我国国有独资公司治理结构存在的主要问题及解决办法

我国国有独资公司治理结构存在的主要问题及解决办法一 现代公司的特征及治理结构的定义（一）特征及定义党的十五届四中全会关于国企改革和发展若干重大问题的决定，强调了对国有大中型企业实 行规范的公司制改革的重要性，决定指出，公司制是现代企业制度的一种有效的组织形式。公司法人 治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、 有效制衡的公司法人治理结构。决定为我国国有企业改革的进一步深入指明了方向。所谓公司治理结构，是一种分层级的关于权利机构（股东大会）、决策机构（董事会）、监督机 构（监事会）、执行机构（总经理及经营班子）之间权利分配和权利行使、利益分享、相互制约的一整套 制度、契约和组织安排。股份有限公司和有限责任公司是现代公司的两种主要形式，其主要特征是：（1） 实现了所有权和经营权的分离，（2）股权成为财产权的表现形式，（3）现代公司是多单位的层级组织。 这三点构成现代公司的主要内容。（二）西方国家企业的治理结构。西方发达国家公司的治理结构一般可以分为两种模式，一种是以美国和英国为代表的外部控制模 式，另一种是以德国和日本为代表的内部控制模式。这两种模式的划分主要是根据企业融资的方向决定的， 国外学者将其区分为以证券市场为主的外部融资体制（美、英模式）和以银行为基础的外部融资体制（日 德模式）。外部控制模式的特点是股权极为分散，董事会作为公司财产实际的控制者，在公司治理结构中 占据最重要的位置。以高年薪和股票期权制度作为激励经理人员的主要手段。以发达的市场机制强化外部 的监督。分散股东和机构持股者对公司的直接管理和控制能力非常有限，而主要通过证券市场以及企业被 接管、破产和经营者激励等措施对公司进行控制和监督。内部控制模式的特点恰恰相反，它的股权相对集 中，最突出的特点是企业之间的相互持股和银行对企业的持股。银行在公司治理结构中居于主导地位。由 于公司内部的经理往往就是董事会成员，从而可以实现股东对公司的直接管理和控制。二我国国有独资公司治理结构的现状与存在的问题健全的治理结构是现代企业正常运转的核心，世界银行一位高级经济学家在总结俄国和中东欧10 年转轨的经验教训时指出，有效率的市场经济之所以能够运行，是因为在一个经济中有一些根本性的规则 和保障为人们所广泛接受并得到了执行，这些规则和保障使得交易的后果有保证、可预料并且使多方受益。 由此我国有学者提出，大型国有企业改革的瓶颈约束不在产权，而在公司治理和制度建设。特别是鉴于国 有企业全要素生产率和利润率指标的严重扭曲，因此评估国有企业改革的成效应当有一个定性的指标，而 公司治理结构是一个很好的选择。这种治理和制度建设既包括了宏观经济环境的一些基本因素，也包括了 公司产权结构调整等微观的条件。而宏观环境的因素是企业不能左右的，因此必须在治理结构上下工夫， 构架一种在结构的三主体（所有者、经营者、监督者）之间制衡、约束、激励的机制，真正体现出不同主 体之间的权、责、利关系。国有独资公司作为一种特殊的公司制形式，虽然股东只有一个，但为了适应政 企分开和国有资产保值增殖的需要，所有权和经营权的分离以及三主体的构架仍然是一个必要的前提条件， 因而也必须进行规范的公司制改造。目前我国国有独资公司治理结构存在的主要问题是：（1）公司制改造 不彻底，公司治理结构设置不规范，难以构建有效的法人治理结构。（2）内部人控制与有效监督不力。（3） 缺乏明确的国有资本主体和产权代表。在国家和国有资产营运主体之间还缺乏一个能够代表国家统一意志 的明确具体的产权代表来行使对国有资产经营的监督与管理的权利。（4）委托方权利行使行为的不规范和 不明确的委托代理对象及其职责错位。（5）缺乏对委托代理对象有效的约束和激励机制。