7美国电力能源政策 (2)

美国电力能源政策马赛尔A拉穆鲁美国西铁城通讯公司蒙特电力分部1 前 言由于影响工业和消费者兴趣的经济趋势促动了政治举措的结果，电力公用事业已对企业结构和惯例作了系统的变更。电力公司已经采取了一些最初的中断步骤，因而这些问题就随之起了变化。这些问题涉及的范围从一些垄断性控股公司控制的无效竞争到同时发生的问题，诸如有限地放松管制和实际性的结构重组，由大需求引起的高昂的电力帐单和电力短缺。本文论述了美国电力公用事业管制、放松管制和结构重组的历史和法律基础。它建立在历史的分析上，研究了一些当代的国会法案，辩论和对全面的联邦能源计划的要求。2 早 期电力对社会产生的影响，在技术上是以1800年由伏打创造的第一个电池，1821年法拉第发明的第一台电动机、1879年爱迪生的白炽灯、以及意义最大的是由高拉德和吉布斯于1883年发明的变压器开始的。这种影响是巨大的又是永久性的。汤姆斯爱迪生创立了竞争地区性商业街照明系统的第一个电力公用事业，名叫珍珠街，并于1882年9月4日在纽约城开始营业1。4个关键要素被认为是对该项目的成就作出贡献的最重要特点：（1）中央发电（2）有效的输、配电（3）成功的终端使用即照明灯泡（4）有竞争力的价格此后，电力公用事业工业经历了惊人的结构变化。自1879年至1900期间，它是一些公司的一个放松管制的组合。而后在二十世纪三十年代中期，根据美国国会法案对其进行了深刻的改造并占据了优势。作出这些变化是为了纠正垄断对社会的一些比较负面的影响，此前在1929年大萧条期间垄断占了主导地位。到十九世纪八十年代末，对电力的需求猛增。这就导致了几个主要使用直流电的美国城市的一些区域供电电站的扩建。而直流电将它们限制于较短距的配电。乔治威斯汀豪斯1886年开发的从尼亚加拉瀑布水电站向远在20英里外的布法罗及纽约供电，将地区性的发电厂延伸到远程的输电。这是使用变压器提供交流电的好处的一个强有力范例。私营电力事业和某些市政电力事业继续发展并扩展到全美国。每个都想竭力得到比较多的有利的城市中心电力负荷。1901年当第一条输电线路在美国和加拿大之间的尼亚加拉瀑布接近完工时，私营电力事业的发展和增加州政府关于加大调控的决定处在了社会和法律辩论的最前线。然而，联邦政府依仗三点主要理由挫败了州调控电力工业的企图：（1）确认电力工业是一种自然垄断，以州际商业形式工作（2）联邦政府拥有美国水电站的大多数（3）联邦政府在其国家经济发展计划中包含有发电部分从1900年到1932年间尽管有大萧条，但电力事业容量和发量每年平均增长12%。在工业开始增长（尤其在经济规模上）和当联邦政府增加其对工业的参与时，政府也采取了重大措施开始管制私营公用事业并战略性地把联邦发电项目安排于某些供给廉价、非赢利的电力的领域。1920年的联邦电力法案（FPA）是建立联邦政府管理当局的最重要的立法。它对电力事业作了定义，建立了针对州际输电的联邦电力委员会管理当局，并规定了它们的工作内容2。3 1935年公用事业控股公司法案（PUHCA）1935年公用事业控股公司法案（PUHCA）拥有管理设计、垄断特许权建立的基本原则。可以认为它是竞争性电力市场的主要障碍的基础。实质上作为1920年联邦电力法案（FPA）的一个附录，PUHCA成为了FPA的第II部分和第III部分，确立了对电力公用事业的管理的法律支持。FPA已设立了联邦电力委员会，它具有批准在美国可通航水道上建设水电项目的有限责任，这些项目只相当于当时发电量的50%。为了弄清PUHCA重要性的背景，有必要进行简短的历史回顾。从1900年到三十年代中期，电力事业的数量和范围都有很大程度的增长。这种增长的方向（包括全国公用事业企业结构的形成）引起了人们的关切，理由有几个。当时电力事业的绝大多数都由主要进行州际商业活动的控股公司管理。这些控股公司被看成是公用事业财政失败的主要原因。在1924年，74.6%发电公司都由控股公司拥有，且在三十年代要求调整呼声处于顶峰时，全部电力公用事业的90%仅由19个控股公司所拥有。