院；,政务院下,设,设政治法,律,律、财政,经,经济、文,化,化教育、,人,人民监察,等,等4个综,合,合性委员,会,会及部、,委,委、院、,署,署、行、,厅,厅等35,个,个；,在省、直,辖,辖市之上,设,设立华北,、,、东北、,西,西北、华,东,东、中南,、,、西南六,大,大区域性,地,地方政府,；,；,1952,1953年，,中,中央改六,大,大区人民,政,政府为行,政,政委员会,，,，撤销了,其,其一级地,方,方政府的,职,职能，同,时,时将政务,院,院工作部,门,门增加到42个。,1954,年,年，第一,次,次全国人,民,民代表大,会,会召开，,制,制定了第,一,一部宪法,，,，在此基,础,础上对政,务,务院进行,较,较大调整,：,：,政务院改,称,称国务院,，,，撤销4,个,个综合性,委,委员会；,设立协助,总,总理处理,政,政务的8,个,个办公室,；,；对部委,进,进行调整,，,，设立24个主管,部,部门，调,整,整后的国,务,务院一共,设,设置64,个,个工作部,门,门。,与此同时,，,，各级地,方,方政府比,照,照中央政,府,府对口设,置,置了厅、,局,局，形成,了,了自上而,下,下的以中,央,央为主的,、,、与计划,经,经济相一,致,致的部门,管,管理体制,。,。这是中,央,央政府第,一,一次较大,的,的行政改,革,革，奠定,了,了我国行,政,政管理体,制,制的基本,模,模式。,2.1958年政,府,府机构改,革,革,随着19551956,年,年城乡经,济,济建设事,业,业的发展,，,，中央政,府,府按行业,、,、产品设,置,置的经济,管,管理部门,分,分工愈来,愈,愈细，机,构,构愈来愈,多,多。到1956年,，,，国务院,所,所属部门,已,已达到81个，强,化,化了部门,管,管理体制,，,，加重了,中,中央集权,，,，影响了,地,地方的积,极,极性，形,成,成建国以,来,来中央政,府,府机构设,置,置的第一,个,个高峰。,根,根据毛泽,东,东的意见,，,，1958年，中,央,央开始对,管,管理体制,进,进行改革,，,，将中央,直,直属的大,部,部分企事,业,业单位下,放,放给地方,管,管理，同,时,时精简国,务,务院机构,。,。到1959年，,国,国务院所,属,属部门减,少,少到60,个,个，小于1954,年,年规模。,这,这次改革,是,是建国后,关,关于国家,行,行政管理,体,体制分权,的,的第一次,尝,尝试。,3.“文,化,化大革命,”,”时期政,府,府机构设,置,置,1959,1961年，,三,三年自然,灾,灾害之后,，,，中央政,府,府重新强,调,调集中管,理,理，将1958年,以,以来下放,的,的单位先,后,后陆续收,回,回中央管,理,理。与此,同,同时，政,府,府开始恢,复,复和增设,机,机构，到1965,年,年底，国,务,务院行政,机,机构达到97个，,形,形成中央,政,政府机构,设,设置的第,二,二次高峰,。,。,十年动乱,期,期间，国,务,务院受到,严,严重破坏,，,，到1970年，,国,国务院工,作,作部门只,剩,剩下32,个,个，行政,管,管理工作,几,几乎瘫痪,。,。1975年，在,周,周恩来、,邓,邓小平同,志,志的主持,下,下，国务,院,院部门恢,复,复到52,个,个，但其,行,行政管理,能,能力仍受,到,到极大限,制,制。,二、“改,革,革开放”,后,后政府机,构,构的6次,改,改革,改革开放30多年,以,以来，国,务,务院围绕,精,精简机构,和,和转变政,府,府职能目,标,标，前后,进,进行了6,次,次机构改,革,革，通过,改,改革大大,缩,缩减了国,务,务院的机,构,构和人员,，,，政府部,门,门的职责,进,进一步规,范,范明确，,行,行政效率,有,有所提高,。,。,1.1982年改,革,革,改革的目,的,的：提高,政,政府工作,效,效率，实,行,行干部年,轻,轻化。其,历,历史进步,性,性可用三,句,句话概括,：,：一是开,始,始废除领,导,导干部职,务,务终身制,；,；二是精,简,简了各级,领,领导班子,；,；三是加,快,快了干部,队,队伍年轻,化,化建设步,伐,伐。,通过改革,，,，国务院,的,的部委部,门,门有100个减少,到,到61个,，,，部委部,门,门的副职,领,领导职数,大,大为减少,，,，国务院,各,各部委正,副,副职是一,正,正二副或,者,者一正四,副,副，部委,的,的领导班,子,子成员的,平,平均年龄,从,从64岁,减,减到60,岁,岁，局级,干,干部的平,均,均年龄从58岁降,到,到50岁,。