第2章国外公务员制度

国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第第2 2章章 国外公务员制度国外公务员制度国外公务员制度国外公务员制度：适应资本主义发展的需要而建立起来的一种官吏制度。它随形势的变化而发展，并因各国具体国情的不同，细节也不尽相同。通常具有以下特点：公开考试，择优录用；严格考核，论功行赏；终身任职；公开考试，择优录用；严格考核，论功行赏；终身任职；知识化知识化、专业化水平不断提高；标榜、专业化水平不断提高；标榜“中立中立”；立法比；立法比较完备等等较完备等等。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材 重点问题重点问题 国外公务员制度的产生国外公务员制度的基本内容英国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展法国公务员制度的建立和发展日本公务员制度的建立和发展国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1 2.1 国外公务员制度概况国外公务员制度概况 国家公务员制度最早形成于19世纪中叶，至今已有一百多年的历史。“公务员公务员”一词来源于英语，原文为“civil civil servant”servant”,中文有的译为“公务员”，有的译为“文职人员”或“公职人员”，有的译为“文官”。日本在二战前采用“文官”称谓，战后改称“公务员”。英美等国按照约定俗成的原则，仍采用“文官”的称谓。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1 2.1 国外公务员制度概况国外公务员制度概况 公务员有狭义和广义之分。广义的公务员广义的公务员，是指政府中行使行政权力和承担政府公务的所有工作人员，既包括通过选举产生的政府官员，也包括常任制的、非选举产生的政府公务人员。狭义的公务员狭义的公务员，特指非选举产生的政府公务人员，他们一般通过公开竞争考试被择优录取，在无过失的情况下，一经录用，即可长期任职而不与内阁共进退。本文多采用狭义的公务员的概念。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1 2.1 国外公务员制度概况国外公务员制度概况 从19世纪50年代开始，先在英国，而后世界各国逐渐形成国家公务员制度。这些国家公务员制度的形成大致有三种情况：-在反对“恩赐官职制”和“政党分肥制”的过程中，逐步确立了国家公务员制度。代表是英国英国。-主要在反对“政党分肥制”的过程中确立了国家公务员制度。其代表是美国美国。-总结和效仿英、美等国家公务员制度。建立起自己的国家公务员制度。如法国、日本、联邦德国法国、日本、联邦德国。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 2.2 国外公务员基本内容国外公务员基本内容2.2.1 2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度实行以考任制为核心的任用制度公务员制度的任用形式公务员制度的任用形式：1234选任制选任制委任制委任制考任制考任制聘任制聘任制国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 2.2 国外公务员基本内容国外公务员基本内容2.2.1 2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度实行以考任制为核心的任用制度选任制选任制：以选举方式任用公务员，主要适用于政治领导人，如美国、法国、印度、新加坡等国，都是直接选任或间接选任的方式产生国家首脑和部分国家公务员。委任制委任制：由机关首长负责直接委任其下属，适用于对行政首长负责的助手和秘书等辅助人员。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 2.2 国外公务员基本内容国外公务员基本内容2.2.1 2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度实行以考任制为核心的任用制度聘任制聘任制：政府机关以定期契约的形式聘用专门人员，适用于在社会上有一定名望的学者、专家和科技人员。考任制考任制：公务员制度的基础，指通过考试的办法，以应选人员的成绩优劣作为客观标准来选用所需的公务员，这是大多数人进入国家公务员队伍的必由之路。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 2.2 国外公务员基本内容国外公务员基本内容2.2.1 2.2.1 实行以考任制为核心的任用制度实行以考任制为核心的任用制度 各国都强调公务员考试要坚持公开、平等、竞公开、平等、竞争、择优争、择优的原则。这是公务员制度的基本标志公务员制度的基本标志。