我国三级课程管理体制的建立

我国大陆过去一直是“一纲一本”高度集中的国家课程开发模式和课程管理体制。自 1985 年中共中央关于教育体制改革的决定公布之后地方获得一部分的教育管理权限。从80 年代后期开始 ,中央允许部分地区开发一些供部分地区实施的具有地方特点的课程改革方 案。如上海市第一期课程改革最初的目标就是要制定一套适应我国沿海发达地区的课程方案, 另外如浙江义务教育综合课程改革及广东高中综合课程试验等。 1999 年元月,教育部颁布 面向 21 世纪教育振兴行动计划，2000 年春开始启动素质教育的核心工程“国家基础教 膏课程改革”项目。新一轮课程改革进一步推动了课程管理体制的改革,确主了国家、地方、 学校三级课程管理模式。学校在课程上有了部分的决策自主权。校本课程开发引起了部分学 者、政策制定者及校长和教师的关注。一、课程开发机制的基本类型 课程开发机制指课程开发得以正常运转的动力系统。它包括学校课程的设置程序和运转方 式，主要解决课程规划主体的认定，课程编制、实施、管理与监督等问题。从世界范围来看， 基础教育课程开发即只有三类：中央集权机制、地方分权机制、学校自主机制。1、中央集权机制 中央集权的课程开发机制是指中央教育行政部门或其代理机构作为课程 开发的主体，通过国家权力负责对中小学课程进行统一的研究、编制和推广，学校的课程计 划、课程标准、教学材料和考试要求都有统一的规范。中央集权中开发机制的确立所依据的 思想基础属于国家本位或社会本位的教育价值取向，强调统一的国家基础和整体利益，追求 全国范围内的课程基本统一。学科课程采用系统的学科知识，便于在大范围内加以规范，适 合在中央集权的制度下得到发展。他的好处是确保受教育者获得基本学科的基础知识，保证 起码的受教育机会公平，形成教材使用的经济规模。便于在全国范围内进行全国性的统一变 革。2、地方分权制地方分权制是指地方权力机构作为课程开发的主体。带有所辖地区的特点， 具体的地域适应性更强。3、学校自主课程开发机制以学校教师为主体对学校课程进行自主开发。确立依据是人本位 的教育取向，强调具体学校个别差异的适应性问题。二、我国三级课程管理政策的表述1999 年 6 月第三次全国教育工作会议之后，发表了中共中央国务院关于深化。教育改革 全面推进素质教育的决定。指出“调整和高歌课程体系、结构、内容，建立新的课程体系， 试行国家课程、地方课程、和学校课程”。2001 年六月，国务院召开全国基础教育工作会议， 随后发表的国务院关于基础教育改革与发展的决定指出“实行国家、地方、学校三级课 程管理。国家制定课程发展总体规划，确定国家课程门类和课时，制定课程标准，宏观指导 中小学课程实施。在保证实施国家课程思基础上，孤立地方开发适应本地区的地方课程，学 校可开发或选用适合本校特点的课程。”同时，教育部引发了基础教育课程改革纲要（试 行），纲要指出“改变课程管理过于集中的状况，实行国家、地方、学校三级课程管理， 增强课程对地方、学校及学生的适应性。”“学校在执行国家课程和地方课程的同时，应视当 地社会、经济发展的具体情况，结合本校的传统和优势、学生的兴趣和需要，开发或选用本 校的课程。各级教育行政部门要对课程的事实和开发进行指导和监督，学校有权力和责任反 映在实施国家课程和地方课程中所遇到的问题。”三、我国的国家课程、地方课程和校本课程 由于三级课程管理机制的确立，各级权力主体在各自的权利与责任范围内对我国基础教育课 程进行管理。国家、地方和学校三级主体在课程开发方面的权限和侧重点不同，出现相应的 国家课程、地方课程、学校课程“三级课程”。