第五章公共政策问题课件

第五章 公共政策问题每一项公共政策的产生，都以每一项公共政策的产生，都以需要解决的问题为前提。需要解决的问题为前提。第五章 公共政策问题每一项公共政策的产生，都以1 1安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董祥玉市场报记者董祥玉 2006.3.20 2006.3.202005年年底，合肥组建了第一批452个驻外招商小组，招商人员达1068名；今年初，淮北35个招商组披红戴花走马上任；紧随其后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重的出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海各地。安徽其他城市也在摩拳擦掌，纷纷制订庞大的招商计划。安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董2 2n n众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追的决心、富甲一方的心愿无疑是值得称道的，但的决心、富甲一方的心愿无疑是值得称道的，但一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发展的思路却值得深思，特别是展的思路却值得深思，特别是“强制性招商盲目强制性招商盲目招商招商”的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者，的局领导告诉记者，“啥项目都行，只要资金能啥项目都行，只要资金能进来进来”，“拾到篮子里都是菜拾到篮子里都是菜”，该市第二类重，该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体现。为的体现。众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快3 3n n“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上，其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50以上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官位难保。“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了4 4一、公共政策问题的认识n n公共政策问题公共政策问题是公共政策过是公共政策过程的逻辑起点，程的逻辑起点，是公共政策生是公共政策生命周期的起始命周期的起始环节。环节。一、公共政策问题的认识公共政策问题是公共政策过程的逻辑起点，5 5公共政策特质之一：公共政策特质之一：problem oriented（1）公共政策问题重要性）公共政策问题重要性 1、分析的失败往往不是为正确的问题提供错、分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题。误的解决办法，而是解决了错误的问题。2、正确的政策问题建构可以大大减少政策资、正确的政策问题建构可以大大减少政策资源的耗费；源的耗费；公共政策特质之一：problem oriented（1）公共6 6 从首都机场的从首都机场的“滞后滞后”说起说起 决策失误的决策失误的“学费学费”由谁付由谁付 耗资上亿建机场耗资上亿建机场 一年进出百十人一年进出百十人 大桥通车大桥通车 船舶断航船舶断航n n实践证明：一项公共政策的好坏取决实践证明：一项公共政策的好坏取决于能否正确认定政策问题。于能否正确认定政策问题。从首都机场的“滞后”说起 决策失误的“学7 7第五章 公共政策问题（2）概念的界定 问 题政策问题公共问题社会问题公共政策问题链第五章 公共政策问题（2）概念的界定问 题政策问题公共问8 8问题问题n n实际状态与社会期望之间的差距 n n指人们的需要、受剥夺或不满足的感觉，这种感觉可以有自己认定也可以由他人代为认定，但都同时产生了解决问题的诉求。问题实际状态与社会期望之间的差距 9 9社会问题社会问题n n超出私人、个人的范围的问题社会问题超出私人、个人的范围的问题1010n n从社会的特殊问题转化为公共问题有两种可能：一是产生政策诉求二是问题扩撒、蔓延从社会的特殊问题转化为公共问题有两种可能：1111公共问题公共问题n n公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有影响的非排他性和不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共问题公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具1212n n公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”n n公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会1313公共问题类型公共问题类型n n不同领域的公共问题在一定情况相互关联。