改革语境下的农业农村与农民

2022年-2023年建筑工程管理行业文档 齐鲁斌创作改革语境下的农业农村与农民贺雪峰全面深化改革是当前一个时期的重要任务，但就农村来讲，在仍有接近7亿农村留守人口、其中近3亿农业劳动力的情况下，要保障农民基本权利，保持农村社会的稳定，保留进城失败农民的退路，就要从底线和基本人权角度考虑“三农”问题，尤其需要在农业政策上冷静决策。从当前中国国情来看，城市是中国现代化的发展极，农村是中国现代化的稳定器，城市全面深化改革与农村保持相对稳定是相反相成、相互补充、相互支持的关系。现行农村基本制度正是中国过去30年保持了“发展中的稳定”的秘密，也是未来30年中国走出中等收入陷阱的最大制度红利。经过30多年的改革，中国已由低收入国家步入中等收入国家行列，在未来2030年能否走出中等收入陷阱，由中等收入国家顺利跻身高收入国家，是当前中国面临的艰难任务。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）所要解决的问题，就是要清除中国未来2030年发展所面临的体制机制障碍，走出中等收入陷阱，实现中华民族的伟大复兴。要走出中等收入陷阱，中国必须实行产业升级和技术创新，当前具有比较优势的中国制造业亦须继续保持其在世界上的优势位置，从而为中国发展提供持续的资源支持。改革开放以来，农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池，城乡二元结构有效缓解和消化了城市内的二元结构，中国式小农经济构成了中国农村稳定的基础。未来2030年，中国农业GDP占比将继续下降，但农村人口仍将保持一个相当庞大的数量。农村稳定与否，事关中国现代化的成败。因此，未来30年，小农经济、中国制造、产业升级构成的“三轮驱动”将成为中国特色的现代化道路，也是中国可以走出中等收入陷阱的有力保证。从这个意义上看，新中国的发展大致可以划分为三个30年：前30年是打基础，其中最重要的是经济基础、人的素质基础、基本制度基础；后30年在前30年的三大基础上实现强势经济发展，并保持了发展中的稳定；未来30年则要依靠前面两个30年所积累下来的基本制度基础和经济发展基础，继续顺势而上，实现超越。以“三轮驱动”的中国现代化道路来看决定中的涉农部分，可以得出一些有意义的结论。以下分别对决定中的涉农部分进行讨论。关于“加快构建新型农业经营体系”文件解读。十八届三中全会决定第20条规定中值得重视的有以下四条：a、坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。b、赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。c、鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。d、鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。对此，笔者解读如下：第一条：坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。此条前半句表明，在农业中，家庭经营具有基础性地位。全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的，目前中国还有2.1亿农户，家庭经营在农业中的基础地位不容质疑。此条后半句提出家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营四种农业经营方式。其中家庭经营并不仅指当前2.1亿户小农的经营，而是包括家庭农场、专业大户在内的以家庭劳动力为主的所有农业经营方式。就集体经营和合作经营来讲，改革开放以来，农业集体经营占比快速下降，当前农业中仍然保留集体经营方式的已极为罕见，将来也很难成为农业经营方式中有地位的方式。合作经营是过去几年国家大力鼓励推进的经营方式，从目前情况来看，虽然农业合作经营数量已经极大，但真正以农民为主体的农业合作社数量极少，绝大多数农业合作社是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。企业经营也是一种人们熟知的农业经营方式，过去政策文件中提到“公司农户”，提到农业龙头企业，其核心都是企业经营。不过，过去的“公司农户”、农业龙头企业一般都只是涉及产前、产后环节，较少涉及产中环节。现在讲的企业经营，是指企业直接到农村经营种养业，工商资本在农业中的地位被强化了。此句中最重要的是“推进”一词。“推进”四种农业经营方式创新，显然是对当前以2.1亿户农户为主体的小农经营状况不满意，尤其是担心将来谁来种田，如何解决小农户与大市场对接及小农户与大生产对接的难题。“推进”的含义就是要通过国家政策乃至资金支持，改变当前小农经营占绝对主导的农业经营格局。以笔者的判断，即使国家“推进”，集体经营和合作经营的发展空间也不大，经营形式的占比不会太大。企业经营可能会有很大积极性，但面对汪洋大海般的小农，企业经营的空间也不会太大。不过，企业可能反过来借此要求国家更多政策、资金扶持。家庭经营中，小农经营仍然将占主导，在国家支持下，家庭农场、专业大户可能有较大发展。第二条：赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。此条有两句，第一句又可分为两个部分：第一部分“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能”，这是对过去中央政策的重申；第二部分是“赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能”，这是决定中新增的内容。是否赋予农民承包经营权抵押、担保权能，一直是学界和政策部门争议的一个要点。