控股公司是一个按照总表决股本中大多数的所有权来控制其它公司的特殊目的而成立的公司。通用地说，该术语适用于任何实际上控制了其它通常叫做子公司的公司3。有两种控股公司类型，一种是一个从其子公司证券的投资中获取利润的实体（一般叫做“投资控股公司” ），另一种是一个从子公司投资中且也从其与其子公司之间的商业交易中得到收益的实体（叫做“管理控股公司” ）。控股公司一般对许多公用事业公司在大萧条之前、期间及之后不久的转让负有责任。PUHCA立法的主要原因是要解散控股公司并为一种新的、更为可靠的公用事业企业结构奠定基础。联邦政府指责控股公司采取掠夺性的经营方式，指责它们在这种成长性和重要的工业中造成了不稳定的环境。以下是联邦政府指责控股公司的主要方面：（1）金字塔式控制股权：这涉及到一种掌握控股公司所有权的多层次方法，一个单一的“雨伞”控股公司处在顶层，从在低层实际产生资本的公用事业产生的利润中获取大多数。有效的结果是与强调用户服务相反，而是强调了榨取出自经营公司或公用事业利润的欲望。金字塔式控制股权也是以下问题的结构性原因。（2）证券帐面增值和固定资产通货膨胀：这是金字塔式控制股权的征兆，这实质上是哄抬资产价值。（3）公司间的财务惯例和交易：联邦政府发现控股公司财政上正在以三种方式损害它们所拥有的公用事业：营业公司借钱，然后通过一种不可靠的借据将其借给控股公司；控股公司又将钱以高于现行利率的利率贷给该公用事业；因而公用事业被迫向控股公司支付高于正常红利的钱。（4）过大的费用和服务：通常控股公司对工程、施工和管理等业务收取高于正常的费用。（5）争相控制战略性营业的公司：由于控股公司金字塔系统的快速赢利本性，它们有大量资本再去获得其它公用事业或者控股公司。控股公司系统的衰落是随其子公司的经营状况而定的。贷款转给控股公司，并且对提供的服务收取过高的费用，使许多公用事业的财政处于非常脆弱的状态。譬如在1926年，金字塔式控制股权造成了1000多次兼并。公用事业在脆弱的营业系统下的大量合并激怒了联邦政府，它要求进行更为有效的管理以重组控股公司和电力工业。法律上，PUHCA要求证券交易委员会（SEC）负起执行该法案的责任以及对控股公司管制的责任。在执法时，几家最大的控股公司都违了法，证券交易委员会立即采取措施解散了它们。PUHCA成功的关键是：（1）美国最高法院支持该法案。（2）法案条款迫使所有控股公司都去证券交易委员会登记备案公布公司财务和资产信息。（3）条款规定控股公司将其业务限于只有经营一种统一的公用事业。随着控股公司的重组，可以认为PUHCA已经成功。在1998年之前已将注册实体数减到了只有15家。PURPA第210节特别对合格设施及非公用事业发电设施取消了发展限制，并准许它们不受PUHCA和证券交易委员会（SEC）的管制4。在1992年能源政策法案中，对PUHCA作了其他重要变更。并且有许多考虑改变电力公用事业性质的彻底的废除PUHCA的要求，包括需要多样化和公平竞争的场地。下一节涉及国会的另一个重要法案，它被认为是走向全面竞争的重要步骤，即使有些部分现在被认为是障碍。4 1978年公用事业管理方针法案（PURPA）PURPA要求电力公用事业购买由非公用事业发电设施发出的电力。适当地锁定历史背景，人们必定理解国会颁布这个法案主要是对1973年石油输出国组织（OPEC）的几个阿拉伯成员对若干国家石油禁运而作出的反应2。这次石油禁运是阿拉伯国家对美国在1973年战争中支持以色列行为的气愤促成的。虽然这次禁运只持续了5个月，但对消费者和政府的影响是深刻和持久的。因为石油价格提高，接着是电力价格上升5。由于这个原因（还有公用事业股票在1974年中不到6个月的时间内下跌约38%），颁布了公用事业管理方针法案（PURPA）。PURPA的目的有两个方面：提高节能水平和提高效率。然而，这个法案由于一个当时被认为并不重要的因素而变得更为广为人知。PURPA标题II要求通过让电力公用事业购买来自认定为合格企业（QF）实体的电力来实现节能。