1国家课程：国家课程管理的职能部门是国家教育行政本的最高机构教育部。它的主要 职能是制定归家基础教育培养目标、课程计划框架和课程标准等宏观政策，并指导和监控地 方、学校贯彻执行国家课程政策。保证基础教育的统一的质量标准。国家课程管理的主要权 利和责任有。宏观指导我国基础教育课程改革，并具体制定相应的课程政策和国家基础教育课程计划。 组织制定或修订、审定我国基础教育各个阶段的课程计划。宝跨哦统一规定国家课程在各个 教育阶段的中观课程结构，如学习领域或科目数，总课时、周课时及课程分配结构，严格控 制学生的在校学习时间和基本课业负担。颁布国家课程标准，确保统一的基本的学业要求，规定国家基本的教育质量要求。 制定国家课程实施过程的指导性意见，引导地方和学校根据实际情况创造性的实施国家课程 标准。确定据教育课程评价制度，确保国家基础教育课程在各个阶段的目标得到有效的落实。 制定三级课程管理政策，颁布地方、学校课程管理指南，为地方课程和学校课程的开发提供 基本的规范标准。指导地方、学校进行课程管理。制定教科书、教材开发与管理政策，定期 向学校和社会公布经过审定的中小学教材目录和教材使用情况评估报告。监控国家基础教育课程运行质量，对中小学教学、评价与考试、课程资源开发与利用等情况 定期进行抽查和跟踪研究，提出评估报告。由此可见，我国的国家课程通过国家权力负责对中小学课程进行统一的研究、编制和推广， 学校的课程计划、课程标准、教学材料和考试要求都有统一的规范。中央集权中开发机制的 确立所依据的思想基础属于国家本位或社会本位的教育价值取向，强调统一的国家基础和整 体利益，追求全国范围内的课程基本统一。学科课程采用系统的学科知识，便于在大范围内 加以规范，适合在中央集权的制度下得到发展。2地方课程：地方以及课程管理的职能部门是地方教育行政部门。他们在课程管理方面的 主要权利和职责是，贯彻执行国家课程计划科课程标准，按照地方的实际情况与发展需要， 为落实国家课程标准制定具体方案，开发地方课程，指导学校合理的实施地方制定的课程计 划。省（自治区、直辖市）以及教育行政部门按照国家课程计划要求，制定本地实施的各个教育 阶段的课程计划，报教育部备案，制定课程实施方案。负责对全省（自治区、直辖市）中小学教学、评价与考试、课程资源开发与利用其光进行监 控，组织研究机构通过抽样调查、跟踪研究等方式对中小学课程运行质量做出评估，及时发 现、反映和解决基础教育改革的问题。依据教育部颁布的地方课程管理指南，组织专家开发地方课程，制定学校课程实施地方课程 的指导性意见。通过下属各级教育行政部门，负责监督与评估当地学校执行国家课程的状况，确保各个阶段 的课程计划得到全面有效落实。通过下属教育行政部门，负责制到学校制定学校课程计划的具体实施方案，以及校本课程的 合理开发。县一级教育行政部门要在规定的时间内审议各中小学上报的校本课程开发方案，反馈审议意 见。地方课程是国家课程在地方的翻版，只是课程权力的主体从中央转换到地方。 国家课程和地方课程本质上都属于中央集权的课程开发，具有以下几方面的特征：有政治性 的领导人物的直接干预和指导；决策和实施过程具有明显的行政等级；运用指令、法律法规 和过程指南等控制手段；运用惩罚手段以保证遵从项目的程序或达到特定的目标；运用代理 人、代理机构或其他中介来解释中央的决定或提供技术帮助。中央集权课程开发机制的优势有:容易集中各方面的人员和力量,拥有专业的课程编制人员， 确保受教育者获得基本学科的基础知识；保证学术质量；借助行政的力量加以推广，保证起 码的受教育机会公平；保证学校之间的平衡发展；更好地把握社会对教育的总体需求，形成 教材使用的经济规模，便于在全国范围内进行全国性的统一变革。