一种观点认为，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，就可能导致农民失地，因此不应赋予；另一种观点认为，只有放开承包经营权抵押、担保权能，农民才能获得更多的资金支持，从而可以更加有效地获得进行农业生产、发展现代农业所急需的资金。赋予承包经营权抵押、担保权能后涉及两个方面的问题：第一是从经营者来讲，经营失败怎么办？应该说，经营失败就是失去承包地的经营权。第二是从抵押担保方来讲，若不能按时收回资金，就要将承包地的经营权收回。但问题是，无论是经营者失地，还是抵押担保方收回承包地经营权，都会带来严重问题。若经营者是通过流转农民土地经营权而形成的农业经营者（家庭农场、集体经营、合作社、企业），这些经营者最有通过经营权抵押、担保获得资金的需求，但如果经营失败，他们的经营权流失可能带来严重后果：因为这些经营者一般是按年度支付农民租金，而获得的是多年经营权。换句话说，流入土地的经营者根本就没有资格将农民的承包经营权拿去抵押、担保。实际上，过去地方一直有承包经营权抵押、担保的地方性政策，却极少有银行愿意以农民承包地的承包经营权作抵押、担保而放款，其中原因是：农地收益太少，地块零碎，难以经营，这样的抵押、担保风险太大。从这个意义上讲，承包经营权抵押、担保在实践中可能难以实行。若在政策鼓励下得以实行，其后果也可能相当糟糕。此外，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，是一种对农地的新的产权安排，这样一种产权安排还可能引发更加严重的“反公地悲剧”，导致农地难以有效率地经营。具体来说，当前中国农地经营的重要特点是面积狭小，地块分散，农民“人均一亩三分、户均不过十亩”且分散为七八块乃至更多的农地，经营起来极不方便。在这样一个面积狭小、地块分散的耕地格局中，进一步进行土地产权创新，包括允许承包经营权抵押、担保，使农地产权安排更加复杂，就可能导致农地难以有效耕种的严重问题，即所谓“反公地悲剧”。在当前具体承包关系保持稳定的格局下，在承包者与经营者越来越发生分离的格局下，“反公地悲剧”已经相当严重，相当不利于农地有效率经营了。若允许承包经营权抵押、担保，必将使农地产权安排进一步复杂化，必有更多农地产权主体介入到农地利益分享中来，从而使农地更难以有效率耕种：整合如此破碎、分散且复杂的农地产权将变成不可能完成的任务。实际上，解决“反公地悲剧”的办法是有的，即农村土地是集体所有，土地是生产资料而非农民财产，农民作为劳动力，在土地这一基本生产资料上进行劳动，获得劳动收入。如果农民进城打工，不再依靠在土地这一生产资料上的劳动来获得收入，他们就不应该再占有土地（当然，他们可以从集体经营的土地收益中分享土地利益），或者说，当农民离开农业进城务工经商时，留下来的土地就应当由仍然在村务农的农民经营，一旦进城农民返回农村，则又可以有获得土地进行生产的权利。这样，农村集体土地就总是由仍然留村的集体成员来经营，并因此可以按照最方便最有效率的方式经营，这样就不会出现当前全国农村普遍出现的农地上越来越严重的“反公地悲剧”。此条第二句“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这里的入股是指作为股份投入到农业产业化经营中，而作为股份的含义是利益共享、风险共担，如果农业产业化经营失败，就要由包括农民入股的承包经营权来分担风险与损失。就是说，农民承包经营权入股后可能不仅无法分享利益，反而还要赔钱。从当前全国进行农业产业化经营的实例来看，产业化经营失败的案例比比皆是，风险极大，但若要由分散的一家一户的小农来赔钱，这种可能性几乎为零。因此，让作为农民基本保障的土地承包经营权入股风险极大的产业化经营，务必要慎重。第三条：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这一条可以分为相互关联的两句，第一句“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，其目标是第二句“发展多种形式规模经营”。先来看第一句，承包经营权的流入方是“专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业”等所谓新型农业经营主体，尤其要注意的是“鼓励”和“在公开市场上”两个关键词。“鼓励”的意思是国家要对土地流转给予政策和资金支持，“在公开市场上”的意思是，农民自发进行的土地流转不在鼓励之列，只有公开的、规范的、签订了正式土地流转合同的、有固定土地流转年限的承包经营权流转才被鼓励，即才能得到政策和资金支持。再来看第二句“发展多种形式的规模经营”，这一句是前一句的目标，即国家支持通过正规土地流转形成的多种形式的规模经营。此句中不再是适度规模经营，而是未设上限，即凡是规模经营都受到国家的支持。两条联系起来看，本条款的政策含义大概是，要通过国家支持来形成规模经营，以代替当前中国2.1亿户小农分散经营，以解决小农与大生产和大市场之间的矛盾。具体办法则是鼓励承包经营权在公开市场上流转，这样就可能形成与当前中国农地承包经营权主要是不规范的、自发的、口头协议的流转所不同的流转形式及其结果。这一条款显然是对单家独户小规模的小农经营不满意，对农民自发进行的承包经营权流转不满意，而要通过国家支持形成规模经营。有了规模经营才有可能发展现代农业，实现农业现代化。这样一种认识当然也是建立在当前农地自发流转无效率的判断上的。但是，当前正在发生且占据主导的农民自发进行的承包地经营权流转，可能并非像一般人所想象的那样无效率。具体来讲，当前农民进城后，其承包耕地可以由留守在家中的老年父母耕种，这样形成了一个农民家庭通过代际分工来获得“务工收入务农收入”的收入结构，缺乏在城市务工机会的中老年农民（50岁至65岁甚至70岁）因为务农而有农业收入，也因为务农而可以随季节展开自己的生命意义、生活过程与节奏。中老年人务农，精心耕作，农业生产率极高，而农村消费又低，又有村庄熟人社会的互助合作，这就使一个农民家庭可以收入最大化而消费较低，农民家庭每年都有节余，生活充实富足。此外，农民还可以将土地低价、非正规地流转给仍然留村务农的农户。