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PPP模式探讨报告书目一、概述31.狭义定义32.广义定义4二、分类方法41.外包类42.特许经营类43.私有化类5三、运营方式5四、主要优点5五、意义7六、必要条件71.政府支持72.健全法律83.专业人才8七、发展方式9八、现实应用9九、主要内涵10十、PPP融资模式胜利案例11十一、徐州市自来水总公司PPP项目121.徐州自来水总公司为全民全部制企业，负责徐州市区自来水建设运营。122.PPP运作现状:123.关键问题134.法律关系135.取得成效14一、概述PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)起先出现并越来越流行，特殊是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众供应公共服务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论基础。PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了供应某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺当完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。公私合营模式（PPP），以其政府参加全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式须要合理选择合作项目和考虑政府参加的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。截止到2024年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。1.狭义定义 从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为供应公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。2.广义定义 PPP是英文Public-Private Partnership的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系供应公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参加供应公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为运用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义特别宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的准确内涵达成共识是特别困难的。德国学者NorbertPortz甚至认为试图去总结PPP是什么或者应当是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的准确含义要依据不同的案例来确定。二、分类方法由于世界各国意识形态不同，且处于PPP发展的不同阶段，导致各国运用的术语不尽相同，广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：1.外包类 PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或供应部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门担当的风险相对较小。2.特许经营类 项目须要私人参加部分或全部投资，并通过确定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。依据项目的实际收益状况，公共部门可能会向特许经营公司收取确定的特许经营费或赐予确定的补偿，这就须要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否胜利在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在运用权和全部权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的运用权或全部权移交给公共部门。3.私有化类 PPP项目则须要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的全部权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中担当的风险最大。三、运营方式在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于许多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。北京正打算大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。四、主要优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是全部城市基础设施项目都是可以商业化的，应当说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不接着向基础设施投入确定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府接受PPP方式的收益。1.消退费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参加项目的识别、可行性探讨、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准运用后，私营部门才能起先获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消退项目完工风险和资金风险。探讨表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。2.有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的供应者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。3.促进了投资主体的多元化。利用私营部门来供应资产和服务能为政府部门供应更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参加项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和阅历。4.政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众供应高质量的服务。5.使项目参加各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。6.风险分协作理。与BOT（英文BuildOperateTransfer的缩写，通常直译为“建设经营转让”）等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险安排,同时由于政府分担一部分风险,使风险安排更合理,削减了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资胜利的可能性。政府在分担风险的同时也拥有确定的限制权。7.应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参加公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。五、意义管理学家PeterF.Drucker曾经指出：“政府必需面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”进入学问经济时代，资源的吸取与安排应当以高效率的方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府许久以来的财政负担，又可将社区及民众力气引入公共服务的进程当中，以强化公民意识与社会认同感，同时提高了资源运用效能和建设、运营效率。因此，在现代化社会的发展进程中，PPP的探讨具有现实主动的意义。六、必要条件1.政府支持 政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任-为大众供应最优质的公共设施和服务-却是始终不变的。PPP模式是供应公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何状况下，政府均应从爱护和促进公共利益的立场动身，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参加机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。2024年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京实行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、马路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供应效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,从中心到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热忱很高,取得了主动进展。但与此同时,民间资本的参加度仍旧不足。专家分析,民间资本仍旧存在信念不足、意愿不强等问题,同时由于对政策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本主动性。2 2.健全法律 健全的法律法规制度。PPP项目的运作须要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中须要担当的责任、义务和风险进行明确界定，爱护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以接受公共民营合作，通过完善的法律法规对参加双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。2024年6月1日，我国基础设施和公用事业特许经营管理方法正式施行。该方法明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在确定期限和范围内参加投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。基础设施和公用事业特许经营管理方法确立了社会资本可参加特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。3.专业人才 专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛接受项目特许经营权的方式，进行结构融资，这须要比较困难的法律、金融和财务等方面的学问。一方面要求政策制定参加方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作供应技术指导和相关政策支持；另一方面须要专业化的中介机构供应详细专业化的服务。七、发展方式PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府选购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与供应贷款的金融机构达成一个干脆协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺当地获得金融机构的贷款。接受这种融资形式的实质是：政府通过赐予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。八、现实应用PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节约17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。依据英国的阅历，适于PPP模式的工程包括：交通（马路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共平安（监狱）、国防、教化（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得足够资金投资到社会发展支配。已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在马路网的建设上。至2024年的10年期间，马路里程比原来增加一倍。除马路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2024年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出详细的规定。据巴西支配部称，已经列入2024年2024年四年发展规划中的23项马路、铁路、港口和浇灌工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也起先相识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展供应了确定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。九、主要内涵第一、PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来支配融资。项目经营的干脆收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府赐予的有限承诺是贷款的平安保障。其次、PPP融资模式可以使民营资本更多地参加到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参加到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性探讨等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的限制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得确定的现实意义。第三、PPP模式可以在确定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而实行PPP模式，政府可以赐予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收实惠、贷款担保、赐予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的主动性。第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参加城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节约政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众供应服务。十、PPP融资模式胜利案例国外：1、美国最闻名的四大职业联赛俱乐部（MLB、NBA、NFL、NHL）所拥有的82个体育场馆的31%都是用PPP模式兴建的；2、伦敦地铁接受PPP融资模式；3、英国式最早应用PPP模式的国家，截至2024年底，794个PPP协议已签署，总投资550亿英镑；4、巴西在2024-2025年共有23个公共事业项目成为首批招标项目，总投资约合65.34亿美元；5、智力至2024年已完成超过36个项目，投资额60亿美元。国内：1、2024年6月，上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目20年特许经营权，负责此项目的融资、建设及运营管理；2、2024年8月9日，中国中信集团联合体与北京市政府和北京奥组委以及北京市国有资产经营有限责任公司共同分别签订协议，最终建立中国国家体育场；3、2024年年底，北京市政府联合社会投资共同建立北京地铁四号线；4、2024年，深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；5、广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT等方式，允许个体、私营经济主体投资经营数十个基础设施和公共事业；6、2024年以来，北京有11个项目实现市场化运作，融资100亿元人民币；7、2024年8月7日，重庆市一批涉及资产总额达1000亿元的PPP战略合作项目集中签约。十一、徐州市自来水总公司PPP项目 1.徐州自来水总公司为全民全部制企业，负责徐州市区自来水建设运营。 2.PPP运作现状: （1）徐州市自来水总公司的供水实力远远不能满意城市发展须要； （2）新建水厂和管网改造资金缺乏，新建60万吨骆马湖水厂所需1.58亿资金都无法解决； （3）经营管理技术落后，日伪时期水泥管网较多，漏损严峻。 3.关键问题4.法律关系5.取得成效
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