公行政学课件第八章___行政执行

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,第八章 行政执行,第一节行政执行概述,第二节行政执行的能力和有效性,第三节行政执行研究的线索、途径和,模型,第四节行政执行的方式,第五节 行政沟通与协调,第一节 行政执行概述,一、行政执行的概念缘起和定义,行政执行（Administrative Implementation），特指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称。,行政执行概念的缘起，可从学科发展史和行政实践两个方面分析：,学科发展史方面，,（1）行政学古典时期，信奉政治与行政二分法，形成了“,政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行,”这一理念。以至于政策制定与实际执行结果之间的差异没有进入传统公共行政学者视野。,（2）行政学的修正时期，行为主义的研究方法反对传统公共行政的规范理论，主张价值中立，转而研究实际的行政行为，将注意力集中在个人心理、组织行为和决策过程的研究。其中，以西蒙为代表的决策学派，揭示了传统公共行政理论原则之间的内在矛盾，提出“有限理性”的观点，动摇了传统公共行政所信奉的“政策一经制定就会通过官僚组织自动完美地执行”的理念。但西蒙同时认为“管理即决策”，将管理和决策等同，忽略了决策和执行之间存在差异这一客观事实。,（3）1952年西蒙和德怀特.沃尔多就“,行政取向的行政学，还是价值取向的行政学,”,发生了一场著名的辩论。西蒙主张建立一种价值中立的行政学，而沃尔多则倡导公共行政当中的政治、规范和价值的主导地位。这场辩论之后，行政学进入了长达60年的范式分离、范式竞争、范式危机阶段。行政学研究出现了行为主义研究方法主导，借鉴其他学科研究方法的多元化特征。进入20世纪70年代，传统公共行政学、西门决策学派、新公共行政、公共政策学派、公共选择学派发展并存。其中，公共政策学派意识到公共政策制定与政策执行之间的差异，并将行政执行研究发展成一个重要的研究领域。,在行政实践领域，从20世纪30年代开始，以罗斯福“新政”为标志，美国开始推行国家干预主义，直至20世纪80年代里根当选美国总统之前，公共投资、政府管制和福利国家构成了政府管理的基本特征。其间，美国历届政府陆续制定了许多政府规划项目，按照古典执行模型（政策一经制定便能得到很好的执行），这些目的正当、公共财政投入巨大的工程理应达到预期的目的，但是结果却多事与愿违。,从70年代开始，一批学者通过对约翰逊政府的“城区新镇”项目、“伟大社会”项目、“初等和中等教育规划”等多项政府项目的系统研究，逐渐拓展了“政策执行”研究领域。,二、行政执行的特点,1.行政执行以国家行政机关作为主要的主体,长期以来，国家行政机关一直被认为是行政执行的唯一主体。特别是凯恩斯国家干预主义学说和苏联计划经济体制的崛起，导致30年代到70年代国家和政府的作用不断扩大，行政国家成为一种历史现象。国家的意志、法律、法规和公共政策的贯彻落实以及公共产品的提供主要是通过国家行政机关来实现的。,70年代末，随着政府改革运动的兴起，“国家行政机关是行政执行的唯一主体”理念被打破。行政机关扮演掌舵者角色，利用市场竞争机制，使企业和社会组织直接参与到公共政策的落实和公共产品的提供，形成行政执行的多元主体格局。行政执行的主体扩大到企业、第三部门、社会团体、社区等。它们与行政机关之间是掌舵与划桨关系，是公共产品的安排者和提供者之间的关系。,2.行政执行是目的性和手段多样性的统一,行政执行是一项活动，目的在于贯彻和落实业已形成的国家意志、国家目标、法律、法规和公共政策。,但是，实现上述目标的手段可以是多样的。包括，,行政执行价值的多样性。,行政执行是多种价值冲突和妥协的过程，如民主、公正、权利保护、效率等价值。,行政执行方式的多样性。