据有关部门调查所获数据，当前中国承包地的21%已发生流转。农民承包地流转大多是非正规的，既无固定流转年限，又无正式流转合同，往往是口头协议。农村土地流转绝大多数是在村庄范围内发生的，是亲朋好友、兄弟姐妹之间的土地流转。村庄是熟人社会，虽然是口头协议，协议却极有效力，很少因为是口头协议而引发土地流转冲突。因为是自发、小范围、非正规协议且无固定年限的土地流转，土地租金一般都比较低，甚至不付土地租金的也占到相当比例。由于进城务工经商农民可以同时请邻里亲朋帮忙照顾仍在家留守的年老父母，有无租金就不重要，且一旦自己进城失败，返回农村可随时要回承包地耕种。因此，进城农民宁愿低租金将土地非正规地流转给邻里亲朋，也不愿高租金正规地流转给外来大户。流入土地的农户，因为只支付较低租金，又有适度规模经营，而可能每年有35万元农业收入，从而有不低于外出务工的收入。他们的经济收入在村庄，社会关系在村庄，他们因此成为农村“中坚农民”（简称“中农”）。“中坚农民留守老人”就形成了当前农村稳定的社会经济结构。在这个基本结构中，无论是老人农业，还是中农种田，都是精耕细作，粮食亩产一定是高于规模农业的，这也是2013年中国粮食“十连增”的基础。对农村缺少进城务工机会的中老年农民来说，从事农业生产不仅是获取农业收入的需要，而且是就业，是劳动创造尊严的需要。他们的人生不能只在麻将桌上度过。没有劳动，人生就很空虚，生命就没有意义。农村中总有一些年轻人因为父母太老或子女太小而无法进城务工经商，他们通过流入土地而有适度经营规模，从而获得在农村体面生活的经济收入，这些人因此成为农村村组干部、村民代表、乡村治理积极分子、骨干力量。进城失败的农民，包括因为经济和金融危机而失去就业机会的农民，他们随时可以返回村庄要回承包地，自己种地以度时艰。总之，当前以农民自发流转土地所形成的农业经营格局，虽然并非完美无缺，却大体是不错的，不仅保持了农民家庭的收入，给农村中老年人创造了就业机会，给予不能离开村庄的中青年人以农业适度规模经营的机会，方便了进城失败农民顺利返乡，造就了粮食“十连增”，而且真正让农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。但是，如果外来大户通过公开市场正规地流入土地进行规模经营，这种规模经营必须连片，连片经营的耕地中一定会有仍然不愿或不能进城而需要留村务农的农户所经营的土地。这些留村农户与进城农户不一样，他们对土地经营收入很看重，若要流入他们的土地，土地租金必须很高，甚至要高到不低于自己务农的土地纯收入，一户索要高租金，必定所有土地高租金，从而使得规模经营者经营农业的风险极大。他们必然要求国家更多更高的政策和资金支持，国家因此背上沉重财政负担。规模经营又使此前农民自发土地流转消失，从而消灭了“中坚农民”，又使之前以中老年农民为主的老人农业消失，这样一来，在农村中将出现以下格局：在城市无就业优势的中老年农民将不再有农业就业机会。一旦离开了农业，这些中老年农民就成为吃进城务工经商子女白食的消费者。他们就不再有可以通过自己劳动来获得尊严的机会，人生意义因此丧失。中农将因为土地高租金而不再可能低价租入土地，因此无法再在农村呆下去，被迫到城市谋取机会。进城失败农民将不再可以随时返回家乡种田，出现经济金融危机时，农村的蓄水池作用将无法发挥。以高租金租入土地进行农业规模经营的经营者，因为租金高、规模大，而相应地利润薄、风险高，就不得不向政府要求政策支持和资金支持。政府为了让规模经营者不破产，就要为规模经营提供政策性保险，总之是要在此前的农业财政支出以外再背上沉重财政负担。因为农村人口不可能都转入城市，留守在村、无事可做的老弱病残将仍然居住在村庄，这样在村庄中就形成了庞大的“老弱病残经营大户”的结构。这个结构与之前“老人农业中农”的结构完全不同，这种结构是脱节且对立的结构，经营大户赚了钱，农民眼红不满，经营大户是一定希望只要农民的地而不要农民的人的。这样一种冲突的结构将带来巨大治理成本。更大的问题是，规模经营者很可能亏本，甚至破产。一旦破产，经营大户一走了之，之前按年支付的土地租金无人再付，农民可能一起去找支持大户下乡的政府，政府就将面对极为棘手的局面。也就是说，在当前中国还有大量农民仍然没有转移进城，且进城务工经商农民的大部分也并未能在城市安居的情况下，鼓励承包经营权在公开市场上向规模经营流转的政策可能造成严重后果，结果是政府出了钱，规模经营亏了本，农民不满意，粮食又减产。第四条：鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代化种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这一条有相互关联的两句，其中第一句有两个要点，一是“适合企业化经营的现代种养业”，二是“鼓励和引导”。这里要注意，“适合企业化经营的现代种养业”如何界定，“鼓励和引导”如何进行。“鼓励”一般要有政策和资金上的支持，这样来说，就可能是政府通过政策和资金支持来鼓励工商资本进入种养业中，典型是过去几年出台的政府支持工商资本建万头养猪场的政策。“鼓励和引导”不同于“允许”，如果是“允许工商资本到农村发展适合现代化经营的现代种养业”，则可以说这是市场在起决定作用，“鼓励和引导”则是说，除市场以外，政府也在起重要作用。在农业GDP相对有限的情况下，工商资本进入农业领域是要分享农业GDP的，比如，政府支持工商资本建万头养猪场，经过若干年，工商资本终于打败农户养猪，之前构成一般农户重要收入来源的养猪收入因此就不再有。如果是工商资本进入农业领域比小农更有效率，那也只应该是“允许”，现在的问题是“鼓励”，是政府支持资本打败小农来分享本来不多的农业GDP。再看第二句，“向农业输入现代生产要素和经营模式”，通过政府支持的工商资本下乡，即使形成了现代生产要素和经营模式，这与9亿农民也并不相关。在当前中国农产品总体供给过剩背景下，在农产品存在高度替代性的背景下，在农产品外贸依存度极低主要是内销的背景下，政府支持工商资本从事农业，实质上是在支持资本分享本来就不多而农民人数却极多的农业GDP，这没有道理。