n n过失性公共问题和结构性问题n n管制性、基础性、服务性、保障性公共问题公共问题类型不同领域的公共问题在一定情况相互关联。1414政策问题政策问题 指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入，开始实际解决的社会公共问题。政策问题 指应该由政府为代表的公共机构负责解决的。且已经纳1515思考：原因？思考：原因？n n社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。思考：原因？社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有1616政策问题定义（一）政策问题定义（一）n n安德森等：从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件与环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助后补偿。n n邓恩：政策问题时还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。政策问题定义（一）安德森等：从政策意图的角度来看，政策问题可1717政策问题定义（二）政策问题定义（二）n n张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去属于该部门权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题解决时，才会把他们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。就成为政策问题。n n林水波等：所谓政策问题，乃是在一个社群中，林水波等：所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所大多数人觉察到或关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的属于权限范围内的事务，且又采取行为所提出的属于权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要性。动，加以解决的必要性。政策问题定义（二）张金马：公共问题，社会问题只有当通过个体与1818突出了人的行为性与动态性突出了人的行为性与动态性n n上述理解的共同点:n n被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。n n部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了利益、价值与规范上的冲突。n n反映了一种团体活动的过程。突出了人的行为性与动态性上述理解的共同点:1919并不是所有的公共问题都能成为政并不是所有的公共问题都能成为政策问题策问题n n公共政策问题：指公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已体会到公众的公意性趋同于公众诉求，政府通过公共活动加以干预何实现的问题。并不是所有的公共问题都能成为政策问题公共政策问题：2020第五章 公共政策问题（4）公共政策问题的特征）公共政策问题的特征1、相关性、相关性2、主客观统一性、主客观统一性3、人为性、人为性4、发展可变性、发展可变性第五章 公共政策问题（4）公共政策问题的特征2121 新浪网上的公共政策问题新浪网上的公共政策问题 新浪网上的公共政策问题陕西破坏选举事件后续：原村2222 雅虎新闻网的公共政策问题安龙事件显示中国不能依靠洋2323 改革内参所展示的公共政策问题改革内参所展示的公共政策问题 改革内参所展示的公共政策问题2001年第24期，决策参考栏2424思考讨论题：思考讨论题：列举事例，公共政策问题分析从几方面入手？思考讨论题：列举事例，公共政策问题分析从几方面入手？2525二、公共政策问题的认定 政策问题的认定是指政策问题提出后，通政策问题的认定是指政策问题提出后，通过议论陈述、分析界定达到对问题的实质过议论陈述、分析界定达到对问题的实质的认识的整个过程，是政府将问题纳入议的认识的整个过程，是政府将问题纳入议事日程开始解决的过程。事日程开始解决的过程。二、公共政策问题的认定 政策问题的认定是指政策问题提出后2626第五章 公共政策问题二、公共政策问题的认定二、公共政策问题的认定（1）公共政策问题认定的条件）公共政策问题认定的条件1 1、存在一种可以确认的客观情势、存在一种可以确认的客观情势2 2、出现强烈的公众诉求、出现强烈的公众诉求3 3、形成明显的政策需求、形成明显的政策需求例：台湾例：台湾例：台湾例：台湾“黑金政治黑金政治黑金政治黑金政治”，一个乡党委书记的心里话一个乡党委书记的心里话第五章 公共政策问题二、公共政策问题的认定2727第五章 公共政策问题公共政策问题的发现渠道：公共政策问题的发现渠道：公共政策问题的发现渠道：公共政策问题的发现渠道：领导人讲话领导人讲话领导人讲话领导人讲话 媒体报道媒体报道媒体报道媒体报道 民意的直接表达民意的直接表达民意的直接表达民意的直接表达 政策主体的觉察政策主体的觉察政策主体的觉察政策主体的觉察 第五章 公共政策问题公共政策问题的发现渠道：2828（2）影响政策问题认定的重要因素）影响政策问题认定的重要因素n n政治领袖政治领袖n n利益集团利益集团n n危机或特殊事件危机或特殊事件n n抗议活动抗议活动n n大众传播媒介大众传播媒介n n新旧事物的差别新旧事物的差别（2）影响政策问题认定的重要因素2929安德森五因素论安德森五因素论安德森五因素论安德森五因素论2.2.