目前还没有形成 一个竞争性的经理人才市场和客观公正的评价经理业绩的市场机制，由于国有独资的性质，也不存在代理 权的竞争和敌意收购，代理人只要搞好同政府和上级主管部门的关系，就可以保住自己的权利和职位，使 约束机制大打折扣。其次是缺乏有效的激励机制，尤其缺乏长期的激励。三 国有独资公司治理结构改造与完善的前提条件（一）政府职能转变是国有独资公司治理结构得以真正建立的最重要的前提条件。公司治理结构问题的提出，是现代企业所有权和经营权分离的必然结果，这种分离不仅产生了一 种新的权利即关于公司法人财产的权利，而且使权利主体呈现出多元化的特征，因此就需要一种制度来规 范各权利主体的行为，这就是治理结构的作用。对于国有独资公司来讲，政府所有者职能、社会经济管理 职能、行政职能的分离是其治理结构得以建立的最重要的条件。只有实现了这种分离，承认国有独资公司 法人财产权的独立性质，才能解决政府不适当的行政干预的问题，公司也才能够真正承担起对国有资产保 值增值的责任。（二）进一步完善公司制改造 国有独资公司改造的重点主要包括三方面，一是建立和完善治理结构的三主体，即董事会、监事 会和以总经理为首的经营班子，按照各自的权利、责任、义务，形成董事会决策、监事会监督、总经理执 行的三级权利约束机制。为了体现这一原则，董事长和总经理应该分设，以避免权利的过度集中，形成事 实上的内部人控制现象。二是加大金融机构特别是和公司有银企合作协议的银行代表进入董事会和监事会 的比例。三是通过改造实现股权的多元化，包括有限责任公司和由国有资产控股的战略管理控股公司这两 种形式。这样既可以广泛吸纳社会资金，弥补国家财力的不足，扩大国有经济的控制力和影响力，又有利 于构筑多元投资主体，分担投资风险，健全公司的法人治理结构。（三）构建明确的国有资本所有者产权主体。即和上述第（一）条相适应，将原来分散在政府各部门的国有资本所有权集中起来，在国家和国 有资产营运主体之间建立一个能够代表国家统一意志的明确具体的产权代表-国有资产管理委员会，其功 能类似于股东大会这一权利机构，由其行使国有资产所有者的权利。国资委不是由政府任命，而是由各级 人大常委会任命组成并对其负责，这样可以有效的避免政府部门的行政干预。为了加强国资委的职能，有 必要改革现行的一些做法。按照我国现行公司法的规定，董事会成员由国家授权投资的机构或者国家 授权的部门委派或者更换。董事长、副董事长由上述机构或部门从董事会成员中指定。而新修改的公司 法又要求国有独资公司的监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成。这样，决 策机构和监督机构仍然都是由政府控制，很难真正做到政企分开或避免政企合谋。对此应当进行改革，将 决策权交给政府，即由政府任命董事会，但任命必须经过国资委的批准；把监督权交给国资委。这样可以 有效的解决政企分开的问题。（四）改革激励与约束机制。一般来讲，在治理结构比较规范和比较健全的经理市场的情况下，代理人的贡献、报酬和内部人 控制度可以表现为一组函数关系，即贡献越大，报酬越高，经理市场越完善，内部人控制度就可能较低； 反之，贡献大，报酬低，经理市场不完善，内部人控制度就可能较高。因此，要解决内部人控制问题，建 立良好的激励和约束机制是一个重要的环节。作为出资者，应当充分认识经营人员的行为对创造企业价值 的决定作用及对其行为监督的非对称性，当必须在不同人的激励之间作出选择的时候，可以选择适度放弃 对生产成员的激励而提高对经营人员的激励。所造成的对前者激励的弱化可以通过对后者的监督而弥补。 这里必须强调的是，公司治理结构的三主体之间都存在激励与约束的问题，因此必须确立约束与激励的层 级责任主体。在激励方面，要点是改革分配模式，可以考虑年薪制加股权的形式，年薪制包括固定收入和 风险收入，前者是职务所得，后者则与公司业绩挂钩。