政策辨析。以上对决定第20条“加快构建新型农业经营体系”主要内容进行了解读，下面以此解读为基础，讨论当前三农问题的核心及农村政策的方向。当前中央农业政策中有几个重要的前提性预设，择要有：小农经济无效率，老人农业养不活中国，谁来种田是问题，现代农业是方向，要素投入是关键，总之是要实现以规模经营为基础的农业现代化。但是，以上预设可能是有问题的。以下择要作政策辨析：第一，农业问题还是农民问题。当前中国仍然有接近7亿农村留守人口，其中劳动力人口近3亿，此外，还有2亿多进城务工经商的农民。大多数进城务工经商的农民都未能在城市安居，他们的父母、子女都留守农村，如果不能获得在城市体面安居的就业与收入条件，他们就还要返回农村。因此，除去可以在城市体面安居的进城农民，仍然留守农村的农民及需要依托农村、可能返回农村的进城农民工之和应在9亿，这9亿农民是我们应当关心的首要问题。虽然务工收入在农民收入中的占比越来越大，但至今农民收入中仍有大约50%来自农业。不足10%的农业GDP由9亿农民来分享，人均不多，但对农民极其重要。因此，如何将农业GDP留给难以体面进城的农民就非常重要。在同等条件下，国家只应支持9亿农民，要尽可能让9亿小农获取份额不大的农业GDP。现在国家提出农民收入倍增计划，提出解决三农问题的关键在于减少农民。问题是大量弱势农民即使迁居城里，也无法体面安居。留下少数农民作为农场主，在政府扶持下收入倍增，这不能真正解决农民问题，甚至可能导致城市贫民窟的出现，使农民生活更糟糕，毫无正义性可言。如果说只是允许资本下乡，允许规模经营，资本通过有效率地从事农业来分享本来不多的农业GDP还可以考虑的话，那么，鼓励和推进资本下乡搞规模经营，通过政策支持和资金扶持资本去打败小农就实在是没有道理。这种只看到现代农业表象，而看不到农民问题是未来30年中国现代化真正瓶颈的认识实在是太糟糕了。第二，粮食安全与农产品供给。从农产品供给角度来看，当前中国农产品大致可以分为两个部分，一是种植业，二是养殖业。就种植业来讲，主要是粮食作物和经济作物，其中粮食种植面积占到全国耕地的70%左右，粮食作物种植面积大，种植技术成熟，产品标准化程度高，耐储存，国家对粮食实行保护价收购，因此，粮食作物一般不存在与市场对接的问题，其收益也十分稳定，既不可能大赚，也很难大赔。除种植粮食以外的大约30%的耕地，主要种植经济作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、药材，经济作物种类繁多，一般不耐储存，市场供求关系不稳定，因此，种植经济作物可能收益很高，也可能严重亏损，经济作物的高收益是与其高风险相一致的。当前中国18亿亩耕地生产农产品的能力是相当强的。2013年的调研发现，农村虽然普遍出现了季节性抛荒，我国却仍然实现了粮食“十连增”。抛荒是因为劳动力价格上涨，提高复种指数所需劳动力成本增加，无利可图。但如果粮价上涨，提高复种指数成为理性选择，农民就可以很快恢复耕种，生产出更多粮食来。正是总体上粮食供给充足，当种经济作物收益比较大而风险比较小时，粮田转而种经济作物就是理性选择。也正因如此，一旦某种经济作物价格较高，便会引致该经济作物的过量种植和过量供给，以致很快即出现供过于求，经济作物价格暴跌。当前中国农产品（主要是经济作物）价格的暴涨暴跌，说明农产品供给总体是过剩的。如果总体短缺，农产品的市场供给不应该是暴涨暴跌，而是不断上涨。有人以当前农村出现季节性抛荒来证明，中国农村无人种田，谁来养活中国将是大问题，但实际上，在中国粮食“十连增”和农产品总体供给过剩的格局下，农业“增产不增收”，让农民理性地进行生产调整，通过季节性抛荒来适应农产品总的供求形势，这是正常的市场行为，不值得大惊小怪。至于媒体报道，有些农村已经十室九空，90%农民都离开村庄，只剩下少数老人留守，以中国之大，有少数这样的村庄也很正常，且这样的村庄往往是人地关系十分紧张、土地贫瘠的高寒山区，本来就不适合种粮，是应该退耕还林的宜林地区。这样的地区，农民离开村庄，然后退耕还林，既保护了生态，又没有出现农产品供给恶化的问题，并无不妥。退耕还林也好，季节性抛荒也罢，当前中国粮食自给率超过90%的现实说明，中国还有巨大的粮食增产能力，中国土地养活中国人民没有问题。也就是说，当前中国土地已经生产出来的粮食就足以养活中国人，而中国土地实际上并没有完全开足马力生产粮食，或中国粮食生产能力是远超出现在粮食实际产量的。在这种情况下，鉴于劳动力价格上涨，国外农产品进口到岸价较低，那么，进口一部分外国农产品，从而让中国农地通过季节性抛荒来蓄养地力，节约水资源，保护农业环境，以便提高未来农产品的产出能力，这未尝不是好事。因此，忧虑“谁来种田”是并无必要的。第三，小农生产与社会化大市场之间存在矛盾？有一种说法是，当前中国农业生产领域出现了严重的小农生产与社会化大市场的矛盾，表现为农产品市场价格的暴涨暴跌。这种说法经不住推敲。对于70%的种粮农户来说，生产资料和粮食产品都是高度标准化的产品，是一般性商品，生产资料由农资市场供给，粮食产品由国家保护价收购，不存在小农生产与社会化大市场之间的矛盾。小农生产与社会化大市场的矛盾，在经济作物上表现得比较明显，因为经济作物品种繁多，保鲜性差，无法标准化，如何建立经济作物种植与销售之间的稳定关系的确是个问题。即使如此，若以为只要有了经济作物生产与市场销售之间的良好对接渠道，种经济作物就可以不担风险而只有高收益，这显然是不现实的。因为如果种植经济作物只有高收益而没有市场风险，那么种粮的农田很快就会转而种植经济作物，最终使得经济作物供过于求。高收益必然要与高风险相一致，并最终稳定地形成以粮食作物种植收益为中位数的平均收益率。当前对农产品尤其是经济作物价格暴涨暴跌起推波助澜作用的，恰恰是政府尤其是地方政府的干预。地方政府往往希望通过推动农民调整农业种植结构来获取农作物种植的高收益，这种政府推动必然伴随供给过剩。当前中国几乎是完全市场的农产品供给虽然有风险，但总体来讲，农产品供给充足，价格低廉，人民享受到了农产品价廉物美的极大好处，实在不应该再指责当前的农产品供给。