危机因素危机因素1.1.领导因素领导因素3.3.暴力事件暴力事件4.4.大众传媒披露的大众传媒披露的特殊问题特殊问题5.5.政府处理政府处理的政治问题的政治问题安德森五因素论2.危机因素1.领导因素3.暴力事件4.大3030安德森安德森(公共决策公共决策科布和爱尔德科布和爱尔德(美国政治美国政治中的参与中的参与:确定议程的动确定议程的动因因)琼斯琼斯(公共政公共政策研究导论策研究导论1 1政治领导人政治领导人2 2危机危机/引人注目事件引人注目事件3 3抗议活动抗议活动4 4大众传播媒介大众传播媒介5 5政治问题政治问题内部内部:外部外部:1 1自然大灾难自然大灾难 1 1战争行为战争行为2 2人为事件人为事件 2 2武器技术革新武器技术革新3 3技术变革技术变革 3 3国际冲突国际冲突4 4民权抗议民权抗议 4 4世界联盟变化世界联盟变化5 5工会罢工工会罢工6 6生态变化生态变化1 1、政治运动、政治运动2 2、对大量人员、对大量人员造成威胁的造成威胁的事件事件3 3、大规模宣传、大规模宣传4 4、个人的努力、个人的努力5 5、先前政策的、先前政策的应用应用安德森(公共决策科布和爱尔德(美国政治中的参与:确定议3131二、公共政策问题的认定（3 3）公共政策问题认定的内容）公共政策问题认定的内容 公共政策问题认定包含公共政策问题分公共政策问题认定包含公共政策问题分析的过程和公共政策问题认定的政治过程。析的过程和公共政策问题认定的政治过程。前者，可以称之为公共政策问题认定的技前者，可以称之为公共政策问题认定的技术分析，即公共政策问题构建；后者，可术分析，即公共政策问题构建；后者，可以称之为公共政策问题认定的政治分析，以称之为公共政策问题认定的政治分析，即公共政策议程建立。即公共政策议程建立。二、公共政策问题的认定（3）公共政策问题认定的内容3232（4）公共政策问题确定程序认定问题认定问题应有应有实有实有偏差偏差说明偏差说明偏差何时何时何地何地何种程度何种程度确定原因确定原因推断推断证实证实问题问题表述表述4 43 32 21 1（4）公共政策问题确定程序认定问题应有偏差说明偏差何时确定原33（5）公共政策问题构建方法公共政策问题构建方法1.边界分析边界分析确定问题对象确定问题对象2.分类分析分类分析界定问题形势界定问题形势3.层级分析层级分析查找问题原因查找问题原因4.类比分析类比分析判断问题性质判断问题性质5.多角度分析多角度分析处理复杂问题处理复杂问题6.假设分析假设分析尝试解决问题尝试解决问题（5）公共政策问题构建方法边界分析确定问题对象34政策利益相关者新概念（思想、假说、变量、目标等）1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 积累频率分布图25 20 15 10 51、边界分析、边界分析确定问题对象确定问题对象（收集关于问题本质的信息）（收集关于问题本质的信息）政策利益相关者新概念（思想、假说、变量、目标等）1 35第五章 公共政策问题1 1边界分析（边界分析（Boundary AnalysisBoundary Analysis）一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：以估计：）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关政策相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）；得有关政策相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）；）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽可以从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽样阶段中的相关者获得所需的文件；样阶段中的相关者获得所需的文件；）边界估计。制定出积累频率分布图）边界估计。制定出积累频率分布图第五章 公共政策问题1边界分析（Boundary Anal36362、分类分析、分类分析界定问题形势界定问题形势n逻辑归类q本质相关性、穷尽性、互斥性、一致性、等级可辨性ABCBA2、分类分析界定问题形势逻辑归类ABCBA37第五章 公共政策问题2分类分析（Classificational Analysis）分类分析是一种澄清概念分类分析是一种澄清概念即那些用来界定和即那些用来界定和分类问题情景的概念分类问题情景的概念的技术。