[管理学]第九章政策变动

第九章 政策变动学习目标政策周期理论，把政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结的过程视为一个政策周期（policy cycle）。通过本章学习，你应该能够：1、 理解政策变动的含义、类型、原因与模式。2、 了解政策调整的含义、原因和作用；政策调整的内容、形式、程序与原则。3、 知道政策终结的含义、原因、作用、方式；4、 了解政策终结的障碍及其策略。5、 了解政策周期的含义、特点以及我国政策周期的特点。政策评估之后，接着的一个阶段就是政策变化和终结。在这个阶段，政策被回顾，接着是调整，甚至终结，然后整个政策周期开始新一轮的循环。作为政策周期中的重要的一环，政策的变化和终结只是最近10多年才开始受到重视。第一节 政策变动概述(一)政策变动的含义 简单的说，政策变动就是指一个或者多个现有政策被新的政策所代替，或者现有政策某些方面被修改。政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。安德森认为，某一政策被正式通过后，评价和反馈便会发生，政策的变化和调整便会随之而来，政策变动存在着三种形式: (1)现行政策的渐进变化; (2)在特定领域中创立新的法规;(3)新一轮大选后在公共政策方面的大调整。很少有政策能永恒的存在，相反，它们总是处于变动的过程中，变动的程度依赖于政策对相关问题的解决的程度，在执行过程中暴露的缺点和弊端，与之相关的利益集团的力量的对比变化等等，同时问题本身以及解决问题的智慧都会随时间而变化。 (二)政策变动的主要原因 引起政策变动的因素是多种多样的。这些因素当中，有一目了然的，比如执政者的更迭或是政策本身的失败;也有复杂微妙的，比如整个体制的转变或是政治精英间的幕后交易;有长期积累的，比如城乡二元经济社会结构所带来的种种矛盾或是贫富差距扩大所潜伏的危机;也有突然爆发的，比如国内外某个突发事件引起的一系列相关变革;等等。正是由于这种复杂的因果关系难以用一个或几个理论阐释清楚，所以目前学术界对政策变动的影响因素的研究还主要停留在对部分和个别因素的分析上，而没有形成一个完整的系统理论。但有一点是肯定的，那就是要运用多学科、多角度的方法，对具体问题进行具体分析。政策变动的原因是多方面的，具体到每一项政策，可能影响其变动的因素是千差万别的。 决策者的变动、 政策环境的变化、 政策资源的限制、 政策的失效或低效、政策的合法性受到置疑等都可能引起政策的变动。 (三)政策变动的分类 宁骚公共政策学中国人民大学出版社，2003 第453457 由于变动原因的复杂性，因而公共政策变动的类型也是多种多样的。美国学者霍格伍德 (B.W.Hogwood)和彼得斯 (BGPeters)把政策变动划分为四种类型:政策创新、政策维持、政策终结和政策接续。而其中政策接续又有四种形式:线性 (接续)、合并、分解和非线性 (接续)。也有人把这四种接续形式看作政策变动的四种类型。其实，按照不同的标准可以把政策变动划分为不同的类别，比如: 按照变动的强度可以分为:断裂型和渐变型。断裂型的政策变动，即政策终结意味着原政策的中断或终止，它可能被废止，也可能通过创新，使原政策的原则和精神在新政策中得到体现。它是原政策的部分或全部终结。渐变型政策变动，即政策调整则是根据政策评估的结果对实施中的政策，采取渐进的方式，进行补充、删减和修正。 按照变动的程度可以分为:部分变动、重大变动和完全变动。 按照变动的内容可以分为:目标变动、计划或项目变动、资源变动、机构或人员变动、政策本身的变动等。 按照变动的形式可以分为:替代、合并、分解、废止和创新。 按照变动的规律性可以分为:周期性变动和不规则变动等。 按照变动的动力可以分为:主动变动和被动变动。 (四)政策变动的模式 政策变动是否有章可循，很多学者都试图从现实中建构出模型来。西方学者从他们本国的政策实践中总结出若干个政策变动的模型，其中比较有代表性的是： 1周期型 这是美国学者亚瑟施莱辛格 (Arthur Schlesinger)在研究美国政治历史后提出来的。 