特别是这些企业被认定为热电联产技术工厂和使用再生技术的5万千瓦容量的工厂。PURPA规定电力公用事业使用免除成本公式购买由合格企业提供的电力。免除成本是指公用事业通过不必建新的电厂或购买新的容量就以免除的容量和能源节约。这种成本是付给合格企业（QF）的费用。这一条款被广泛地看作是朝着使美国电力公用事业回到竞争的第一步。实际上人们认为PURPA颁布的近20年中证明了，非公用事业，尤其是使用燃气轮机的非公用事业能够有效地生产电力，并且现已占了当今发电量的10%。以下是PURPA的效率公式： 功率+0.5NHPeffpurpa = 燃料式中effpurpa为PURPA效率，功率为以Mbtu/hr计的输出功率，NHP是处理的净热量以Mbtu/hr计，以及燃料是燃料热量输入以Mbtu/hr(LHV)计。使用煤、木材、垃圾或废品的原动力通常符合这些准则，而油和天然气一般在使用不冷凝循环时是合格的。除了满足效率要求外，合格企业（QF）还必须将电力公用事业的所有权限于它们资产的50%以下，从而保持作为非公用事业发电设施不受管制的资格。几乎出人意料的是，PURPA为了电力通过公用事业输电线，进行大规模贸易，批准了开始关于公开准入的安排。5 PURPA设计的免除成本譬如1995年，电力公用事业购买了其电力需求的13%，其中25%来自非公用事业的再生能源。与其他公用事业所进行的竞争性电力采购相比，对非公用事业合格事业来说，批发价格相当高。使用1995年的数据，每千瓦小时的大规模公用事业价格为0.353美元/千瓦小时，而由非公用事业提供的电力为0.631美元/千瓦小时6。严格使用再生能源产生的非公用事业提供的电力则要平均付0.905美元/千瓦小时。当人们考虑当时由终端用户支付的平均零售价只有0.689美元/千瓦小时时，这个价格是太高了。虽然PURPA的意图是鼓励开发本地创新能源7，但实际情况是让电力公用事业对合格企业再生能源发的电力比国家电力平均零售价整体上多付了31%。这是因为PURPA设计的免除成本造成的。免除成本的主要成分如下：（1）严格按照PURPA条款付给合格企业（QF）的价格（2）由公用事业引起的增量预测的发电免除成本（3）不是基于市场的成本决定（虽然免除成本是向合格企业付款的基础，但如由PURPA规定并由FERC联邦管理者执行的那样，实际免除成本决定由各个州通过其公用事业管理委员会作出）PURPA的第210（b）节规定由电力公用事业付给合格企业的免除成本率应该是：（1）对电力消费者来说是公平的和合理的、符合公众利益的（2）不歧视合格的热电联产发电机企业或合格的小制造商4有意思的是，由于这种免除成本是不确定的并且可能要低于所预期的，所以协议的免除成本支付在法律上面临着挑战。1980年美国最高法院支持一个FERC颁布的条款：让免除成本协议不受实际免除成本计算结果的影响，这些结果可能相当于协议时间和交货时间之间成本的差异。这是PURPA主要的争论方面。对其原因的答案被深深地埋在对预测的免除成本产生影响的历史事件中。在颁布PURPA的当时，州管理者注视到了1978年反映那时能源危机的研究。这些研究的结论是，在1998年之前销售油价将为每桶100美元。实际上，那年的平均价为每桶12美元。固定的免除成本与基于预测不当的能源成本的国家磋商成交的长期合同，两者都对PURPA的基本原则的一些问题产生了影响。有趣的是随后就有些州重新参照了PURPA一些条款，并对实际遵循照办的经历作了回顾，并采取了一些措施校正了免除成本的不平衡。尤其是，缅因州与中央缅因电力（CMP），合作在1984年通过管理在合格企业（QF）中的竞争投标而不是正常的免除成本计算公式进行了实验。这项举措降低了由CMP向合格企业（QF）支付的价格。然而，争论还存在，起源于PURPA的内在性质是当今仍在扩大的争论的根源。而且像PUHCA一样，有人要求将它废除。6 1992年能源政策法案（EPA）1989年向美国参议院递交了一份议案：1989年竞争性大规模发电法案。