在感知到一种问题的技术。在感知到一种问题的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验（体的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验（体验）加以分类，即使最简单的问题情景的描述方式，验）加以分类，即使最简单的问题情景的描述方式，也凭借归纳推理的经验分类作为基础。分类分析有两也凭借归纳推理的经验分类作为基础。分类分析有两种基本程序：逻辑划分（种基本程序：逻辑划分（logical divisionlogical division）和逻辑归类）和逻辑归类（logical classificationlogical classification）。）。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。的目的则依赖于关于问题情境的实质知识。第五章 公共政策问题2分类分析（Classificatio3838如下规则可以用来保证分类系统既与问如下规则可以用来保证分类系统既与问题情境相关，又具有逻辑的一致性：题情境相关，又具有逻辑的一致性：n n一、是实质相关性一、是实质相关性应根据分析者的目的和问应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础；题情境的性质提出分类的基础；n n二、是穷尽性二、是穷尽性分类系统中的子项必须穷尽，分类系统中的子项必须穷尽，也就是说所有分析者感兴趣的主题或情境必须被也就是说所有分析者感兴趣的主题或情境必须被包涵无遗；包涵无遗；n n三、是排他性三、是排他性子项必须相互排斥；子项必须相互排斥；n n四、是一致性四、是一致性每个子项应根据同一分类原则，每个子项应根据同一分类原则，违反这一规则就会导致子项交叉，出现所谓的违反这一规则就会导致子项交叉，出现所谓的“交叉划分交叉划分”谬误；谬误；n n五、是等级可辨性五、是等级可辨性分类系统中的层次（子项、分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义必须加以认真区别。次子项和次次子项）的意义必须加以认真区别。如下规则可以用来保证分类系统既与问题情境相关，又具有逻辑的一3939n n分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。在这里，“集”被定义为一个明确地划定了的事物或因素的集合。集和子集等于分类系统中的类和子类，并借助凡恩图来直观地加以表示。分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集40403、层级分析、层级分析查找问题的原因查找问题的原因n可能原因q那些距离问题形势远近不一的所有原因，如拒绝工作n合理原因q对问题形势的出现产生重要影响的原因n可控原因q受政策制定者控制和操纵的原因3、层级分析查找问题的原因可能原因414、类比分析、类比分析判断问题的性质判断问题的性质n根据两种事物之间的某些方面的相似或相同而推出它们在其他方面也可能相似或相同的一种逻辑方法q人的类比“换位思考”q直接类比问题类比，如控制吸毒问题与控制传染病问题类比q符号类比模型化q想象类比埃及金字塔4、类比分析判断问题的性质根据两种事物之间的某些方面的相425、多角度分析、多角度分析处理复杂问题处理复杂问题n技术角度（T）q例如二战时美国惩罚日本偷袭珍珠港n五个方案q轰炸并封锁、入侵、不告而炸不告而炸、先告后炸、炸荒岛n组织角度(O)q政府对未经国会批准的20亿美元原子弹研制费用的交代以及挑战苏联威胁的态度n个人角度(P)q新任总统杜鲁门展示领袖个人影响力的机会5、多角度分析处理复杂问题技术角度（T）435多面透视分析（Multiple Perspective AnalysisMultiple Perspective Analysis）多面透视是一种系统地用对问题的情景的个人的、多面透视是一种系统地用对问题的情景的个人的、组织的和技术的透视以获得关于问题及其解决办法的组织的和技术的透视以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法。被绝对强调了的所谓的理性技术途真知灼见的方法。被绝对强调了的所谓的理性技术途径的方法，多面透视分析被明确地设计来处理结构不径的方法，多面透视分析被明确地设计来处理结构不良的问题。良的问题。（）技术透视（）技术透视（Technical PerspectiveTechnical Perspective）。）。根据最优化模式根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的技术。决策分析、计量经济学和系统分析基础上的技术。（）（）组织透视组织透视（Organizational PerspectiveOrganizational Perspective）。）。将问题看作将问题看作从一种组织状态到另一种组织状态有序进展的一部分。从一种组织状态到另一种组织状态有序进展的一部分。