,执行主体多元化、执行客体的复杂性、价值多样性导致执行方式的多样性。一项任务既可以由通过行政机关直接执行，也可以通过委托、合同外包等方式让社会组织执行；既可以通过政府单一主体提供，也可以通过市场竞争方式提供。,行政执行结果的多样性。,作为决策和评估的中间环节，相同目标会通过不同的执行，得到不同的执行结果。,3.行政执行具有直接现实性,与行政决策不同，行政执行具有直接现实性的特点。公共政策、法律和国家意志都是一种精神性的、抽象的存在，需要通过行政执行将其付诸于现实。,4.行政执行具有灵活性和经常性,政策目标的模糊性、执行过程中众多利益的协调导致政策执行过程中具有灵活性和经常性,。（行政自由裁量权）,5.行政执行具有相对独立性,一项行政执行任务一旦启动，行政机关就可以在原有组织架构的基础上，调用资源，利用、变革、创新现有行政组织，设计合理的行政流程，形成相对独立的执行领导小组，通过合力保证执行的高效快捷。,三、行政执行的地位和作用,（一）行政执行是公共行政过程中的重要环节,（二）行政执行是行政决策过程中诸多矛盾的展开和继续,（三）行政执行是检验公共政策质量的重要标准,（四）行政执行是行政管理诸方面的集中反映,四、,行,行政,执,执行,类,类别,1.从科,学,学行,政,政的,角,角度,研,研究，行,政,政执,行,行根,据,据不,同,同任,务,务，,一,一般,分,分为,两,两类,：,：,.,例,例行,性,性、,经,经常,性,性的,行,行政,执,执行,.,特,特别,性,性、,紧,紧急,性,性的,行,行政,执,执行,2.从法,制,制行,政,政的,角,角度,划,划分，可,依,依行,政,政执,行,行对,相,相对,人,人权,利,利义,务,务所,引,引发,的,的直,接,接后,果,果而,分,分为,以,以下,四,四类,：,：,.,行,行政,决,决定,，,，具,体,体形,式,式主,要,要有,行,行政,许,许可,、,、行,政,政奖,励,励、,行,行政,命,命令,和,和行,政,政处,罚,罚四,种,种。,.,行,行政,检,检查,，,，又,称,称行,政,政监,督,督检,查,查,.,行,行政,处,处置,，,，又,称,称即,时,时强,制,制,.,行,行政,强,强制,执,执行,第二,节,节,行,行,政,政执,行,行的,能,能力,与,与有,效,效性,行政,执,执行,的,的能,力,力和,有,有效,性,性是,公,公共,行,行政,学,学研,究,究的,一,一个,永,永恒,的,的主,题,题，,这,这一,问,问题,的,的起,源,源有,深,深刻,的,的社,会,会、,历,历史,和,和学,术,术背,景,景，,探,探讨,行,行政,执,执行,能,能力,与,与有,效,效性,的,的影,响,响因,素,素是,学,学者,们,们关,注,注的,主,主题,之,之一,。,。,一、,行,行政,执,执行,能,能力,与,与有,效,效性,的,的概,念,念和,缘,缘起,行,行,政,政执,行,行能,力,力是,政,政府,有,有效,的,的贯,彻,彻和,落,落实,国,国家,意,意志,、,、国,家,家目,标,标、,法,法律,、,、法,规,规、,公,公共,政,政策,的,的能,力,力。,行,行政,执,执行,能,能力,的,的相,关,关因,素,素是,什,什么,以,以及,如,如何,提,提升,行,行政,能,能力,是,是行,政,政执,行,行研,究,究的,核,核心,问,问题,。,。,行,行,政,政执,行,行的,有,有效,性,性是,行,行政,执,执行,主,主体,通,通过,行,行政,执,执行,过,过程,达,达到,国,国家,意,意志,、,、满,足,足社,会,会需,求,求的,程,程度,和,和结,果,果。,行,行政,执,执行,能,能力,和,和有,效,效性,是,是一,个,个硬,币,币的,两,两面,，,，行,政,政执,行,行能,力,力走,低,低会,导,导致,政,政策,失,失败,和,和行,政,政执,行,行有,效,效性,的,的降,低,低。