经营者持股是通过给予他们一定的剩余索取权以鼓 励其正确行使经营管理权利的一种激励方式，这种方式在西方发达国家尤其是美国比较普遍，效果也较好 在约束方面，主要通过建立和完善外部和内部的监控机制来进行，特别是经理人才市场和职业经理的出现 将会对经营阶层形成巨大的压力。此外，在实行年薪制的同时实行经营者财产抵押也是一种对道德风险和 逆向选择这一内部人控制现象的有效的制约方式。四 国有独资公司治理结构的模式选择（一）目标模式。根据国内外的经验和中国的实际情况，我国国有独资公司治理结构的模式可以借鉴日、德两国的经验 这主要是从融资的角度考虑，中国企业的融资方式与美国等国家相比有很大不同，美国有发达的证券市场 和有效的市场监管机制，因而企业的融资主要是直接融资，银行贷款相对较少，银行与企业之间的债权债 务关系也不密切。而我国证券市场正处于起步阶段，企业股票上市和发行债券有诸多的限制，再加上我国 的市场监管机制不健全，因而企业融资渠道主要是以间接融资为主，银行往往是企业最大的债权人，占到 企业总资产的 70%左右。传统的银企关系主要表现为一种资金供求关系，企业外部资金过分依赖银行、银 企间产权关系模糊、银行对企业的经营活动影响甚微是其基本特征。尽管 96年开始在全国300户国有大中 型企业（97 年增加为512户）进行了主办银行制的试点，中国人民银行还发布了主办银行管理暂行办法 但时至今日，主办银行制只是为企业找到了相对稳定的金融支持和保障，而且只是确定了银行的义务和责 任，几乎没有涉及银行的权益和保障。银行对企业的监督仅限于掌握和了解企业经营情况，包括产品销售 情况、回款情况、贷款使用情况，向银行汇报重大的经营活动情况等，但银行没有任何有效手段影响企业 经营者及其决策过程。在这样的情况下，银行没有监督企业的动机和压力，造成对企业的金融服务大打折 扣。而且主办银行制本身具有浓厚的行政色彩，往往由政府指定贷款扶持的对象。加上金融体制改革滞后、 主办银行没有建立正常的资金保障机制、对企业的金融服务不规范等原因，使主办银行制没有取得应有的 效果。按照十五届四中全会的精神，今后国有经济的主要投资领域是涉及国家安全的行业、自然垄断的行 业、提供重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这些行业都具有 投资量大、投资期长等特点，其中有的不宜实行股份制，因此国有独资公司同银行等金融机构联系的机会 和可能性都大大增加，银行与公司的关系无疑会更加紧密，银行以公司债权人的身份加入公司的董事会， 并在其治理结构中发挥重要作用也就成为一种可能。此外，刚刚开始的债转股的改革，也为这种转变创 造了有利的条件。正是基于这些可能和现实，缔造一种新型的银企关系就成为国有独资公司治理结构目标 模式的必然选择，并由此形成治理结构的核心。（二）新型治理结构中权利的重新安排。国有独资公司新型治理结构包括四个层级，第一层级为公司治理结构的外在部分，即由各级人大 授权的国有资产管理委员会，第二、三、四层级为治理结构的核心部分，包括董事会、监事会、总经理（经 营班子）。各个层级有明确的权属关系和职责分工，并形成层级的委托代理关系，由此构成国有独资公司 治理结构完整的系统。通过新的权利安排，形成一种多层级的从内到外的监督控制机制。1国资委代表国家行使所有者的职能，全面负责国有独资公司所属国有资产的经营和管理，其主 要权限有：负责国有独资公司治理结构的构建及对其效果进行评价，根据政府的提名批准董事长和董事会 成员的任命，批准对董事长业绩的考评和奖惩，有权罢免不称职的董事长或董事会成员；负责组建监事会， 提名并批准监事会主席；对涉及公司国有股权变更以及有关合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券 等重大问题具有最终表决权，等等，但不介入公司的经营决策和经营管理。