标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组织透视往往与技术透视相抵触，它仅以最低限度地组织透视往往与技术透视相抵触，它仅以最低限度地关心取得目标和改善绩效。关心取得目标和改善绩效。5多面透视分析（Multiple Perspective 4444（）个人透视（Personal Perspective）个人透视根据的是个人的感知、需要和价值来看待问题及其解决办法。它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展等领域发现的社会技术问题都是相关的。多面透视分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策分析领域。（）个人透视（Personal Perspective）45456、假设分析、假设分析综合冲突性综合冲突性n明确利益相关者q对政策的利益相关者的认定及影响程度排序n呈现假设q提出包含各种假设方案的列表n例如：认为贫困的原因是历史事件、精英统治、失业、文化剥夺等原因造成的，提出不同建议方案n相反挑战q质疑和提出相反假设n汇聚和合成假设q将通过检验的假设按重要顺序排列，提出解决相互冲突问题的综合性方案6、假设分析综合冲突性明确利益相关者466假设分析（Assumptional Analysis）假设分析是一种旨在于取得有关政策问题相冲突看法的创造性综合的一种技术。它是问题构造中一种最具有综合性的方法，假设分析的最重要的特征是：它被明确地设计来处理结构不良的问题，即那些政策分析者、政策制定者及其他政策作用者不知如何在界定上达成一致的问题。6假设分析（Assumptional Analysis）4747n n假设分析的三个基本特征：n n 它是从提供的解决方法开始，而不是从问题的基本假设开始；n n它是尽可能地以同一组资料与政策相关的信息为中心。n n他系统地提出政策分析的主要问题，以一定的程序创造性地处理各种假设与方法之间的冲突。假设分析的三个基本特征：4848v政府是否应该对工业管理中实行强制的空气质量标准，遇到关于污染本质的不同假设而引起的争论：v污染是资本主义发展的自然结果v污染是企业主们为谋取权力和特权，企图积聚更大财富，以控制社会某些方面的发展而追名逐利造成的v污染是高消费的社会中消费者选择的结果政府是否应该对工业管理中实行强制的空气质量标准，遇到关于污染49假设分析被设计来克服政策分析的四个局限性：假设分析被设计来克服政策分析的四个局限性：n政策分析常常假定有单一的决策者，这个决策者有明政策分析常常假定有单一的决策者，这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识；上被认识；n政策分析特别不能系统明确地考虑各种关于问题的本政策分析特别不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的冲突着的观点；质及其解决办法的冲突着的观点；n大部分政策分析是在组织内部进行的，组织的大部分政策分析是在组织内部进行的，组织的“自我自我封闭封闭”的特征使得分析者难以或不能对流行的问题看的特征使得分析者难以或不能对流行的问题看法提出挑战；法提出挑战；n用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征（如逻辑的一致性），而不是涉及那些构表面的特征（如逻辑的一致性），而不是涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。成问题概念化基础的基本假定。假设分析被设计来克服政策分析的四个局限性：5050第五章 公共政策问题（6 6）公共政策问题诊断的误差）公共政策问题诊断的误差格诺威格诺威格诺威格诺威 史塔林史塔林史塔林史塔林 组织结构组织结构组织结构组织结构意识形态意识形态意识形态意识形态无知无知无知无知信息太多信息太多信息太多信息太多噪音干扰噪音干扰噪音干扰噪音干扰时间落差时间落差时间落差时间落差逃避问题逃避问题逃避问题逃避问题虚假问题虚假问题虚假问题虚假问题第五章 公共政策问题（6）公共政策问题诊断的误差格诺威史5151第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程三、公共政策问题的议程n n（1 1）公共政策议程的含义）公共政策议程的含义 政政策策问问题题从从认认定定到到解解决决，要要经经过过各各种种不不同同的的程程序序。政政策策问问题题的的议议程程是是首首先先进进入入议议程程的的政政策策过程环节。过程环节。第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程5252n n公共政策议程：指那些已引起深切关注并确认必须解决的公共问题被正式列入商讨、规划、研究的议事程序，以决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。公共政策议程：5353第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程三、公共政策问题的议程n n（2 2）公共政策议程的类型）公共政策议程的类型 许多学者从不同的角度出发进行研究，提出了多种观点。