该议案特别提议准许独立发电商（IPP）不受PUHCA管理条款的约束，也准许有这种设施的公司不必宣布自己属于哪个控制公司，后者应受证券交易委员会（SEC）的管制。发起人J贝内特约翰斯特参议员首先引入术语IPP，在法律上规定了合格企业或不受PUHCA约束的发电厂（现在称为IPP），与受管制或潜在受管制的发电厂商之间的差别。该参议员提出了不受约束的大规模发电厂商（EWG）的新分类。该发电厂商被专门定义为“任何专门从事大规模发电业务的法人”8。由于约翰斯特提出的议案受到全国管理事业委员会协会（NARUC）的一些批评，因此加了一个条款，它可保证在将IPP归类为EWG时，州和联邦政府一起参与。约翰斯特的议案幸存下来成了1992年能源政策法案（EPACT）的PUHCA改革要素的基础。历史上，能源政策法案（EPACT）的基础是第一属布什政府对外国石油日益增长的依赖的担心。引用1989年一份报告的结论：美国正在进口其所用石油的42%。该届布什政府启动了一项国家能源战略，它受到了1990年8月萨达姆候赛因的伊拉克军队对科威特入侵和吞并的附加推动9。随着伊拉克行动而来的是，联合国进行了一次石油禁运，有效地每天从市场上去掉了430万桶石油。该项法案于1992年10月24日经签署成为法律，并被那些提倡对国家电力公用事业采用更为自由市场化方法的人们认为是非常有利的。EPACT的主要条款如下：（1）独立发电商（IPP）不受PUHCA、特别是不受有关受管制电力公司的公司结构条款的管制，而被定义为免管的大规模发电厂商（EWG）。（2）准许电力公用事业拥有EWG设施。（3）EWG设施不需要符合PURPA的热电联产或再生燃料等条款的限制。（4）电力公用事业不一定要购买EWG的电力。（5）在修改1920年的联邦电力法案后，EPAC允许公开进入国家输电网进行大规模交易。（6）联邦管理者（FERC）的权限得到了扩大，特别是允许FERC有权命令电力公用事业允许通过其输电线路规模输送电力。（7）对公用事业管理方针法案（PURPA）关于统一资源规划包括节能和需求管理工作方面的投资与发电和供电能源的投资等条款进行修改。（8）它需要所有50个州的新定额标准，它包括考虑：长期的大规模电力采购对公用事业资本成本和零售额的影响；关于大规模电力卖方可靠性的补充资本结构；长期的大规模电源贷款的审批；以及长期电力采购合同方面足量燃料供应。由于对一些独立发电商（IPP）实行免管，EPACT（能源政策法案）的通过大大削弱了公用事业控股公司法（PUHCA），突出了公用事业管理方针法案（PURPA）中某些条款的非竞争性质。7 对废除公用事业控股公司法案（PUHCA）和公用事业管理方针法案（PURPA）的要求普通一致的看法是PUHCA是国会一项比较有效的法案，在当时解决了电力公用事业的一些特定问题。然而，当有人在考虑PUHCA和PURPA的有利方面时，主要讨论之点则是在一些发电厂商（厂）和电力公用事业结构在合理的公平竞争范围内提供机会。已提出了2个支持废除PUHCA的主要理由：（1）PUHCA经达到其管理和调整控股公司的目标（2）与该法案同时存在的变化已否定了对其大多数条款的需要关于后一个理由，被强调为取消PUHCA的理由的主要变化方面如下1：（1）所有股份公司都有一个充分发达的公告系统（2）会计事务所的现代权限和独立性（最近一些事件可能对这点表示了怀疑）（3）现代会计原则和审计标准以及实施它们的能力（4）证券市场的现代复杂性和统一性（5）州管理者有了实施法律的多得多的权力相反，以下是一些反对废除PUHCA的主要论据：（1）PUHCA条例保护消费者直到充分的全国性的零售竞争成为现实时为止（2）PUHCA防止垄断和反竞争的行为（3）合并现在在电力公用事业中越来越多，而PUHCA可以管理这个方面（4）任何对PUHCA的重要调整都应包含在一个更为全面的国家能源计划中可以举出这样一个案例：EPACT有效地通过创立脱离PUHCA控制的免管大规模发电厂商而使用对发电部门管理控制的最强部分失效9。