国资委由地方各级人民代表大 会批准组建，直接对人大负责，工作业绩也由人大考核。组织部门主要是配合国家产权代表，负责党员干 部在任职期间履行党员义务和责任等方面的监督和管理，并根据相关的组织原则对其进行表扬或惩处。2充分发挥银行在治理结构中的重要作用。新型治理结构的一个重要特点是在原有主办银行的基 础上建立新型的银企合作关系。为此，首先要加大金融体制和投资体制改革的力度，特别是要政资分离， 实现政策性银行向商业化银行的转移，通过商业化程度的不断提高来防止银行持股造成的银行业风险和银 企合谋，在此基础上允许银行视贷款额度大小持有公司的股份，从而使银行具备对公司经营活动进行监督 的利益动机。第二，在银行持有企业股份的前提下，相关银行可以向公司董事会派出代表并担任董事或监 事，其人数视持股或债权的多少而定，但董事会中的银行董事不能低于三分之一。公司的重大投资决策都 应得到贷款行董事的认可。第三，由监事会中金融机构的董事推举一人（一般应为最大的贷款行即主办行 的代表）担任公司的财务总监，公司的总会计师应向其报告有关重要的财务决策，其目的在于使银行具备 监督的责任动机。同时银行还可根据具体情况从银行选拔具有丰富经验的干部进入公司担任职务，这样一 方面可以加强银行和公司的联合，另一方面还可以移植银行在规避金融风险和回收贷款等方面的经验。3董事会决策。董事会作为公司的最高决策机构，对公司的发展战略、重大投资决策、财务预决 算、利润分配等重大事项负有全责，同时享有公司法规定的其它权利。董事会每年要向国资委作年度 经营报告。董事会开会期间，应保证至少有三分之二以上的银行董事参加，以充分体现银行的意见。根据 公司的业务特点，董事会中还应有来自相关产业和行业的代表，使董事会真正成为一个高效率和具备专业 能力的决策班子。党管干部的原则要和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起 来，党管干部主要体现在对党员行为的监督和对党员义务的履行方面，这样，政治权利和经济权利并行不 悖，可以从根本上改变经济责任弱控制的局面。同时，总公司董事会对下属全资子公司、控股公司的董 事会、监事会和经理人选有最终的决定权。4监事会监督。国有独资公司监事会的设置可以借鉴德国的经验并在此基础上创新，即把监事会 作为国资委常设的派出机构，直接隶属于国资委，其地位甚至可以高于董事会，至少应与董事会平级，这 样可以从根本上改变监事会形同虚设的状况。这就需要对现行的公司法进行修改。监事会与国资委之 间也是一种委托代理关系，他们受国资委的委托，根据委托代理协议对董事会和经理进行监督，主要职责 是通过对公司财务和董事、监事行为的监督，防止经营决策失误和代理人的营私舞弊行为，使董事会和经 理的行为从总体上符合所有者的利益。为了强化监事会的监督作用，监事会成员应主要来自公司外部，其 成员的任免、收入、福利以及执行监督的费用统一由国资委决定。同时要大力提高监事会成员的综合素质 和专业知识方面的能力，配备专门的财务、审计、法律、工程等方面的专家。监事会主席可由金融机构的 权威人士（主要为主办银行的高层人士）担任。这样，监督的权利就牢牢掌握在国资委的手中，有利于对 国有资产营运主体的管理。5经理负责日常经营管理。经理及经营班子的主要工作就是按照董事会的决议组织实施和落实。 由于经营班子具体负责公司的日常经营工作，同外界的联系特别是和客户的联系比较密切，因而一般能够 获得比董事会和监事会更多的信息，从而可能造成自身行为和利益取向的偏差。因此，对经理来讲，重要 的是约束和激励。约束主要来自两个方面，一是外部的约束，即成熟的证券市场、成熟的经理人才市场以 及聘任机制的形成，从而产生对公司控制权的争夺，对经理形成压力；二是内部的约束，主要是通过董事 会的控制和监事会的监督以及规范的管理制度来实现。