许多学者从不同的角度出发进行研究，提出了多种观点。许多学者从不同的角度出发进行研究，提出了多种观点。许多学者从不同的角度出发进行研究，提出了多种观点。查尔斯查尔斯查尔斯查尔斯 琼斯、库伯和埃德尔的观点具体一定的代表性。琼斯、库伯和埃德尔的观点具体一定的代表性。琼斯、库伯和埃德尔的观点具体一定的代表性。琼斯、库伯和埃德尔的观点具体一定的代表性。查尔斯查尔斯查尔斯查尔斯 琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同琼斯认为，依据议程产生的先后次序和议程的不同功能可将政策议程分为：问题认定议程、规划议程、协商议程和功能可将政策议程分为：问题认定议程、规划议程、协商议程和功能可将政策议程分为：问题认定议程、规划议程、协商议程和功能可将政策议程分为：问题认定议程、规划议程、协商议程和循环议程。循环议程。循环议程。循环议程。库伯和埃得尔认为，根据不同的主体和不同性质可将政策议库伯和埃得尔认为，根据不同的主体和不同性质可将政策议库伯和埃得尔认为，根据不同的主体和不同性质可将政策议库伯和埃得尔认为，根据不同的主体和不同性质可将政策议程分为系统议程和政府议程，后又改为程分为系统议程和政府议程，后又改为程分为系统议程和政府议程，后又改为程分为系统议程和政府议程，后又改为公众议程和政府议程。公众议程和政府议程。公众议程和政府议程。公众议程和政府议程。第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程5454第五章 公共政策问题 公众议程：公众议程：由非政府机构的个人或团体提出由非政府机构的个人或团体提出政策问题，形成广泛社会议论，从而成为一种问政策问题，形成广泛社会议论，从而成为一种问题的分析界定的政策议程。又称系统议程。题的分析界定的政策议程。又称系统议程。特点：层次性、区域性特点：层次性、区域性 从从从从根根根根本本本本上上上上说说说说，公公公公众众众众议议议议程程程程是是是是一一一一种种种种公公公公共共共共讨讨讨讨论论论论的的的的过过过过程程程程，即即即即公公公公众众众众共共共共同同同同讨讨讨讨论论论论某某某某一一一一现现现现象象象象或或或或某某某某一一一一事事事事件件件件或或或或某某某某一一一一问问问问题题题题的的的的是是是是非非非非好好好好坏坏坏坏，进进进进而而而而讨讨讨讨论论论论社会的应有态度和政府应采取的对策。社会的应有态度和政府应采取的对策。社会的应有态度和政府应采取的对策。社会的应有态度和政府应采取的对策。第五章 公共政策问题 公众议程：由非政府机构的5555进入公众议程的条件进入公众议程的条件n n第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意n n第二、大多数都认为有采取行动的必要n n第三、该问题被公众认为是政府权限范围内的事务，应该给予适当关注。进入公众议程的条件第一、必须在社会上广泛流传并受到广泛注意5656第五章 公共政策问题 政政府府议议程程：指指政政府府自自己己提提出出问问题题或或接接受受公公众众舆舆论论提提出出的的问问题题，并并将将其其纳纳入入政政府府工工作作程程序序，形形成成一一种种问问题题分分析析界界定定的的政政策策议议程程。又又称称正正式式议程。议程。特点：多样性、动态变化、特点：多样性、动态变化、性质：并不是一种行动议程，首先确定的是值不性质：并不是一种行动议程，首先确定的是值不值得做的问题，即确定有关的政策的价值坐标。值得做的问题，即确定有关的政策的价值坐标。界定议程界定议程规划议程规划议程议价议程议价议程循环议程循环议程第五章 公共政策问题 政府议程：指政府自己提出5757两种议程的区别两种议程的区别n公众议程一般由一些抽象的项目组成，只发现问题，提出问题，不提出政策方案。n政府议程则特定而具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。n当问题经过一定描述，为决策系统接受，采取具体方案时，系统议程就转入政府议程两种议程的区别公众议程一般由一些抽象的项目组成，只发现问题，58第五章 公共政策问题（3 3）问题认定中的政策议程）问题认定中的政策议程）问题认定中的政策议程）问题认定中的政策议程 问题产生问题产生新闻媒介分析新闻媒介分析社会个人分析社会个人分析社会团体分析社会团体分析国际有关议论国际有关议论政府机关议事政府机关议事专业人员分析专业人员分析政府官员表态政府官员表态政府议程政府议程公众议程公众议程形成形成形成形成认定完成认定完成第五章 公共政策问题（3）问题认定中的政策议程问题产生新闻媒5959第五章 公共政策问题（4）政策问题进入政策议程的推力或时机）政策问题进入政策议程的推力或时机1、大众传播媒介对政策问题的强烈反映；、大众传播媒介对政策问题的强烈反映；2、政策问题已在相当范围内成为共识；、政策问题已在相当范围内成为共识；3、受政策问题影响的利益群体产生诉求、受政策问题影响的利益群体产生诉求4、政治精英和专家学者产生预测性发动、政治精英和专家学者产生预测性发动第五章 公共政策问题（4）政策问题进入政策议程的推力或时机6060n n（5）公共政策议程建立主体）公共政策议程建立主体政治动员型、外在压力型、内在推动型政治动员型、外在压力型、内在推动型（5）公共政策议程建立主体6161（6）建立公共政策议程的策略n n社社社社会会会会中中中中部部部部分分分分团团团团体体体体和和和和个个个个体体体体主主主主动动动动，政政政政府只是有限介入；府只是有限介入；府只是有限介入；府只是有限介入；n n政政政政府府府府与与与与私私私私人人人人、团团团团体体体体都都都都有有有有限限限限介介介介入入入入。