第四，规模农业能否产生规模效益？当前力主推进农业规模经营的主张，其认识前提是，只有规模农业才能产生规模效益。若从劳动生产率来讲，规模农业由于更适于机械化大生产，而可能有更高的劳动生产率，但考虑目前中国的农村人口和劳动力规模，衡量规模效益的关键指标不应是劳动生产率而应是土地产出率。笔者调查的几乎所有地区，规模经营的单产都远低于小农。原因是，小农生产是精耕细作，小农可以灵活地进行农业生产的管理，而规模农业却很难做到灵活精细的农业生产管理。换言之，规模农业不仅土地产出率低，而且排斥劳动，在当前中国还有极大量难以快速转移进城的农业劳动力（以缺少城市就业竞争力的中老年人为主）的情况下，规模农业排斥劳动是严重的社会问题，必然导致严重的社会效益的灾难。当然，这并非是说当前中国小农经营就没有问题。当前小农生产最大的问题是生产环节的合作难以解决，尤其是灌溉、植保、机耕机收方面难以形成合作。对于缺少集体经营协作的单家独户农民尤其是中老年农民来说，小块分散农田的生产难度大，体力消耗大，新技术难采用。如果改善农户生产作业条件，小农将会有更高的参与农业生产的积极性。湖北省孝感市经管局曾报告一个典型案例如下：农田设施的改善反而使土地流转出现了倒退。陡岗镇袁湖村3名村干部经过多年的努力，流转面积最多的2010年达到800多亩，300多户。近几年，市区两级新农村建设工作队进驻后，协助各方争取国家项目资金400多万元，大搞农田基础设施建设，全村耕地实现了排灌自如、机耕机收、旱涝保收。条件改善了，很多老人都把田要回去了。近2年要回去的200多户，500多亩，占他们2010年流转面积的62.5%。老人们要田的理由有3条，一是条件改善了，种田不像过去那样是重体力活，年纪大也搞得了；二是种田有成就感；三是可以锻炼身体。尽管合同都没有到期，3名村干部无可奈何，只有服从群众的利益，原来购置的机械大多闲置起来了。在这个案例中，地方政府重点关注了推动农村土地流转进行规模经营的困境，却没有看到，农村中老年农民有着极强的农业生产的积极性与能力。只要为他们解决了进行农业生产所必需的基本条件，他们就是中国粮食生产的主力军。而如前所述，影响当前中国农业效率和基本生产条件的最关键原因恰恰是在给农民更大土地权利话语下形成的产权整合难题。第五，中国农业不成功吗？有一种普遍性的观点认为，中国农业不成功。改革开放前30年的中国农业不成功，以至于到了改革开放才解决温饱问题，改革开放以来的农业也不成功，以至于出现了持续几十年的严重“三农”问题。笔者以为这种认识是肤浅的。改革开放前，中国农业支持工业，农村支持城市，在短短20多年时间里即完成了工业化，建立了完整的国民经济体系，粮食产量也在不到30年时间里增加一倍多（由1952年的1.6亿吨增加到1979年的3.3亿吨），虽然没有完全解决温饱问题，但较新中国成立初期的粮食供给，不仅人均要高很多，而且分配更公平，这样的农业怎么能说不成功呢？改革开放以后，中国加入到全球化的世界分工体系中，实现了经济增长的奇迹。总体来讲，30年来，中国农产品供给可谓物美价廉、品种繁多，极大地满足了全国人民对农产品的需求。在这个过程中，国家几乎没有给农民补贴，反而向农民收钱，中国粮食自给率一直保持在95%以上。中国以占世界7%的土地养活了世界20%的人口。廉价农产品是中国制造具有国际竞争力的关键之一，95%的粮食自给率是国家粮食安全的基本保证。有人说，中国农业的以上成功是以数以亿计的劳动力从事农业获得的，但是反过来看，既然城市不可能在短期内让9亿农民进城安居，9亿农民中的中老年农民在城市缺少就业机会，农民就需要有来自农业的收入和农业就业。也就是说，农业不仅提供了廉价农产品，而且为留村的近7亿农民提供了农业收入和就业机会，为进城失败农民提供了返回村庄的退路。这样的农业还不成功？相反，很多人认为日韩的农业很成功，并将所谓日韩经验视作中国学习的榜样，但从农业角度来看，日韩农业，国家农业补贴极高，农民人数很少，农产品价格极其昂贵，且粮食自给率只有百分之三十几，这样的农业怎么能算成功？若中国按日韩经验发展农业，其结果必定是农产品高价，少数职业农民垄断农产品供给；农村多数农民无法从农业中获得收入和就业机会，而不得不沦为城市贫民窟成员；国家极大量的农业补贴让人数很少的职业农民获利，而农产品高价又使全体中国人民不能再享受廉价农产品供给的好处，且因此提高劳动力再生产成本，降低中国制造的国际竞争力。从这个意义上讲，改革开放以来，以家庭承包制为基础的现行农村基本经营制度仍然具有极大活力，千万不要贸然通过国家政策和财政支持来推动资本下乡进行规模经营。要让9亿小农仍然可以从农业中获取收入与就业机会，让农民有归宿和退路。9亿农民有退路，中华民族才有出路！关于“赋予农民更多财产权利”文件解读。十八届三中会全决定第21条规定中值得重视的有以下两条：a、保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。b、建立农村产权交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。以下分别解读：第一条第一句“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，前半句基本是对物权法条款的重申。因为农民的承包地承包经营权和宅基地使用权不同于可以自由转让与买卖的物权，因此被特称为“用益物权”。第一句的后半句意味着，当前农村宅基地制度不完善，应该进一步改革完善。当前中国农村宅基地是由集体提供，农户无偿获得、免费使用的，实行一户一宅制度。对作为村社集体成员的农户来讲，宅基地是一项基本福利，是为农户生产和生活提供保障的制度，农户可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和进行生产生活的附属设施。按法律规定，农民宅基地及建筑其上的设施只能自用，不得进行非家庭的经营性目的。