在激励方面，应当改革现在的报酬制度，对于国有 经济必须具备控制力的产业或行业，要加快年薪制的试点和推广，同时高级管理人员可以以自身创造价值 的能力作为获得相应报酬的资本。当约束和激励能够紧密结合在一起的时候，委托代理关系就能够产生出 一种好的结果。对于处于垄断行业和主要依靠政策获得经营收入的的国有独资公司，则不宜实行年薪制， 可以根据资产增殖的幅度制定具体的年功工资和奖金标准。6继续推行重大项目稽查特派员制度和实行司务公开。由于中央和各级地方政府的高度重视， 稽查特派员制度推行以来，取得了很好的效果。今后要进一步加强特派员工作小组的力量，要吸收有关行 业和部门的专家加入，以提高工作的质量和水平。目前我国广泛实行“厂务公开”、“村务公开”制度， 是开展基层民主监督的一种有效形式。国有独资公司也可以借鉴这种形式，以丰富和完善公司治理结构的 形式和内容。国有独资公司司务公开最主要的内容是财务公开和审计公开，前者主要说明公司经营的日 常运转情况，后者则表明公司合法经营的情况。为此，必须提高审计部门的地位和权威，可以将其作为董 事会的派出机构，直接向董事会负责。五新型银企合作关系发展前景国有独资公司与银行间的新型关系具有良好的发展前景。对公司来讲，政府投资主体的地位本身就是 一笔无形资产，具有广泛的号召力，在联合其它投资主体从事大规模的生产建设方面有得天独厚的条件， 如果再加上银行的支持，在融资方面就有了更加稳固的渠道；其次，银行等金融机构参与对公司的管理， 可以利用其丰富的专业经验和金融信息，增强公司抗风险的能力；第三，在条件成熟的情况下，公司还可 以和银行共同发起成立财务公司，其业务范围可以延伸到公司的全资子公司和控股公司，这样不仅可以提 高公司对下属公司及企业财务状况的监管能力和水平，同时还能提高公司财务系统的整体效率，促使资金 得到更为有效的配置。第四，和银行的合作还可以大大加强公司资本经营的能力，特别是在兼并、联合等 有关公司或企业资产重组的过程中，银行可以充分利用其在资产评估、企业资信调查、银行债务状况调查 等方面的有利条件，从而达到减少中间环节，降低兼并成本的目的。对银行来讲，今后国有独资公司的业务大多集中在涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供 重要公共产品和服务的行业、以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，这些行业和产业虽然投资 期较长，有的具备较大风险，但有比较稳定的投资回报，因此通过和这些公司的合作，不仅使银行的存款 找到了一条比较好的投资渠道，而且可以取得对项目较多的贷款份额并从中获得稳定的收益。更为重要的 是，银行还能够从价格竞争充分的市场中的超比例贷款以外的银行业务中不断获得各种形式的费用和租金 类收入，还可以通过把握客户企业的支付结算网，与客户企业的业务伙伴，如供应商和销售商开展有利可 图的业务。上述合作成立财务公司的设想也可增加银行的收入，并通过财务公司提供的金融服务增强和扩 大主办行的竞争优势。对国家来讲，作为国有资产的所有者，可以从这种合作关系中得到多种好处，第一，找到了一条 政企分离的有效途径，国资委作为所有者的代表，可以集中行使所有者的权益，使公司避开政府不适当的 行政干预，同时使银行等金融机构具备监督的利益和责任动机，第二，这种新型的银企合作关系可以为其 它国有企业的改革提供新的思路，由于银行是国有企业最大的债权人，因此可以考虑对那些具有市场发展 前景、产品有竞争力的企业采取债权转股权的办法，扩大银行持有企业股份的比例，这样既可以加强银行 对企业的监督和管理，同时又可以使企业得到稳定的金融支持。