（很少发生）（很少发生）（很少发生）（很少发生）n n政政政政府府府府主主主主动动动动介介介介入入入入发发发发现现现现和和和和解解解解决决决决共共共共公公公公问问问问题，社会团体或个人有限介入；题，社会团体或个人有限介入；题，社会团体或个人有限介入；题，社会团体或个人有限介入；n n政府及社会团体与个人都主动；政府及社会团体与个人都主动；政府及社会团体与个人都主动；政府及社会团体与个人都主动；利益冲突政府不知晓问题政府无权处理政府无能力处理（6）建立公共政策议程的策略社会中部分团体和个体主动，政府只6262建立公共政策议程建立公共政策议程 策略策略策略策略1.1.政府主动，其它介入政府主动，其它介入2.2.社团和个社团和个人主动，政人主动，政府介入府介入3.3.双方都主动双方都主动4.4.双方都不主动双方都不主动建立公共政策议程 策略16363第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程三、公共政策问题的议程n n（7）公共政策议程建立中政府态度）公共政策议程建立中政府态度n n在在在在政政政政策策策策议议议议程程程程建建建建立立立立与与与与问问问问题题题题认认认认定定定定解解解解决决决决过过过过程程程程中中中中，政政政政府府府府态态态态度度度度起起起起着着着着决决决决定定定定性性性性作作作作用用用用。查查查查尔尔尔尔斯斯斯斯 琼琼琼琼斯斯斯斯认认认认为为为为，政政政政府府府府态态态态度度度度概概概概括括括括为为为为三种：三种：三种：三种：n n任其产生任其产生任其产生任其产生n n鼓励其产生鼓励其产生鼓励其产生鼓励其产生n n主动产生主动产生主动产生主动产生n n阻止其产生阻止其产生阻止其产生阻止其产生 。第五章 公共政策问题三、公共政策问题的议程6464（8）政府处理政策问题的轻重缓急n n按按照照一一定定的的规规则则进进行行政政治治竞竞争争是是现现代代民民主主政政治治制制度度的的特特征征之之一一。创创立立政政策策议议程程就就是是政治竞争的主要领域和方法之一政治竞争的主要领域和方法之一n n政政策策议议程程创创立立是是一一种种极极为为复复杂杂的的过过程程，其其间间各各种种力力量量的的组组合合以以及及方方法法和和手手段段的的应应用用无无穷穷无无尽尽，主主要要表表现现为为利利益益集集团团间间的的“议议价价”或或“交易交易”。（8）政府处理政策问题的轻重缓急按照一定的规则进行政治竞争是6565确定问题的轻重缓急，并非一成不变的。（且带有主观色彩）n n 并并并并非非非非所所所所用用用用的的的的社社社社会会会会事事事事件件件件都都都都对对对对政政政政府府府府产产产产生生生生影影影影响响响响，也也也也并并并并非非非非所所所所有对政府有影响的公共问题都马上都到相同的关注。有对政府有影响的公共问题都马上都到相同的关注。有对政府有影响的公共问题都马上都到相同的关注。有对政府有影响的公共问题都马上都到相同的关注。n n决策者可能受惠于某些团体决策者可能受惠于某些团体决策者可能受惠于某些团体决策者可能受惠于某些团体n n一些团体更有优势和办法一些团体更有优势和办法一些团体更有优势和办法一些团体更有优势和办法n n一一一一些些些些团团团团体体体体的的的的在在在在社社社社会会会会和和和和经经经经济济济济结结结结构构构构中中中中地地地地位位位位更更更更高高高高，其其其其利利利利益益益益不不不不可忽视可忽视可忽视可忽视n n一一一一些些些些团团团团体体体体在在在在公公公公众众众众的的的的心心心心目目目目中中中中更更更更受受受受尊尊尊尊重重重重，更更更更博博博博得得得得决决决决策策策策者者者者的的的的关注关注关注关注 从从从从政政政政府府府府角角角角度度度度来来来来看看看看，一一一一般般般般被被被被列列列列入入入入政政政政程程程程议议议议程程程程的的的的问问问问题题题题：为为为为政政政政界界界界、大大大大众众众众接接接接受受受受、现现现现行行行行法法法法律律律律制制制制约约约约下下下下的的的的复复复复杂杂杂杂问问问问题题题题、是是是是决策者主动和严肃考虑的明确问题。决策者主动和严肃考虑的明确问题。决策者主动和严肃考虑的明确问题。决策者主动和严肃考虑的明确问题。确定问题的轻重缓急，并非一成不变的。（且带有主观色彩）并非6666北京市严格限制养犬规定n问题提出q不成问题的问题怎么成了问题？q成问题的问题怎么成了政策问题？北京市严格限制养犬规定问题提出67“狗祸”问题提出“狗祸”问题确定建立“狗祸”问题政策议程1970年代养狗几乎为零1983年北京市环卫规定：八种禽兽 1986年北京市城区禁止养犬的规定：2万只烈性犬1991年2万只.