他认为国家事务存在着一种在公共目的和私人利益之间的持续变动，美国政治一直遵循一个相当有规律的周期在运行，即国家的态度总是在自由主义和保守主义之间来回摆动。也就是说，一段时间国家承诺私人利益是解决问题的最好手段，另一段时间又承诺公共目的是解决问题的最好手段。他发现这个周期间隔大约是三十年。比如，西奥多罗斯福在1901年代表着改革和进步的时期，富兰克林罗斯福在20世纪30年代实行了新政。而约翰肯尼迪则在20世纪60年代推行了 新边疆政策。另一方面，罗纳德里根在20世纪80年代展示了一个保守主义的时期。施莱辛格认为，这个周期之所以是三十年并没有什么神秘之处，因为三十年是一代人的跨度。人们的政治倾向一般在年轻时受到主流意识形态的影响而得以确立，当他们在三十年之后执掌政权时，年轻时培养的政治觉悟就开始发挥作用。随着时间的发展，每个方面都要经历它的自然进程。在理想主义和改革时期，强有力的总统提倡国家事务要积极关注公共利益，并且把政府当作促进普遍福利的工具，最后却被整个过程弄得筋疲力尽，并被最终结果泼了一盆冷水。于是人们又开始转向新的主张，它宣称在不受管制的市场下的私人行为和自我利益才是解决问题之道。但这种办法终将使问题变得更为突出，危机变得难以控制，然后不得不要求政府出面解决。于是新一轮的改革和政府干预又开始了。施莱辛格由此得出结论说，在过去一百多年中，美国的公共政策在按照一个相当可预见的模式发展， 一个主张私有疗法 (最小的政府干预)的时期总是紧接着一个重大的政府干预和改革时期。公共政策正是在自由主义和保守主义的交替登台中循环往复。 2Z字型 同样是对美国政策历史的考察，有人却对施莱辛格的看法不以为然。埃德文阿曼达 (EdwinAmenta)和特达斯考克坡 (ThedaSkoepol)就认为在美 国的公共政策历史上存在着一个反复无常的模式，它的一大特征是刺激和反应的交替作用或者叫做 Z形效应。(在他们两位看来，与其说政策是在自由和保守之间变换，不如说政策是从有利于一个群体转变为有利于另一个群体， 两者之间是一种反作用的关系。阶级斗争或者说竞争性的社会联盟的概念有助于解释这种变化。比如19世纪末期，美国政策基本上由“激进的共和党人”把持，像内战抚恤金这样的利益是按照党派来分配的，主要流入北方人的手里，以便他们能够维护合众国的存在。与共和党人的关系成了利益分配的首要标准。联邦政府的职位也主要向北部和中西部共和党人开放。这些都引起了南方各州对激进共和党人的反抗。随之而来的是 大进步时代 (1900一1930年)，人们试图清除前一时期遗留下来的政治机器和政治关系。政府大力 推行公务员制度改革，开始在政府雇员中实行功绩制。此外还通过了保护童工和限制妇女劳动时间，以及各种有关公共卫生和安全的法律。由此，以南部和 西部为基础的民主党人逐步扩大了权力，他们与工人运动联盟并把其支持建立在社会开支上，基本上变成了一个 社会民主党。这种状况一直延续到新政时期 (1930一1950年)。民主党人继续在公共政策论辩中占上风，他们创立了许多社会保障和福利方面的计划。凯恩斯主义被采纳了，联邦政府也被当作实施大规模社会开支和福利分配以及直接干预经济的机构。就社会开支政策来说，第二次世界大战老兵和那些靠工资为生的退休人员相对于其他社会群体来说受益更多。最后，两位作者发现在战后时期 (1950一1980年)又开始了对前一时期民主党的自由开支方式的反作用，尤其是20世纪70年代和80年代的新联邦主义代表了对大规模联邦福利计划的反对。新的经济政策建立在财政刺激而不是 新政。自由主义之上，即通过减税而不是开支来刺激经济。但在军事上的投人却有增无减 (军事方面的工作就像19世纪末的公务员职位一样)。如今的资助主要落在军事领域和老龄人补助上。因此，阿曼达和斯考克坡认为，在过去一百年里，美国的公共政策形成一个Z宇形模式，一个时期的政策成为下一时期政策的刺激因素，后者是对前者的反应或反作用。