公共机构合同能源管理政策及项目实施

公共机构合同能源管理政策及项目实施作者：张志勤北京市盈科律师事务所节能减排法律事务部主任中华全国工商业联合会新能源商会法律顾问“十二五”时期国家把大幅度降低能源消耗强度、二氧化碳排放强度和主要 污染物排放总量作为重要的约束性指标，并将强化各项政策措施。公共机构节能 不仅是节能减排的重要组成部分，而且公共机构节能具有重要示范和指导作用。 但是许多公共机构节能改造项目面临节能改造资金不足问题。合同能源管理作为 市场化的节能机制，为公共机构不增加投入但又实现节能目标提供了解决方案。 那么，当前国家关于公共机构实施合同能源管理的法律法规和政策如何，合同能 源管理如何实现零投资节能，具体操作流程如何，如何控制项目风险就成为公共 机构关心的问题。本文在疏理相关资料的基础上，针对上述问题进行简要说明。一、公共机构采取合同能源管理方式实施节能改造的法律依据1、公共机构的节能义务2008 年 4 月 1 日起实施的中华人民共和国节约能源法规定，节约资源 是我国的基本国策。国家实施“节约与开发并举、把节约放在首位”的能源发展 战略。国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为 对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。任何单位和个人都应当依法履行节 能义务，有权检举浪费能源的行为。该法将公共机构节能与工业节能、建筑节能、 交通运输节能、重点用能单位节能并列，对公共机构节能作出专门规定，要求公 共机构应当制定年度节能目标和实施方案，加强能源消费计量和监测管理。2008 年 10 月 1 日起施行的公共机构节能条例，条例规定：“公共机构应当加强用 能管理，采取技术上可行、经济上合理的措施，降低能源消耗，减少、制止能源 浪费，有效、合理地利用能源”。中华人民共和国财政部和中华人民共和国住房和城乡建设部二O一年五 月四日下发财建2011207 号关于进一步推进公共建筑节能工作的通知。通知 提出：“争取在十二五期间，实现公共建筑单位面积能耗下降10，其中大 型公共建筑能耗降低 15%”。为突出改造效果及政策整体效益，财政部、住房城 乡建设部将选择在公共建筑节能监管体系建立健全、节能改造任务明确的地区， 启动一批公共建筑节能改造重点城市。到2015 年，重点城市公共建筑单位面积 能耗下降 20以上，其中大型公共建筑单位建筑面积能耗下降30以上；改造 重点城市在批准后两年内应完成改造建筑面积不少于 400 万平方米；高校建筑 节能改造示范应不低于20 万平方米，单位面积能耗应下降20%以上。2、公共机构采取合同管理方式实施节能改造法律依据节能法第六十六条第一次以立法的形式提出“国家运用财税、价格等政 策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法”。在 公共机构节能条例中又明文规定：“公共机构可以采用合同能源管理方式， 委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理”。这不仅是一 项授权性的规定，也包含了提示和引导公共机构以合同能源管理方式引入节能服 务之意。3、支持公共机构实施合同能源管理项目的相关政策 公共机构节能不仅是全社会节能的一个重要部分，更重要的是，公共机构节 能对全社会节能的示范作用，为此相关部门陆续出台了相关支持政策。中央政策。2010 年 4 月 2 日，由发改委、财政部、人民银行、税务总局制 订的，国务院办公厅正式发布的国办发201025 号国务院办公厅转发发展与改 革委员会等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通 知，通知提出将采取资金补贴、税收、会计和金融四方面措施推动合同能源管 理发展。特别是在会计制度中明确：“各级政府机构采用合同能源管理方式实施 节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出视同能源费用进行列支。事业单 位采用合同能源管理方式实施节能改造，按照合同支付给节能服务公司的支出计 入相关支出”，为公共机构实施合同能源管理项目扫除了会计制度上的障碍。中 华人民共和国财政部和中华人民共和国住房和城乡建设部二O一年五月四日 下发财建2011207 号关于进一步推进公共建筑节能工作的通知。通知要求各 地要在公共建筑节能改造中大力推广运用合同能源管理的方式，要将重点城市节 能改造补助与合同能源管理机制相结合，对投资回收期较长的基础改造及难以有 效实现节能收益分享的领域，主要通过财政资金补助的方式推进改造工作。在节 能改造效果明显的领域，鼓励采用合同能源管理的方式进行节能改造。2001 年3 月召开的全国公共机构节能工作联络员会议指出要大力推广合同能源管理模 式，获得社会融资，争取早改造、早节能。2011 年，每个省区市公共机构实施 的合同能源管理项目不少于10 个。地方政策。在中央出台相关政策后，各地方也纷纷出台鼓励政策。以北京市 为例，2011 年 11 月 30 日公布的北京市合同能源管理项目财政奖励资金管理 暂行办法规定：“北京市行政机关，全部或部分使用财政性资金的教育、卫生、 文化、体育、科研等事业单位和团体组织，在实施节能改造时，应优先采用合同 能源管理方式进行。市财政对节能服务公司节能诊断费用给予一定补贴”。