伤3万人次1993年7.5万，加郊区19万只伤5万1994年狗年说狗，媒体公布了大量“狗祸”案例：伤人、扰邻、环卫、公共安全（狂犬病发病率、死亡率）宠物犬由私人行为影响到公共社会生活，成为公共问题，进入政府视野1994年4月，北京十届人大常委会第十二次会议上市政府推出规定草案1994年10月，市人大年登报征求公众对北京市关于严格限制养犬的规定（草案）的修改意见，召开座谈会5352个，直接参与意见者154307人1995年5月1日实行规定：严格限养方针，办养犬许可证等限制性规定客观、公认、冲突、团体、政府说明、确认、表述问题476位人大代表的12件议案结构良好，双方都主动方式、传媒方式影响“狗祸”问题提出“狗祸”问题确定建立“狗祸”问题政策议程1968n马寅初对人口问题的察觉及政策建议为什么没有被政府采纳？n2.结合863计划提出的国际国内背景,解释科学家的这一建议为何能够进入政府议程并且最终成为国家发展高新技术政策?马寅初对人口问题的察觉及政策建议为什么没有被政府采纳？69安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董祥玉市场报记者董祥玉 2006.3.20 2006.3.202005年年底，合肥组建了第一批452个驻外招商小组，招商人员达1068名；今年初，淮北35个招商组披红戴花走马上任；紧随其后，3月1日安庆在市体育场举行了隆重的出征大会，57个招商小组起程奔赴沿海各地。安徽其他城市也在摩拳擦掌，纷纷制订庞大的招商计划。安徽部分城市招商引资走入误区（地方关注）市场报记者董70n众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快，但与邻近的江苏、山东、浙江等经济强省相比，差距依然明显。在此背景下，安徽各级领导深感压力巨大，他们奋起直追的决心、富甲一方的心愿无疑是值得称道的，但一些城市相互雷同式的、借力招商引资实现大发展的思路却值得深思，特别是“强制性招商盲目招商”的思维和做法，渐渐把招商引资引入误区。这次安徽一些地方启动的招商计划，突显招商的盲目性。安庆市一位承担几千万元招商任务的局领导告诉记者，“啥项目都行，只要资金能进来”，“拾到篮子里都是菜”，该市第二类重点招商项目即为化工医药类，可见求财心切。同时，他私下告诉记者，这种盲目招商，难免重复建设，对土地利用也是个考验，应该说是短期行为的体现。众所周知，安徽是个相对落后的省份。尽管安徽近几年经济增长较快71n“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了2006年的招商引资目标：总量为300亿元以上，其中外资7亿美元，内资250亿元，比上一年增长50以上；安庆市2006年招商引资目标也极为耀眼：110亿元内资，1.2亿美元外资；其他地市也相继制定了具体的招商指标，然后再把这些指标层层分解，除政法部门外，各市直机关、各县区、各开发区都领到了招商引资任务。对招商成果采取了有奖有罚的考核办法，招商不力的有可能官位难保。“计划色彩浓、强制色彩重”是安徽各地招商的共同点。合肥制定了72上海一位企业家通过电话告诉记者，最近他接待了好几批来自安徽的招商人员，“有点心烦”。他说，单从指标的制定上来看，与“科学的发展观”还是有不少距离的，因为招商引资从行为上看是主动，从本质上来说却是被动行为，资金在别人手里，如何投资、在何地投资都不是“招商人”能决定的，是由区位优势、产业配套能力、人才构成等综合因素决定的。一位刚从外地招商回来的人员告诉记者，招商效果不理想，心理压力很大。“多少有些单相思的味道”，福建投资商余先生在评价安徽的招商行为时说，“强扭的瓜不甜”，强制的招商容易结出“怪异的果子”。去年，安徽一些城市就出现了许多假招商的例子。比如，请投资人先把钱打进来，等承担任务的招商人完成了考核任务，领到了奖金后，投资人再找理由撤出“投资”。上海一位企业家通过电话告诉记者，最近他接待了好几73n来自北京的王先生，受邀请考察了合肥的投资环境。他在接受记者采访时说，只有栽好梧桐树，才能引来金凤凰。逐利性是资本的本性，是“看不见的手”在引导资金的流向。哪里有赚钱的项目，哪里的发展环境好，资金就会“蜂拥而至”。同时他指出，政府对招商引资的大量投入，容易造成当地“急功近利”的发展模式，对国家宏观调控也是一种考验。当他听说作为农业大省的安徽、合肥等地的“菜篮子”大部分来自山东等外省时，觉得不可思议，他建议安徽要在产业结构调整上下功夫，在优势产业优势项目上下功夫，更要在营造良好的发展环境上下功夫。来自北京的王先生，受邀请考察了合肥的投资环境。他在接受记者采74n合肥已经觉醒，认识到优化投资环境是经济发展的生命线。为此，该市正在积极开展“机关效能”革命，致力营造灵活宽松的政策环境，营造便捷高效的服务环境，营造规范有序的法制环境。对合肥开展“机关效能革命”，当地企业家、外地投资家纷纷给予高度评价，认为这是城市长期健康发展的保证，远比强引资、硬招商重要。合肥已经觉醒，认识到优化投资环境是经济发展的生命线。为此，该75n思考题：n 1、现阶段“招商引资”中存在什么问题？举例说明n2、您是怎样看待安徽地方政府的招商引资政策的？思考题：76