现在的问题是，在城郊农村、沿海发达地区农村尤其是城中村，农民普遍在自己的宅基地上搭建大面积建筑以出租谋利，宅基地已经事实上用于非家庭的经营性目的。农民为了谋取最大利益，而尽可能建筑大面积高密度的住房，从而在城中村出现了大量贴面楼、握手楼。在城郊农村出现了以出售宅基地上房屋谋利为目的的巨量小产权房。而在一般地区的农村，大量农民进城务工经商，甚至进城购房安居，同时却并未退出农村宅基地，结果出现了农村总人口减少，农村宅基地使用面积却持续增加的怪事，从而“浪费”了土地资源。改革完善农村宅基地制度，就是要保证农村宅基地的有效有序使用，减少宅基地浪费，节约农村土地资源。第一条第二句“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，此句的关键词是“农民住房财产权”，限定词是“慎重稳妥”，目标是“抵押、担保、转让”。过去一般不提“农民住房财产权”，因为农民住房是搭建在集体无偿提供的宅基地上的，是自建自有自用的。“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，也就是说，允许农民以自有住房抵押、担保，以获取资金进行建设，也允许转让住房，这样就改变了过去农民住房自建自有自用的规定，使农民可能通过转让住房来获得财产性收入。“选择若干试点，慎重稳妥推进”，其中的含义是“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，其后果如何，风险多大，现在仍然不很明确，需要控制试点范围和幅度，慎重稳妥推进，边试边看，而不可操之过急。风险在哪里？最大的风险是，农民住房及其下的宅基地是唯一的，一户一宅，一旦农民将住房财产权抵押、担保、转让出去，虽然可能获取进城资金，但若进城失败，农户却不可以再返回农村来了，因为根据一家一宅政策，既然已经将住房和宅基地转让出去，集体就不可能再为农户分配宅基地了。以住房财产权作为抵押、担保获取的资金可以用在三个方面，一是生活，二是农业生产，三是进城。前两者仍然要在村庄生活，若因为抵押、担保而失去住房，对农民而言是不可承受之重，因为住房是农民最基本的保障。若是进城，往往是进城困难的农户才会通过抵押、担保、转让来获取进城所需最低费用，真正有能力进城安居者很少会将住房抵押、担保、转让出去。或者说，住房财产权抵押、担保、转让，真正实践的恰恰是只能勉强进城的农户，这些农户进城后，若遇失败，无法在城市安居，他们就无法退回农村。因为住房财产权的抵押、担保、转让，农民失去了之前在城乡之间的进退有据。而农民在城乡进退有据正是中国可以保持“发展中的稳定”的关键之一。因此，住房财产权的抵押、担保、转让，其结果可能是不该抵押的农户去抵押，该转让的农户却不愿转让。第一条第三句“探索农民增加财产性收入的渠道”，这句很值得讨论。有人认为，当前农民之所以穷，是因为捧着金饭碗讨饭吃，农民的金饭碗就是他们承包地的承包经营权、宅基地使用权和自建自有自用的住房。但是，农民承包地的承包经营权是用于农业生产的，承包地上不可能种金子，承包经营权转让是不可能获得巨额财产性收入的。因此，所有希望都在宅基地及所建住房上。农民的确可以在宅基地上建宽大住房，可以有农家小院，但农民在农村，要住在自家房屋进行农业生产和生活，即使进城务工经商，也很可能会进城失败，因此不会随意将住房转让出去，以留退路。农民留下退路，就是风险投资，就是基本保障，降低风险从来都是要成本的，基本保障是不可交易的。因此，农民不随便转让住房变现为财产性收入的决策相当理性。也就是说，对于全国绝大多数农村的农民来讲，农村的宅基地和住房是农民的基本保障，基本保障是不能交易和转让的。从这个意义上说，提出“探索农民增加财产性收入的渠道”，似乎为时尚早。此外，因为土地不可移动，建筑在宅基地上的农民住房也是不可移动的，而决定住房价值最重要的因素是区位。北京中心地区与一般农村一平方米住房的价值相差百倍甚至千倍。允许农民住房财产权抵押、担保、转让，对于城郊农民来讲，因其区位优势，他们可以在宅基地上建大面积高密度住房转让获利，并因此可以成为千万甚至亿万富翁，成为土地食利者，而对于一般农业型地区农民来讲，住房即使低于建筑成本也无人来买，农民根本不可能从住房财产权的转让中获取增加财产性收入的渠道。另有一种可能，即城市过剩资本为了实现保值增值目的而到农村购买农民的住房，农民用低价将住房转让出去，获得不多的财产性收入，结果是农民很快将所得甚少的货币性财产性收入用掉了，却永远失去了作为不动产的家。第二条可以分为相互联系的两句：“建立农村产权交易市场”，“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。此条内容笔者已在解读决定第20条时进行过说明，此处稍作补充：农村产权主要是不动产，包括承包经营权、宅基地使用权、住房等，过去不动产交易都是在村社熟人社会内进行的，传统时代如此，新中国集体经济制度安排亦如此。建立公开、公正、规范的产权流转交易市场，就可能彻底破坏已有数百年历史的熟人社会及其规则，其后果的严重性不言而喻。不动产不可移动，农村熟人社会社区不同于城市，这要切记。若是农村产权交易所主要交易地权指标，情况或有不同，笔者将在后文评论。政策辨析。“赋予农民更多财产权利”给人以丰富联想，笔者以为，讨论农民财产权利，需要回到当下中国发展阶段及农民具体处境中讨论，千万不可泛泛而论，也不可想当然。为此，以下几个问题不能不进行认真辨析：第一，基本保障能否成为财产权进行交易。显然，承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房都是在村庄生产和生活的农民进行生产和生活的基本条件和基本保障，是不能失去的，而且一旦失去农民将无法再继续在村庄生产和生活下去。因此，对于依然要在村庄进行农业生产的农户来讲，这三项保障不可交易，也就不能成为所谓财产权。对于进城农民，情况又分两种，一种是有能力在城市体面安居者，这部分进城人口在城市有稳定就业和可靠收入，他们不会将宅基地、承包地和住房抵押、转让出去，宁愿将此留作“乡愁”。