同时 规定：“在项目合同期内，市财政批复单位部门预算时，公用经费按照能源消耗 下降后的经费下达；合同约定支付节能服务公司的能源节约分享收益，在单位项 目支出预算中予以安排，同部门预算一并批复；合同约定留存单位的能源节约分 享收益，在单位部门预算中统筹使用。在项目合同期满后，单位的能源节约收益， 在 3 年内全部留存单位，在部门预算中统筹使用”。二、合同能源管理机制的基本原理法律明确了公共机构承担的节能义务，而且随着法律的实施，能源消耗和节 能指标已作为约束性的指标下达到各机关。中央和地方陆续出台支持公司合同能 源管理的政策。那么，合同能源管理究竟是怎样的一种机制，是如何实现不增加 财政预算的情况下又能降低能源消耗的呢？合同能源管理是发达国家普遍推行的、运用市场手段促进节能的服务机制。 中国自上世纪 90 年代末引进合同能源管理机制以来，通过示范、引导和推广， 使节能服务产业迅速发展，节能服务产业的发展对推动节能改造、减少能源消耗、 增加社会就业发挥了积极作用。合同能源管理(Energy Performance Contracting； EPC )是节能服务公司 与用能单位以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标 向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其 合理利润的节能服务机制。节能服务公司向用能单位提供能源审计、节能改造方 案设计、项目融资、设备/材料采购、工程施工、人员培训、节能量监测，直到 改造系统的运行、维护与管理等一揽子服务，并通过与用能单位分享项目实施后 产生的节能效益来收回投资、获得利润。在合同能源管理模式下，节能服务公司不但为用能单位提供节能技术、设备 升级改造所需资金、设备运行与维护保养服务，而且保障实现所承诺的节能效益， 承担节能改造风险，通过分享节能效益收回投资和实现收益。合同能源管理项目 的实质是一种以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。这样 一种节能投资方式允许用能单位使用未来的节能收益以降低目前的运行成本。合同能源管理项目主要有三种类型，一是节能效益分享型；二是节能量保证 型；三是能源托管型。公共机构采取合同管理进行节能改造的主要优势：（1）投资优势。EPC项 目不需用能单位投资，公共机构不需增加预算，所有投资由节能服务公司完成； （2）节能效果。节能服务公司只有在实际取得预期的节能效果和节能收益的情 况下，才能实现自身的收益，从机制上保证了节能效果的实现；（3）项目管理。 节能服务公司提供节能改造的一条龙服务，实施合同能源管理项目的公共机构只 需要与节能服务公司一家公司打交道，大大简化了项目管理。三、公共机构合同能源管理项目的操作要点公共机构合同能源管理项目的操作一般为分为六阶段：一是提出项目；二是 组建项目组；三是选择 ESCO 签订合同；四是方案设计与确定；五是安装与验收； 六是测量与验证。第一阶段，项目提出。在实施EPC项目之前，需要对实施EPC的可行性进 行初步评估。只有用能设备或设施存在较大节能潜力和降低运行成本潜力时， EPC 机制才能很好地发挥作用。拟采用 EPC 方式进行节能改造的建筑和相关配 套设施，应该具有相对较高的能耗。节能潜力的主要指标有能效，现有机械设备、 光源、供水设备、配电系统的使用时间，以及供热、通风、空调、照明等主要系 统近期升级或改造情况。EPC项目的前期工作对于确保项目实施后取得预期效果 至关重要。在评估确定具有实施 EPC 项目的节能潜力后，就要明确项目组织机 构项目组。第二阶段，建立项目组。 EPC 项目需要不同的专业知识，成功的项目需要用 能单位提供物力和人力的支持。在提出项目后，首先是成立项目组，以便评估实 施合同能源管理的可行性。项目组的任务是对项目的流程进行管理，从项目提出、 项目意向、项目目标到确保预期目标实施。项目组由一名项目负责人领导，由财 务、商务、工程、设备和法律方面专业人员组成。第三阶段，选择ESCO签订项目合同。这一阶段主要是由公共机构起草项目方案邀请书并对外发布，邀请 ESCO 提交项目建议方案，组织现场踏勘，由项目 组组织专家对 ESCO 提交的项目建议方案进行评审，与 ESCO 进行沟通，选定 ESCO 并与之签订项目合同。第四阶段，在项目合同签订后，公共机构向ESCO提供用能设备和用能场所 的相关资料，明确工程范围，由ESCO进行能源审计和现场调查，提出具体技术 方案，交公共机构审核确认后实施。第五阶段，由ESCO按照双方确定的技术方案进行设备安装、调试，安装调 试完成后，双方根据约定的技术标准进行验收。第六阶段，对设备运行过程中项目范围内的能源消耗情况进行监测和计量， 从而根据项目合同约定计算节能量，按约定结算服务费。公共机构实施合同能源管理项目的一般流程如下图：终止EPC可行性不满意3.3.项目建议方案评审未达成协议3.5.合同谈判未可接受4.节能改造技术方案评审不可接受满足合同条款终止未达标实现节能保证修改节能改造技术方案不可行用能单位向节能服务公司支付技术方案服务费案费用32建议会商、设备考察、答疑、书面澄清3.1.起草并发布项目方案邀请书34选择节能服务公司1、提出项目节能服务公司 赔偿用能单位2、组建项目组62支付服务费选择其他节 能服务公司达成协议5.2.设计施工6.1.运行监测54签发完工证书5.1.通知方案通过5.3.检验验收