政策不总是在自由和保守之间转换，而是从有利于一个群体向有利于另一群体转变。 3学习型 政策学习模式是由萨巴提尔 (P.A.Sabatier)等人提出来的，其灵感一方面来自政治学研究中的集团理论，另一方面来自赫克罗 (HHeclo)在20世纪70年代对政策学习的研究。集团理论把政策变动看作不同集团间权力斗争的结果，赫克罗则认为应该从学习相适应的角度来进行政策分析，萨巴提尔 和詹金斯一史密斯 综合并发展了这些观点，他们强调信念和政策学习的动态变化是理解和预测政策变动的关键所在，政策取向的 学习包括相对持久的思想或行为动机的转变，这种转变来自经验并且关系到个人或集体信念体系规则的达成或修改。他们构建了一个政策变动的概念框架 (见图)，把政策变动看作以下三方面因素共同作用的结果: Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Smith, ed. Policy Change and Learning: AnApproach, Boulder, CO: Westview Press, 1993, p. 42.(1)政策亚系统内竞争性的政策倡议联盟之间的互动;(2)亚系统外部的变化; (3)稳定的系统因素的影响。这个框架至少包含三个基本前提:第一，要理解政策变动的过程 (包括政策学习在其中的作用)需要十年或更长的时间跨度，这也是为了观察一个完整的政策周期。第二，探讨这段时间内政策变动的最有效的办法是关注由政策倡议联盟组成的政策亚系统。第三，公共政策的变动应该通过 信念体系来考察。政策精英的信念体系按照变动的难易程度分为深层核心、政策核心和 次级方面，信念的深层核心最难以改变，而次级方面即执行层面则较容易发生变化。学习型模式的基本观点是:政策取向的学习是政策变动的重要方面，它能够经常使联盟信念体系的次级方面产生变动;而政策核心方面的变化通常是亚系统外部客观因素变动的结果，比如宏观经济环境 的改变或者是新的统治集团或联盟的兴起。相对稳定的系统参数1 问题的基本属性2自然资源的基本分配3基本的社会文化价值观和社会结构4 基本的宪政结构政策亚系统联盟甲 联盟乙A信念体系 A.信念体系B资源 B.资源内 政策代理人策略甲 策略乙反 政府行动计划 （集体选择层面）馈 政策产出 （操作层面）环政策影响 亚系统行为者的限制和资 源亚系统外部事件1 社会经济环境和技术变化2 整个统治集团的变化3 其他亚系统的政策决定及其影响 学习可以提高对那些重要变量的状态的认识，也可以提升对信念体系内在逻辑和因果关系的理解，还可以确认并回应对信念体系的挑战。政策学习就是这种想要认识和实现核心的政策信念而不断探寻和调适的过程。亚系统中的政策学习分为信念体系内的学习和信念体系间的学习。体系内的学习比 较简单，倡议联盟的成员们总是希望提高对变量状态和他们的政策核心中的因果关系的理解。不同联盟间的政策学习的发生至少要具备两方面的条件: 一，两个联盟间要有一定水准的知识碰撞，这要求:双方都有参加论辩的技术性资源;一方信念体系的次级方面与另一方的核心部分碰撞，或者是双方信念体系中重要的次级方面发生碰撞。第二，要有一个论坛，该论坛要有足够的权威使得不同联盟的专业人士都要参加;要由专业标准来控制。正是这种体系间的学习使得公共政策经常是在操作层面上发生变动。萨巴提尔和他的同事们在很多政策领域，主要是能源和环境政策中验证了他们的模式。4、政策范式的转变。范式是一套关于现实的假设，该假设因为比其他的假设能更好说明或者解释现实而成为某一学科领域说明或者描述某一实践活动的共同的范例或者模式。比如经济自由主义范式。而一个政策范式的实质上是相关的政策活动者所持有知识、经验或者观念，这些知识、经验或者观念塑造着政策制定者所追求的目标，影响他们感知问题的方式、进行思维的类型以及所采用的解决问题的方法。 陈振明认为，政策范式的变化是指政策的连续性的中断或者渐进过程的中断。“政策范式概念的倡导者霍尔分析了政策范式变化过程，他将这一过程划分为如下六个阶段： (1)范式稳定性。