另有部分进城农民，或者因子女结婚买房现金不足，或者因为做生意缺乏流动资金，或者由于子女上学及父母治病等急于用钱，只好将承包经营权、宅基地使用权和住房转让出去，而他们往往同时又是进城失败风险极高的农户，一旦进城失败，又不能再回到农村，这对于农民，对于城市，对于中国现代化，显然都不是福音。因此，在当前承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房仍然是大多数农民基本保障的情况下，期待农民通过这三项保障的抵押、担保、转让来获取财产性收入，无疑是风险极大的，是可能造成严重后果的，是不应该的。基本保障不能交易应是一条基本原则。第二，因为农民无法实现财产权才导致城乡差距越拉越大？周其仁、文贯中等学者认为，城乡差距之所以越拉越大，是因为不允许农民实现自己的财产权，即不允许农民将自己承包地的承包经营权、宅基地使用权和住房用于抵押、担保、转让和买卖。若可以的话，农民就能获得财产性收入从而可以进城，而城市人可以到农村买地买房，成为农村人。这样一来，农民带着卖地卖房所得财产性收入进城了，城市工商资本和富裕人群通过买地买房下乡了，城乡差距自然就缩小了。若这样来讲，缩小城乡收入差距倒真有可能。但现在的问题是，农民卖地卖房获得的收入非常有限。在一般农业型地区，农地价值来自其地租除以利率，大致每亩12万元，因为没有区位优势，农民住房最多也就10万元，一个农户承包经营权、宅基地使用权和住房一共可以卖20万元，若进城，最多只可能在县城买房。到了县城，年老父母不能再从事农业，年轻子女在县城务工的收入很难维持一个家庭在城市的体面消费，农民家庭因为进城而生活艰难，无法体面安居。而城市工商资本到农村买地买房，若是用于经营，农地经营很难赚钱，过去生产性和保障性的土地和住房就会成为保值手段、休闲手段。在中国目前发展阶段及中国所处全球化分工体系的位置上，中国一定会有一个庞大的就业不稳定、收入不高的底层。这个庞大的金字塔结构的底层，在当前中国农村基本经济制度的安排下，还可以实现在城乡之间往返，若进城失败，仍然可以回到农村，过温饱有余的熟人社会的生活，可以有自己的农家小院，可以与土地结合起来自给自足。总之，他们可以有比在城市贫民窟更好的生活。如果通过让农村穷人进城、城市富人下乡来拉平城乡差距，这样的结果是，不仅没有改善原有农村穷人的处境，反而恶化了急需变现农民的处境，又给资本过剩的城市人以资产增值保值手段。表面上看起来给农民更大财产权对农民有利，实际上却是让农民失去了最后的基本保障，进城失败后，只能落入到城市贫民窟中。这是对农民的不负责任，是后患无穷的政策主张。第三，农民进城却仍然占有宅基地是严重浪费？现在有一种认识，认为当前农民进城了，农村宅基地却没有退出，出现了农村人口减少和农村宅基地面积扩大的倒挂。如果允许农民将农村宅基地和住房与城市住房相交易，就既可以改善农民在城市的居住条件，又退出了农村宅基地，节约了土地资源。但是，宅基地和住房的最大特点是不可移动，因为不可移动，在不同区位的住房就具有完全不同的价值，过去上海流行的“宁要浦西一张床，不要浦东一栋房”，即是如此。农民在农村的住房与已经形成经济聚集、具有规模效益的城市住房，是完全不同的两码事。进城农民工之所以仍然要保留农村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，进城农民工对自己能否在城市体面安居有清醒而且理性的判断，留下农村住房，是为了防止进城失败而留的退路，这是一种风险防范机制，因此是基本保障。如前已述，在当前中国发展阶段，进城农民工的大多数都难以在城市体面安居，国家也不可能为所有进城农民工提供高额的全覆盖社会保障，这与政策、制度和良好愿望无关，而只与中国经济发展阶段有关。因此，让进城农民工保留农村宅基地和住房，就不仅降低了农民进城的风险，而且极大地降低了中国现代化过程中出现不稳定局面的风险。保留进城农民宅基地因此成为一种风险分担机制，这是农民与国家的合谋，是风险成本而非浪费。从另一个方面来讲，认为农民宅基地空在那里是浪费的观点，并非真正关心粮食安全和土地资源。当前中国农产品供给总体过剩，耕地季节性抛荒比比皆是，还没有到必须将农民宅基地复垦种粮的地步。关于“建立城乡统一的建设用地市场”文件解读。十八届三中全会决定第11条规定中值得重视的有以下几条：a、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。b、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。c、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。以下分别解读：第一条前半句“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，关键词有三组，一是“符合规划和用途管制”，二是“农村集体经营性建设用地”，三是“出让、租赁、入股”。首先来看农村集体经营性建设用地。按土地管理法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”按此条，就不应该有农村经营性建设用地。不过，考虑到农村集体经济组织办乡镇企业等实际需要，土地管理法又为村社集体进行建设使用土地留下一个小小缺口，即：第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。由此，全国农村形成了具有一定规模的农村集体经营性建设用地。由于审批控制很严格，这样经过批准由农地转为非农建设用地的土地面积很少，全国大约不超过1000万亩。真正构成当前农村集体经营性建设用地的主体部分是在土地管理法出台并严格执行之前，因为鼓励发展乡镇企业，大量农地用于兴办工业和商业，虽然后来乡镇企业大量倒闭，但土地非农使用已成事实，由此形成当前最大规模的农村经营性建设用地。此外，在珠三角地区发展早期，地方政府鼓励村社集体自盖厂房招商，鼓励农民自建住房出租给外来农民工租住，由此形成了大量非农使用的农村集体经营性建设用地。