,二、,影,影响,行,行政,执,执行,能,能力,和,和有,效,效性,的,的因,素,素,第三,节,节,行,行政,执,执行,研,研究,的,的线,索,索、,途,途径,和,和模,型,型,行政,执,执行,的,的研,究,究领,域,域自,从,从20世,纪,纪70年,代,代诞,生,生以,来,来，,历,历经,了,了三,代,代的,发,发展,；,；形,成,成了,自,自上,而,而下,的,的研,究,究途,径,径、,自,自下,而,而上,的,的研,究,究途,径,径和,综,综合,研,研究,途,途径,三,三大,途,途径,。,。,一、,行,行政,执,执行,研,研究,的,的基,本,本线,索,索,第一,代,代研,究,究：1973,年,年到20,世,世纪70,年,年代,末,末期,。,。第,一,一代,研,研究,具,具有,如,如下,特,特征,：,：,（1,）,）主,要,要采,用,用自,上,上而,下,下的,研,研究,途,途径,。,。自,上,上而,下,下的,研,研究,途,途径,试,试图,找,找到,执,执行,过,过程,中,中目,标,标偏,离,离的,轨,轨迹,和,和引,起,起这,些,些偏,离,离的,因,因素,，,，并,试,试图,寻,寻求,影,影响,执,执行,有,有效,性,性的,要,要素,的,的合,理,理组,合,合。,（2,）,）第,一,一代,研,研究,主,主要,是,是小,规,规模,的,的案,例,例研,究,究。,案,案例,研,研究,的,的目,的,的主,要,要是,总,总结,执,执行,成,成功,和,和失,败,败的,因,因素,，,，还,没,没有,形,形成,一,一个,关,关于,执,执行,的,的一,般,般性,的,的理,论,论框,架,架。,一、行政,执,执行研究,的,的基本线,索,索,第二代研,究,究：20,世,世纪80,年,年代初到80年代,末,末。第二,代,代研究的,特,特点是：,（1）主,要,要采用自,下,下而上的,研,研究途径,在,在研究的,出,出发点、,关,关注的中,心,心、执行,过,过程的性,质,质、政策,的,的界定等,方,方面与自,上,上而下的,研,研究途径,相,相对。,（2）第,二,二代研究,逐,逐渐意识,到,到了第一,代,代研究过,分,分注重案,例,例研究，,未,未能形成,一,一般性理,论,论框架的,缺,缺憾，试,图,图提出执,行,行研究的,一,一般理论,模,模型。,一、行政,执,执行研究,的,的基本线,索,索,第三代研,究,究：20,世,世纪90,年,年代至今,。,。第三代,研,研究的特,点,点是：,（1）试,图,图综合和,超,超越第一,代,代和第二,代,代的理论,，,，具有研,究,究方法和,理,理论工具,多,多样性的,特,特征。,（2）扩,大,大了研究,的,的范围，,将,将执行扩,展,展到府际,关,关系的范,围,围和分析,层,层面。,二、行政,执,执行的研,究,究途径,（一）自,上,上而下的,研,研究途径,自,自上而下,的,的研究途,径,径是对70年代初,期,期到70,年,年代末，,这,这一阶段,政,政策执行,研,研究主导,途,途径的概,括,括。,（一）自,上,上而下的,研,研究途径,时间：20世纪70年代初,期,期到70,年,年代末,代表人物,：,：阿伦.,瓦,瓦尔达夫,斯,斯基、托,马,马斯.史,密,密斯、卡,尔,尔.范霍,恩,恩,主要观点,:（1,）,）,从中央政,策,策制定者,的,的角度看,待,待政策执,行,行问题。,“,“自上而,下,下的政策,制,制定意味,着,着：决定,的,的重要性,取,取决于它,是,是在科层,等,等级的哪,一,一层做出,的,的；因此,，,，最重要,的,的决策是,由,由政府机,构,构的最高,人,人物做出,的,的，而处,于,于科层等,级,级中级层,次,次的人们,，,，只有执,行,行决策罢,了,了”。（2）政策,执,执行开始,于,于政策制,定,定终止的,地,地方，是,将,将政策付,诸,诸行动的,过,过程。,（一）自,上,上而下的,研,研究途径,缺陷：,1、过多,关,关注中央,行,行动者的,目,目标和策,略,略，其他,行,行动者在,执,执行过程,中,中扮演的,重,重要角色,被,被忽略。,2、所谓,的,的完美的,行,行政的必,要,要的条件,在,在现实生,活,活中是不,可,