在这一阶段，居于主导地位的正统被制度化，并进行政策调整。 (2)反常的积累。在这一阶段，与现存正统不相适应或相矛盾的现象出现，或现实世界的发展超越了正统所能解释的范围。 (3)实验。在这一阶段，人们努力扩展现有的范式，以说明反常。 (4)权威的破灭。存这一阶段，人们对官员和专家失去信任，新的参与者向现有的范式挑战。 (5)争议。在这一阶段，争论遍及公共领域，并包含了更大的政治过程(包括选举和党派争论)。 (6)新范式的制度化。在这一阶段，新范式的倡导者经过或长或短的时期而使范式获得支配地位，他们改变现有的组织和决策安排以便使新范式制度化。 第二节 政策调整一、 公共政策调整的含义、内容、作用（一）含义和特点 所谓的政策调整，是在政策评估和监控所获得的有关政策系统运行 (尤其是政策执行的效果)的反馈信息的基础上，对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新，以便达成预期政策效果的一种政策行为。政策调整具有以下三个特点:第一，渐进性。政策调整是随着政策的实施而不断进行的，它是对原有政策的修正和发展，其目的是为了保证政策的稳定和延续;因此在我国的实践中，政策调整的幅度一般以不影响稳定为限，调整的办法也多是通过协商、逐步达成的。第二、 局部性。政策调整的内容一般是政策系统当中的某个部分，可以是目标，也可以是方案;可以是主体，也可以是客体。如果政策系统发生了大规模或是根本性的变动，叫做政策变革而不是调整。第一， 动态性。政策调整是政策系统对内外部环境的变化所作出的主动或被动的适应。环境的变化是持续不断的，这就要求政策系统要不断地作出调适，因地制宜、与时俱进，在发展中确保政策目标的实现。 （二）调整的主要内容 公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面。主要包括: 该部分内容参照宁搔公共政策学高等教育出版社，2003，第459463页 1政策目标调整 有些公共政策在经过一段时间的实施之后，会发现其原定目标偏离了客观实际，有的目标定得过高，在一定期限内难以达到;有的目标定得过低，难以有效解决社会问题或者与人民群众的期望相去甚远;有的则是目标不够明确或者目标过多，让人感到无所适从和力不从心;有的则在具体期限、指标等方面限定过死，缺乏灵活性;等等。当出现这些情况时，就应当及时对原定目标进行校正、修订或者重新确立。 2.政策方案调整 方案是实现目标的具体安排，对目标的调整通常也会连带着对实施方案进行调整，但更多的是在目标明确的情况下，认识到原定方案存在这样或那样的不足，而对其进行必要的调整。这些不足包括运行成本过高、运行条件过于苛刻、负面影响过大等情况。方案的调整要根据方案本身与实际情况的差距程度来进行相应的变更，基本可行的只要做一些局部的修订;如果与现实差距过大，则要做大幅度的调整甚至推倒重来，制定新的方案。3政策措施调整 政策措施是指实施政策方案的具体步骤、手段和方法。政策措施的调整是政策调整当中最常见也最容易实现的一种。比如说，在政策执行过程中出现了偏差，其原因可能是步骤安排不合理或是产生了脱节，也可能是使用的方法不当或是采取了不合适的对策，再就是对细节问题考虑不周、缺乏应急准备等等。这些情况都是经常出现的，也是比较容易调整的，关键是要本着实事求是的原则对出现的问题进行及时的补救和修正，使执行措施更加有效和完善。 4.政策关系调整 政策系统内部和不同政策之间存在着各种横向和纵向的关系。由于政策问的复杂多样和相互关联，因此在同一时间、同一范围内实施的公共政策一般不只一项。但如果不同部门之间不注意协调和呼应，就会造成政出多门的现象，这些政策往往只从本部门的职责、利益出发，相互间常常存在着矛盾和冲突，这就让下级执行部门陷于 下面一根针，上面千条线的困境，导致执行困难或执行偏差。另外，政策的制定、执行、评估和监控各环节之间的关系如果安排不当，也会造成不必要的混乱和千扰。