这部分农村集体经营性建设用地总面积不超过5000万亩，在土地管理法出台前就已使用，所以并未违反土地管理法第43条的规定。因此，在建设用地市场上，客观形成了既有国有土地，也有集体土地的现实。这是一个历史遗留问题，如何化解这一历史遗留问题，是中央必须考虑的问题。十七届三中全会决定中就已提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，其中十分明确的是要解决历史遗留问题，即不允许新增集体经营性建设用地。如果一方面城乡建设用地同权同价，另一方面又放开集体将一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地，将会导致严重后果。此外，当前农村集体经营性建设用地分散在全国60多万个行政村，主要集中在沿海发达地区，尤其集中在长三角和珠三角。因为土地的不可移动性，散布在全国的农村经营性建设用地如何发挥作用也是一个待解难题。再来看“符合规划和用途管制”。中国与世界上绝大多数国家一样，在土地使用上实行用途管制。所谓“用途管制”，即将土地分为不同用途，并按不同用途进行使用管制。其中最基本的用途管制是将土地分为农地和建设用地，农地转用为建设用地要由国家进行严格控制与审批。建设用地又分为多种，比如城市建设用地分为城市工业用地、公益事业建设用地、经营性建设用地等；农村建设用地分为农村经营性建设用地、农村公共服务及基础设施建设用地和农民宅基地。不同用途土地不能随意改变用途。正因为土地不可移动，土地使用就必须符合规划，否则就会严重失序。土地规划是依据经济建设和城市发展内在需要与客观规律进行的。只有在符合规划和用途管制情况下，农村集体经营性建设用地才能出让、租赁和入股。“出让、租赁和入股”这组关键词较土地管理法中农村集体经营性建设用地只能自用的规定很不相同，即已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词，引出下一句“（农村集体经营性建设用地）实行与国有土地同等入市、同权同价”，这样，之前受到较大限制无法获得完全土地权能的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等的权能。总体来讲，此条重在解决历史遗留问题。改革开放先行者深圳一直存在大量农村集体经营性建设用地权能如何发挥作用的难题，即在国有建设用地以外，深圳还有面积极大的农村集体经营性建设用地，与国有建设用地犬牙交错，但因为二者性质不同，不能入市、不能同权同价，而使深圳无法有效整合使用建设用地。2012年，经国土部批准，深圳全部农村土地转为国有性质，之前的农村集体经营性建设用地变成国有建设用地，可以直接入市，从而使深圳可以有效配置土地资源，合理进行城市规划。深圳将农村集体土地转为国有是一种解决历史遗留问题的办法，而允许集体经营性建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”，是同样的解决历史遗留问题的办法。这样一种解决历史遗留问题的办法必须控制新增农村集体经营性建设用地，即不应当再批准一般农用地和农村非经营性建设用地转用为经营性建设用地。如果放开农村土地转为经营性建设用地，其后果就是农村集体经营性建设用地大量产生，位于城市建设规划区的农村就可以因其经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，而获取巨额土地增值收益，并因此滋生出一个庞大的土地食利阶层。对此，后面将结合征地制度作进一步讨论。第二条可以分解为三句，即“缩小征地范围”，“规范征地程序”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“缩小征地范围”，这句话在中央文件中曾多次出现。“缩小征地范围”，并非指减少将农地转用为非农建设用地的数量，而是改变农地转用为非农建设用地的方式，改变当前城市建设用地必须经由国家征收才能变为建设用地的“征转一体”的机制。也就是说，今后城市建设用地的来源，除了国家征收农地以外，也允许农村集体经营性建设用地直接入市，从而形成多元的建设用地供给格局，改变现行的国家垄断城市建设用地一级市场的格局。中央之所以要“缩小征地范围”，一是当前征地中出现了严重的冲突，引发巨大社会矛盾，中央希望通过缩小征地规模来减少征地冲突。二是中央接受了土地应按是否用于公共目的来决定是否征收的观点（这也是宪法表述），认为只有为了公共利益才能强征农民土地，为经营性目的强征农民土地是不正义的（当然，这是极大误解了中国土地制度）。“缩小征地范围”，即允许符合规划与用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权，就可能不只是要解决过去农村集体经营性建设用地的历史遗留问题（因为在诸如深圳等发达地区，农村经营性建设用地事实上已经纳入到城市建设之内了）。在当前中国快速现代化与城市化的背景下，与人口城市化同步进行的土地城市化，必然要求城市继续扩张，必然要有大量农地转用为非农建设用地。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的集体经营性建设用地的供给。在不可能允许农村新增经营性建设用地的情况下，“缩小征地范围”所预留出来的城市建设用地供给，就只可能由过去遗留下来的现在可以与国有土地同等入市的农村经营性建设用地来填补。又因为城市扩展只可能平面推进，而在城市平面推进的农村，真正农村集体经营性建设用地规模极小，可能不到全部土地面积的5%，其余皆为耕地、荒地和宅基地，不足5%的经营性建设用地不足以填补“缩小征地范围”所空余出来的城市建设用地缺额，而其他土地又不能入市。怎么办？有两个办法来解决，一是允许其他地区的农村集体经营性建设用地置换成为指标，从而在城市规划区内落地，将相应的农地变为可以直接入市的农村集体经营性建设用地；二是仿照国土部于2006年试行的城乡建设用地增减挂钩办法，让边远农村农民减少建设用地面积，而在城市规划