中央集权课程开发机制的弱势有:开发的课程缺乏适应性,不可能适应每个个体的学习需求； 过分注重学科的知识体系,课程内容容易脱离生活实际；教师只是国家课程指令的执行者, 容易误解国家课程的基本精神或消极抵抗国家的指令；课程开发的专家与课程实施的教师之 间缺乏联系，易闲置广大教师的独立判断和参与课程开发的积极性和创造性，学科专家处于 课程开发的中心位置，会导致狭隘的专家课程目标和决策渠道，缺乏多层次、多途径、全方 位满足学生发展和社会发展的课程体制与能力。所有的学校和教师分别对中央负责,校与校 之间、教师与教师之间缺乏横向沟通；开发周期太长。缺乏灵活性，严重地滞后与社会的变 革，尤其不能及时反映科技进步和当地社会发展需求的实际变化。容易降低课程改革的实际 影响。造成教育资源的浪费和教育效益的低下。3学校课程：学校是真正发生教育的地方，所有的课程计划只有到学校一级才能真正落到 实处。学校一级的课程管理对确保基础教育课程目标的实现范围和实现水平具有重要意义。 学校课程管理包括：国家和地方课程的有效实施，校本课程的合理开发。主要的具体的职责 包括以下几个方面。根据教育部和本省（自治区、直辖市）课程计划有关的规定，从当地社区和学校自身实际出 发，制定学校学年课程实施方案，报上一级教育行政部门备案。依据教育部颁布的学校课程管理指南，结合本校的传统和优势，根据学生的实际发展需要， 开发校本课程，在规定的时间内报县一级教育行政部门审议。选用经过审查通过的教材，教材选用应该体现民主原则，应该有教师、学生代表参加，通过 多种渠道听取家长的意见。反映国家和地方课程计划在实施中所遇到的问题，保证校本课程与国家课程、地方课程在总 体目标上的一致性和互补性。根据上级教育行政主管部门的规定，结合目标的实际情况，对学校的所有课程实施管理。特 别是对于教学、评价与考试、课程资源开发与利用等方面要进行自我监控，确保学校基本办 学质量的稳步提高。典型的校本课程开发具有以下五个方面的特点 :学校自发、自愿；自我控制和地方控制；回 应内部需要；利用自身资源；内部评价。校本课程开发的优势有:学校内形成了激励和支持教师的气氛；校内的交流和沟通变得更为 容易；（教师的专业动机、工作兴趣和职业满意度、专业能力都有所提高；形成了教师团队 工作的新的工作方式；学生觉得学校的学习更加接近他们的需要；课程的弹性更大,更加容 易整合与现实生活相关的新内容。校本课程开发的弱势有:教师参与课程开发和课程决策的能力不能满足校本课程开发的需 要；校本课程的质量问题容易引起争议；过多地依赖人力、物力资源及社区的参与；学校之 间的差距加大。校本课程开发与国家课程开发之比较项目国家课程开发 校本课程开发以开发全国统一的课程方案 以开发符合学生、学校或地方 课程目标 为目标。特殊需要的课程方案为目标。课程开发是学者专家的权责, 所有的课程利害关系人士均有参与课程开发的权责。因此, 参与人员 只有校外的学者专家有权参 学校成员与校外人士均可参与与课程开发。课程开发。课程即书面的课程文件,是 课程即教育情境与师生互动的 课程观计划好的课程方案。过程与结果。学生无个别差异,是被动的学生不但有个别差异,也有主动建构知识的能力,课程得因学习个体,为他们安排的课 学生观 程可以在事前做好详细、完 应学生需要而不断地进行调整,事先的计划越详细就越不能适善的计划。应学生的学习需要。教师仅是课程的实施者,职 教师是课程的研究者、开发者 教师观 责就是依照设计好的课程方 和实施者,教师有主动解释课 案加以忠实地呈现。 