因此，对政策关系的调整，就是要理顺那些在实际中存在摩擦和冲突的各个部门、各项政策、各个环节之间的关系，明确各目的职责范围，协调各方发挥作用的时机，避免相互干扰和资源的重复浪费。 5政策主、客体调整 在公共政策的实施过程中，政策的主体和客体也会发生变化。就主体而言，由于制定或执行政策的权力机关存在能力不足、机构不全、职责不清等原因，从而造成政策效果不佳或导致政策失误，这就应当对机构本身进行调整。 在我国，有时决策权在党和政府之间的转移也是一种主体的调整。政策客体的调整指的是政策问题和目标群体的调整。公共政策所指向的问题以及与之相关的人群也是处于不断变动之中的，环境的变化可能改变问题或人群的性质和范围。因此，为了保证政策的针对性，必须及时调整政策的客体。 （三）作用 政策调整的根本目的在于确保公共政策沿着正确的轨道实施下去，最终达到预期的目标。因此，政策调整的作用表现在: 1. 及时纠偏、预防失误。公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，这种偏差可能是主观认识不够或有意为之，也可能是客观条件受到限制而造成的。如果这些偏差得不到及时纠正，那么该项政策执行的时间越长，涉及面越广，造 成的损失也就越大，甚至导致整项政策的失败。 2. 协调关系、有序运行。政策问题的复杂性使得政策系统内部的关系也错综复杂。比如有些地区和部门从本位主义出发，制定一些无视全局、缺乏长远眼光 的政策，结果造成某些政策之间出现相互矛盾、相互掣肘的情况。而在条块体制下，这些相互矛盾的政策又会使执行者要么各行其是，要么无所适从，造成混乱 无序的局面，其结果是无助于解决实际问题并损害到人民群众的利益。因此，各 级政府部门要加强协调与配合，通过对出现矛盾和纠纷的政策内容和政策关系进行及时有效的调整，使各方面的政策互相衔接、协调一致地发挥整体功能。 3. 发展完善、保持稳定。尽管一项政策一旦制定和颁布之后，其内容便基本固定下来，但用进化的眼光来看，公共政策是动态发展的。这种发展表现在两个方面:一方面，客观环境和条件是不断发展变化的。随着新情况、新问题的出现，新的政策需求也会不断增长，这时就会出现政策滞后的现象，这就要对原有政策进行调整，以适应形势发展的需要。另一方面，人们的认识也是随着 实践的发展而不断深化的。人们通常只能根据现有的认识来制定政策，即使对未来发展有所考虑，也只是一些比较原则、比较笼统的看法，很难做到准确预计。因此，一项政策的制定并不是一劳永逸的，它需要人们在实践中深化认识，进而不断调整原有的政策，使之趋于完善。公共政策的这种渐进调适正是为了保持政策的连续和稳定，而政策的稳定与否又事关国家的政治稳定、经济 稳定和社会稳定。可见，公共政策的适当调整不仅有助于自身的发展，也有利 于国家和社会的长治久安。当然，政策调整同样存在着负面的影响，不当的调整可能引发适得其反的效果， 甚至导致政策提前终结;而即使是适当的调整，也可能因为利益分配等原因带来一系列消极的影响:第一，政策的调整会使一部分已经投入的政策资源产生不同程度的浪费;第二，政策的调整会损害一部分既得利益人群的权益，挫伤他们的积极性;第三，过于频繁的政策调整会让公众感到无所适从，对政策和 公共机构产生怀疑和不信任感，从而损害公共机构和公共政策的形象。一、 公共政策调整的形式、程序和原则（一）形式 公共政策的调整主要有以下几种形式: l政策的增删 这是指在保持现行政策基本框架不变的前提下，对其具体内容和目标、适用范围和时间等进行增补和删减。政策的增补是由于原来估计不足，或有了新的思路、新的方法，或出现新的问题、新的对象，而对原有政策进行扩充。政策的删减是由于原定目标过高、作用范围过于宽泛，或者存在与新形势、新情况不相适应的部分，而对政策的有关内容进行删除和缩减。 2。政策的修正 这是指在保持现行政策基本框架不变的前提下，对其具体内容和目标、适用范围和时间所作的修改和订正。 3.政策的更新 这是指在政策的实施过程中，为了适应形势的变化，在遵循政策目标的前提下突破原有的政策框架，或者撤旧换新，或者从无到有，对现行政策的局部内容进行调整。