然而，以前促进由FERC特别是通过认可市场利率开发独立发电商（IPP）的工作，使非公用事业合格企业（QF）的数量在1989年和1993年之间从249个增加到了634个。IPP容量上的增长在1992年之前从9,216MW增加到了13,004MW，超过了由电力公用事业所增加的容量。有趣的是，EWG作为IPP的一个分类，可以更为精确地定义为：非公用事业企业实体，可以建造发电设施用于大规模销售比公用事业便宜的电力，并且没有热电联产的形式10。PURPA也已经是被要求废除或大量调整的目标。可以回想起，PURPA鼓励合格企业（QF）的存在，在发电领域推广再生能源和热电联产技术。对PURPA变更或废除的主要论据不在于发电原动力类型的内部，而是在于法律颁布的条款：电力公用事业必须从这种法律上规定的实体购买电力。对PURPA的主要意见和提出的更改有如下方面：（1）使公用事业规划缺少灵活性（2）未考虑电力公用事业的最小成本采购和会计原则（3）未考虑大规模（和零售）用户的合理利润率（4）实质上反竞争（与其它独立发电商和免管大规模发电商（EWG）相比时）（5）按照能源政策法案（EPACT），EWG使PURPA过时作废（6）PURPA批准的合格企业（QF）按照不利的免除成本计算，导致长期合同非常昂贵（7）热电联产和再生发电资源已在市场上确立了稳固的基础，不需要进一步帮助（8）零星的废除是不正确的；立即废除是必要的相反，还继续有支持PURPA维持下去的思想流派，其理由有些与主张废除的理由相同。当参照当前的统计时，总量为1,436,072百万千瓦小时的美国电力采购包括了从公用事业采购的87%。和从非公用事业合格企业采购的13%。在这13%中，只有25%是由再生资源发的电。这是支持保留颁布的PURPA的主要论据。这点和其它方面都列在这里，突出了保留PURPA或重写最佳条款编入新的立法中的主要理由：（1）由于自由市场并没有明确或有效地确立其在美国发电部门的地位，因此要求PURPA维持当前的水平和鼓励在再生和热电联产技术方面的投资（2）PURPA有助于燃料的多样性，这在国家遇到国际危机燃料来源切断情况下尤为需要（3）许多合格企业（QF）减少了对大型、高成本传统电厂的需要（4）若PURPA基本上都包括在新的、国家的、全面的电力立法中时，才应考虑废除的问题有趣的是，有些废除PURPA的主要论据包括了PURPA要求长期合同这样的意见。这是不正确的。个别州政府政策要求公用事业订立长达20年的合格企业合同，诸如纽约的六分规则和加里福尼亚的标准供货合同。有些州现在在做缩短合格企业（QF）合同有效期的缓解工作。PUHCA和PURPA二者都包含在当代建议的结构改革立法中，主要修改PUHCA控股公司证券交易委员会（SEC）管辖的部分和支除PURPA的必买条款。最近美国参议院金融委员会以19比1的投票结果废除了PUHCA。消费者群体、公用事业和一些参议员都对这个有利于在一个比较全面的能源政策范围内修改PUHCA的投票结果表示失望。8 建议全面的电力立法在1999年12月，在美国国会前提出了25个法律来处理对电力公用事业系统的联邦法律举措的放松管制、结构改革和全面性的需要。这些建议中有10个来自参议院，15个来自众议院。这些提议的法律涉及范围从特别着重于如市场定价、再生能源推广一样的方面到PURPA第210节的特定延期偿付。1999年4月，克林顿政府发布了其全面电力竞争计划的修改版。一般来说，这个计划推进建立一个全国性的竞争性电力系统，目的是降低价格，产生更多的技术创新，最终为电力消费者提供选择。这项提议的法律概括了进一步推进清洁环境、提高电网系统的可靠性和扶持低收入群体的路径。该项计划试图通过寻找一条更为全面的途径处理参议院和众议院单项提案方面提出的许多异常问题。包含在上届政府的建议重要条款中的是一个弹性指令，要求电力公用事业在2003年1月以前为消费者提供有效的零售电力选择。