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2 2.2 国外公务员基本内容国外公务员基本内容2.2.2 2.2.2 实行以工作实绩为基础的考核制度实行以工作实绩为基础的考核制度 世界各国各国对公务员的考核，称呼不尽相同，内容却无实质性的差别，其主要内容是考绩，即通过主要内容是考绩，即通过对公务员工作能力、努力程度，尤其是工作成效等对公务员工作能力、努力程度，尤其是工作成效等的考核，决定其职务的升降和奖惩的考核，决定其职务的升降和奖惩。对于考核的具体内容，许多国家都根据本国情况作了比较细致的规定。e.g.法国公务员的考核项目共有14项。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3 2.3 英国文官制度的建立和发展英国文官制度的建立和发展现代意义的文官制度在英国的建立，可以追溯到东印东印度公司的官制改革。度公司的官制改革。1765年，英国驻印度总督鉴于英属印度吏治的腐败，着手整顿：-禁止公司职员公开受贿舞弊；-直接从伦敦选送官员到印度任职。1813年，凡是英籍文官必须先进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3 2.3 英国文官制度的建立和发展英国文官制度的建立和发展1840年，议会就政府开支浪费严重的问题质问财政部。同时，随着政党政治的发展，政府中的一般官吏经常受到党派的庇护。新兴资产阶级意识到建立自己的文官队伍代替封建贵族的统治已势在必行。1853年，英国首相格拉斯顿委派诺斯科和杜维廉调查英国任用官吏的情况，次年两人提出报告报告。报告的具体内容：-指出在英国想做官的多是庸碌无能之辈，凡是在公开竞争的职业中站不住脚的或不想积极努力的，才安于在行政部门里混日子；能进到政府里做官的人大概都同大臣有关系。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3 2.3 英国文官制度的建立和发展英国文官制度的建立和发展-建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应考的年轻人；-四项重要的原则性建议四项重要的原则性建议(后来逐步得到实现)（1）将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两大类，前一类指行政管理和政治性职务，由通过以大学课程为基础的考试选用的人员担任；例行人员也要考试，但只要求具有中学文化程度，大量的办公室工作由后一类人担任。（2）凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3 2.3 英国文官制度的建立和发展英国文官制度的建立和发展（3）对各部人员实行统一管理，各部之间人员可以相互转调和提升。（4）高级文官职位的提升，以上级的年终考核报告为依据，低级事务人员的提升则多以年资为基础。根据以上四个原则，把政府官员分为两大类：一是随内阁更迭而进退的政务官政务官；另一类是事务官，事务官，即文官即文官。后者不参加政党活动，若无过失即终身任职，年老退休后依法享有领取退休金的权利。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.4 2.4 美国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展 美国现代人事制度的建立可追溯到1883年的彭德尔彭德尔顿法案顿法案。-19世纪60、70年代，美国要求改革官员任命制度的运动日益高涨。-1881年詹姆斯加菲尔德总统被一求职未遂者行刺致死，改革运动更加高涨。-1883年国会通过了文官制度法（通称彭德尔顿法），开始了以通过公开考试择优任用官员的“功绩制”为主要内容的现代文官制度的时期。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.4 2.4 美国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展 彭德尔顿法彭德尔顿法是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。主要有三条：-通过“竞争性考试竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务开始，这是功绩制原则的核心功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想这部法律的中心思想。-相对的职业保障，凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因被免除公职。-文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”（主要指强迫公职人员向政党或其候选人捐助竞选基金或为之竞选)。-国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.4 2.4 美国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展 彭德尔顿法彭德尔顿法与英国的文官制度的差异：-前者要求竞争性考试“具有务实性”，并同文职人员要履行的职责相联系。