程、开发课程的能力。四、我国三级课程管理体制的特点 我国的三级课程管理机制就是旨在建立校本课程开发和国家课程开发优势互补的政策机制。 具有以下特点(1)决策分享的集体审议制度所谓决策分享是指,所做出的任何有关课程开发的重大决定都必须是相关人员集体参与、 共同商讨和审议的结果,即平常所说的“参与式决策”。而所谓集体审议制度就是要从制度上 确保所有的参与者享有平等的地位,确保每个人都能发出自己的声音。决策分享的集体审议 制度具有两个方面的含义。一方面,对于国家课程开发而言,它要求在课程决策的全部过程中 都必须有教师代表的参与,而且要保证一定的人数比例及平等的发言权。第二个方面的是指 校本课程开发同样需要确保所有相关人员的参与，合理的成员结构应该包括教师、校长、家 长、学生、学科专家、课程专家、社区代表、董事会成员、教育行政部门代表或督学,等等。 外部的教育行政人员和社区代表的参与可以使校本课程决策不至于沦落为狭隘的本位主义 和地方主义,而学生和家长的参与则可以避免出现学校本位的“中心化”。 (2)吸取了两种不同的课程开发模式的优点建立了一种新的混合的课程开发模式 一方面,将两种课程开发模式的各个阶段“融为一体”。国家课程开发采取的是研究一 一规划一一设计一一实验一一推广一一评价的自上而下的直线性开发模式,校本课程开发采 取的是反思一一规划一-设计一一行动一-评价-一改进的循环式开发模式。从校本课程开发 的模式来反观国家课程开发的模式,国家课程开发在第二个阶段(规划阶段)就考虑地方和学 校的差异,并最大限度地增强课程计划的弹性和灵活性,给学校留有开发的空间；在实验阶段 可以和实验学校的校本开发的行动相结合。这时,国家课程政策制定者、从事课程设计的学 科专家、地方教育行政领导、实验学校的校长、教师、社区代表等就实验学校的实验方案共 同对话、集体审议和决策。通过这样的集体审议的过程,政策制订者和学科专家可以帮助学 校教师和校长理解课程改革的理念和目标,学校的校长、教师、学生及家长也可以帮助政策 制定者和学科专家“身临其境”地了解学校的实际情况,进而共同开展校本的课程实验。然 后,由国家课程开发机构或组织汇集各实验学校校本课程开发的经验和教训 ,建立校本课程 开发的信息数据库,通过网络向全国推介。实验学校和国家决策部门、地方教育行政部门共 同制定校本课程开发质量认证体系。于是两种课程开发模式便整合为研究开发一一行动反思 一一再开发一一推介一一质量认证的新模式。另一方面,调整了国家课程决策部门的课程职 能。在社会处于某一重大的变革时期,往往需要从宏观上把握社会对基础教育课程提出的新 的要求,因此有必要开展更偏向于社会目标的国家课程开发。在社会处于相对稳定的时期, 课程主要是通过校本课程开发的模式而得到不断改进的。因此,在这个时期,国家课程机构的 主要职能应该是支持、帮助甚至是有选择地参与学校的校本课程开发,与地方、学校共同制 定适宜的校本课程开发的评价体系。 国家课程、地方课程和学校课程都是国家基础教育课程体系的有机组成部分。国家课程体现 国家意志，使教育具有统一的国家基础。采用自上而下的方式，确保未来的公民达到共同的 基本的文化素养。同时提供必要的指南或课程审议。地方课程和校本课程分别体现各个地区 和各个学校的具体特点和要求，采取自下而上的方式。为学生的发展提供个性化服务。并向 上一级主管部门申请备案与审议。这种双向管理体制体现了权力分享与责任分担。使中小学 课程能够与当地的经济建设与精神文明建设相结合，使基础教育的课程具有更大的开放性、 参与性和适应性。