有意思的是，这项条款允许个别州如该法令所概述的那样全面地停止零售竞争或保留当前的垄断系统，这是在州公用事业委员会决定公共物品的基础上进行的。与州的权利原则相一致的是，该项计划为确立陷入困境的多股成本（stranded-cost）的回收提供了FERC下的辅助权限。但因受宪法限制，只有在州不能解决该问题的情况下才能进行。该法案的其它主要原则为：要求公开利润率和发电资源的消费者保护要素；对PUHCA主要要素的废除，确立FERC对公用事业兼并和合并的权限；对PURPA必买条款的废除，制订要求于2010年之前每年有7.5%电力由再生资源产生的再生资产标准（RPS）；以及撤销州的权利原则。该法案支持FERC批准零售竞争的权限，并给予FERC对市政公债和合作组织的管理权限。对消费者具有特别意义的是该法案建议草案的第201节消费者询问。它要求所有电力供应商都公布有关价格、条款和条件的信息、发电过程中所用能源类型、以及使用该类发电带来的环境效益或问题。这项指令可能来自能源部长，但可由联邦贸易委员会（FTC）或各个州实施。克林顿政府估计由该计划实现的零售竞争每年将至少为消费者节约200亿美元费用，相当于每户家庭平均节约232美元。比该计划条款中体现的利益更重要的是，该计划确认了在电力公用事业放松管制和结构重组方面需要一个联邦方法，其原因如下：（1）正在超出各州边界发展的电力市场由于有州间管辖权问题而要求有联邦指导原则（2）需要全面修改联邦可用的法律，如PUHCA；PURPA（3）它为建立全面的零售竞争机制和有效的电网可靠性而规定了合法的通用业务工具2002年3月5日即加里福尼亚电力危机后一年，美国参议院就一个全面的能源法案展开了辩论。美国节能经济委员会（ACEEE）得出的结论是，若该420页的法案通过，甚至与一个早先众议院通过的法案达成折衷，那么美国在以后20年中就不必再建500个新的电厂了。除了在核电研究和开发上提供高达每年1亿3千万美元外，该法案还为燃煤电厂减少排放每年提供2亿美元。另外，该法案还为铺设从阿拉斯加到南面48个州的天然气管道提供100亿美元的贷款担保。预期这会为消费者，特别在加州大大减少燃气发电的成本。2000年3月21日，参议院最后通过了能源法案中一个条款，它要求公用事业从再生资源中产生其电力的10%。该法案的主要宗旨包括：（1）废除公用事业控股公司法案（PUHCA）（2）加强联邦对电网和输电线路位置的管制权力（3）提供数十亿美元的减税以推动再生能源发电和天然气的使用9 结束语本文提供了在拟订有关电力公用事业法律过程中发现的3个论题。（1）为改变电力公用事业经营惯例而通过的法律都是以当时的历史事件为基础的，目的是对经营和消费者方面提供更大的稳定性。（2）迄今为止，法律在尊重各州在其法定管制权范围内确定电力公用事业企业结构和经营的权利上还不全面。（3）一般，已通过的新法律倾向于带有以前法律的最佳要素，而试图根据当时的历史需要提供更多的关联性。这就为确定电力公用事业企业和消费者相互影响的指导原则提供了法律里程碑的渐增、循环推进的过程。随着对公用事业的放松干预和能够展开竞争的趋势，这个过程在要求在美国有更全面的联邦法制结构方面已经结束。这是因为大规模和零售电力售购性质改变的缘故。这种售购已越来越超出州间的政治边界，并且更倾向于遵循地区性的基于市场的电网构成。历史上，电力公用事业是由法律授权的当局管制的。现在面临着需要一些新的将转移许多已经在位的管制权的法律，特别是在经营和发电领域，但也在输配电领域，尤其是在PURPA中发现的领域。电力公用事业经营实务活动现在不再像以前那样局限于某个地区，因为大规模竞争开始了，又需要燃料来源的多样性。全面性必须说明包括相关的问题，也说明对国际结构和趋势的认识以及由这些变化引出国内计划决策的背景。新的联邦法令必须植根于现存立法中最有效的条款，诸如明智的经营实务条例以及竞争推进与环境保护。参 考 文 献译自IEEE Power Engineering Review July 2002（周花仙 译 维良 校） 61