-该法还规定公职人员的录用考试和提升考试，在公职的任何一级，对任何人开放。-该法拒绝给与文官以绝对的职业保障，规定可以免除文官的职务。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.4 2.4 美国文官制度的建立和发展美国文官制度的建立和发展 彭德尔顿法彭德尔顿法之后美国文官制度的发展：之后美国文官制度的发展：1978年对其作了一次重大修改。同年10月，美国国会通过了文官制度改革法文官制度改革法，于1979年1月生效。-改革核心核心是推进按工作表现付酬的功绩制功绩制，以提高政府工作的质量和效率，它第一次确定了联邦政府人事制度应该遵循的九条功绩制原则九条功绩制原则。-这九条原则和以前的法律相比有两点新内容新内容，即强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性；保护揭发政府工作缺点和弊病的人。-按文官制度改革法进行的改革主要有以下三个方面：（1）建立“高级行政职位”。（2）推行功绩工资制。（3）改革考核制度-国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.5 2.5 法国公务员制度的建立和发展法国公务员制度的建立和发展 法国公务员制度的建立始于拿破仑（法国公务员制度的建立始于拿破仑（草创了公务员草创了公务员制度的雏形）制度的雏形）：-建立等级制。-规定在行政部门实行严格的法律。-颁布了某些适用于所有公务员的规章制度，从而确立了统一培训的原则，统一了行政部门的工作方法，并建立了相应的行政学院。-创办了许多培训官吏的专门性和综合性的技术学校，使这些学校成为培训官僚队伍的摇篮。-国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.5 2.5 法国公务员制度的建立和发展法国公务员制度的建立和发展 法国公务员制度的发展：法国公务员制度的发展：现代公务员制度现代公务员制度-19世纪到20世纪前半叶，陆续建立一些文官管理制度，主要有：1853-1859年退休法；1905年关于纪律的规定；1913年的转调法等等。-第一次世界大战结束后，颁布两项重要法令，规定各县市政府公务员的选拔、升迁及惩戒等办法。-第三共和国时期，制度已初具规模，形成以在选拔官员时注重人才、官吏所必须接受的教育与训练由各用人单位自选决定；公务人员的任用须经公开竞争考试，考核科目则注重业务技能，而不是一般的通才教育，并适当放宽投考年龄的限制等特点的人事制度。-国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.5 2.5 法国公务员制度的建立和发展法国公务员制度的建立和发展 法国公务员制度的发展：法国公务员制度的发展：现代公务员制度现代公务员制度-第二次世界大战之后，1945年10月组建了公职管理总局，隶属总理府。1946年10月公布公务员法，设置公职最高委员会，还规定财政部的预算总局也参与管理人事行政事宜。至此，法国公务员制度日臻完善。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.6 2.6 日本公务员制度的建立和发展日本公务员制度的建立和发展 日本公务员制度又称日本文官制度日本文官制度，是在“明治维新”之后建立起来的。特征特征：即含有日本长期封建主义和封闭型经济的痕迹，又含有搬用欧美国家政治制度的痕迹。-1885年，参照普鲁士法典，颁布官吏纲要。-1887年，颁布文官考试试用及见习规则。-1893年，改革文官用人令，将文官考试规则中，优待官学出身者的规定取消，首次建立功绩主义原则。-1899年，进一步修改1893年的文官任用令，并制定新的文官资格保障令和文官惩戒令，这以后日本官僚制度完全建立起来。这种官僚制度的文官体系是按照“天皇亲政”、“官吏是天皇的私臣”的精神建立的。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.6 2.6 日本公务员制度的建立和发展日本公务员制度的建立和发展-第二次世界大战之后，1947年日本迫于美国压力制定了国家公务员法。-1948年对其作了重大修改，同年7月制定了国家行政组织法。-1950年制定了关于国家公务员职阶制的法律，同年12月又制定地方公务员法。以上法规经过多次修改和补充，成为战后日本公务员制度的主要法规。国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材关键术语关键术语文官 恩赐官职制 政党分肥制 彭德尔顿法 文官制度 选任制 委任制 聘任制 考任制 公开 平等 竞争 择优原则 工作实绩国家公务员制度教程（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材复习思考题复习思考题1、国外公务员制度是如何产生的？2、国外公务员制度的基本内容有哪些？3、试述英、美、法、日公务员(文官)制度的建立和发展。