,。,本次改革,没,没有触动,高,高度集中,的,的计划经,济,济管理体,制,制，政府,职,职能没有,转,转变。,2.1988年改,革,革,本次政府,机,机构改革,是,是在推动,政,政治体制,改,改革，深,化,化经济体,制,制改革的,大,大背景下,出,出现的，,其,其历史性,贡,贡献是：,首次提出,了,了“转变,政,政府职能,是,是机构改,革,革的关键,”,”这一命,题,题。,但是后来,由,由于一系,列,列复杂的,政,政治经济,原,原因，原,定,定于1989年开,展,展的地方,机,机构改革,暂,暂缓进行,。,。但是在,减,减少部委,数,数量、调,整,整和减少,工,工业专业,经,经济管理,部,部门方面,取,取得了进,展,展，部委,数,数量有45个减少,到,到41个,。,。,如：,撤消煤炭,工,工业部、,石,石油工业,部,部、核工,业,业部，组,建,建能源部,；,；撤消劳,动,动人事部,，,，建立国,家,家人事部,，,，组建劳,动,动部。（,人,人事部和,劳,劳动与社,会,会保障部2008,年,年改革再,次,次合并）,3.1993年改,革,革,1992,年,年十四大,提,提出建立,社,社会主义,市,市场经济,体,体制作为,我,我国经济,体,体制改革,目,目标后，,国,国务院于1993,年,年进行政,府,府机构改,革,革。本次,改,改革的历,史,史性贡献,在,在于：,首次提出,政,政府机构,改,改革的目,的,的是适应,建,建设社会,主,主义市场,经,经济体制,的,的需要。,但从学术,角,角度分析,，,，1993年政府,机,机构改革,“,“目的不,清,清楚、目,标,标不明确,”,”。因为,建,建立社会,主,主义市场,经,经济体制,的,的一个重,要,要任务就,是,是要减少,、,、压缩甚,至,至撤销工,业,业专业经,济,济部门，,但,但从1993年机,构,构设置来,看,看，这类,部,部门合并,、,、撤销的,少,少，保留,、,、增加的,多,多。,如：机械,电,电子部合,并,并本来是1988,年,年改革的,一,一个阶段,性,性成果，1993,年,年改革时,又,又被拆分,成,成两个部,机械,部,部和电子,部,部。给人,的,的印象是,本,本次改革,，,，目的与,目,目标背道,而,而驰。,4.1998年改,革,革,改革目的:,消除政企,不,不分的组,织,织基础。,鉴,鉴于当时,机,机构设置,与,与社会主,义,义市场经,济,济发展矛,盾,盾日益突,出,出的现实,，,，是2008年之,前,前涉及面,最,最广、改,革,革力度最,大,大的一次,政,政府机构,改,改革。改,革,革的目的,和,和目标实,现,现了高度,的,的协调统,一,一。,市场经济,发,发展的目,的,的，就是,要,要尽快结,束,束专业经,济,济部门直,接,接管理企,业,业的体制,目,目标。,本次改,革,革的历,史,史进步,是,是：,政府职,能,能转变,有,有了重,大,大进展,，,，突出,体,体现就,是,是撤销,了,了几乎,所,所有的,工,工业专,业,业经济,部,部门，,共,共10,个,个：电,力,力工业,部,部、煤,炭,炭工业,部,部、冶,金,金工业,部,部、机,械,械工业,部,部、电,子,子工业,部,部、化,学,学工业,部,部、地,质,质矿产,部,部、林,业,业部、,中,中国轻,工,工业总,会,会、中,国,国纺织,总,总会。,这,这样，,政,政企不,分,分的组,织,织基础,在,在很大,程,程度上,得,得以消,除,除。,5.2003,年,年改革,本次改革是在,我,我国加入世界,贸,贸易组织之后,的,的背景下进行,的,的。,改革的目的：,进一步转变政,府,府职能，改进,管,管理方式，推,进,进电子政务，,提,提高行政效率,，,，降低行政成,本,本。,改革的目标：,逐步形成行为,规,规范、运转协,调,调、公正透明,、,、廉洁高效的,行,行政管理体制,。,。,改革的重点：,深化国有资产,管,管理体制改革,，,，完善宏观调,控,控体系，健全,金,金融监管体制,，,，继续推进流,通,通体制改革，,加,加强食品安全,和,和安全生产监,管,管体制建设。,改革的历史进,步,步性,在于抓住了当,时,时社会经济发,展,展阶段的突出,问,问题，进一步,转,转变职能。,国务院部委数,量,量精简至除国,