（二）程序 公共政策调整的程序是: 政策调整通常被看作是政策方案的重新制定和执行的过程，因此政策调整的一般程序是:(1)重新界定问题。政策制定者根据评估和监控反馈回来的信息，同时根据客观环境的变化，对政策问题进行重新界定。(2) 提出调整方案。政策制定者根据新的认识制定出若干可供选择的方案，尤其是要明确应该调整的部分以及要采取的形式，然后对其可行性加以论证。(3)选择调整方案。这是对若干调整方案进行比较分析后选出一个最佳的方案来加以执行。这种择优要符合双重优化的原则，即所选的方案不仅要优于其他备选方案，而且要优于原来的方案。(4)执行调整决定。调整方案选定之后，经过合法化的程序就成为原有政策的一部分，重新进人实施阶段。政策调整的效果如何，必须经过执行以后才能作出判断。（三）原则 1、实事求是原则。公共政策的调整是根据事物发展的客观规律进行的，而不应该是个人意志的产物。政策的调整要本着 实践是检验真理的惟一标准，坚持尊重客观实际，从群众中来，到群众中去，保证政策调整的科学化和民主化，使政策调整真正有利于社会问题的解决和人民生活水平的提高。 2、渐进调适原则。一项政策在实施一段时间之后，由于采取了大量的宣传贯彻手段，投入了一定的人力、财力、物力资源，业已在人民群众当中造成了一定程度的影响 (有时甚至是根深蒂固的)，多数人也己经基本上认同和接受了该项政策，并取得了心理上的平衡。这时，如果政策调整的幅度和范围过大、过急，人们从心理上和行动上都难以适应这些变化，就会对政策表现出疑虑和担心，从而对调整后的政策采取观望的态度，不但不能自觉主动地贯彻政策，甚至会对政策产生抵触情绪。因此，政策调整的幅度和范围要考虑到社会承受的程度。这就要求政策调整一般要循序渐进，逐步剔除新形势下不适用的部分，保留仍然可行的部分，同时对更新部分加大宣传力度，给政府官员和普通百姓一个缓冲期来提高认识，加深理解，以利于调整的顺利完成。 3、追踪反馈原则。政策调整是动态发展的，它需要不断收集反馈信息，然后提供给决策者，以判断政策对象和政策环境是否发生了变化以及发生了什么样的变化，并最终决定是否要对政策进行调整以及进行什么样的调整。这种再决策过程也叫做追踪决策。这一方面表现为政策调整首先要对原政策进行回溯分析，找出失误和偏差产生的环节和原因，而后对症下药，进行修正和补充。另一方面，当政策的实施结果与预期的效果存在较大差距，公众中也产生了强烈的政策调整的诉求，但此时政策偏差的原因还没有完全弄清楚，调整的详细方案和具体步骤也还来不及出台，在这种情况下，就必须采取权宜的办法，先抓住问题最突出或影响最大的部分进行调整，然后再跟踪调整、逐步完善。第三节政策终结决策者在政策评估获得政策结果的信息后，对于一项多余的、无效的或已完成使命的政策，应该及时决定终止，以便提高政策的绩效。一、 政策终结概述对政策终结的研究开始于20世纪70年代中期，1997年丹尼尔斯（Mark R. Daniels）在公共项目的终结一书中，对美国政策终结的研究的发展进行了回顾。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.15-40. 1976年，政策科学杂志出版了关于政策终结的一期特刊。 Policy Sciences 7, no.2 (June 1976).作为这一特刊的编辑，巴达克（Eugene Bardach）在导言中首次力图对政策终结为什么出现、如何出现以及会遇到何种障碍等问题做出概括。他的“作为一种政治过程的政策终结”一文是这期特刊的主要文章。该文对“终结的形式，由谁支持终结，为什么终结很少被接受，怎样减轻终结的困难”等问题作了分析，他将终结看作政策采纳的一种特殊场合采纳政策A，就意味着终结政策B。在这期杂志中，有本恩（Robert Behn）的一篇关于“马赛诸塞公共培训学校的终结”的文章，通过对这一成功政策终结案例的研究，他提出了关于政策和组织终结的12点建议。对政策终结研究领域最有影响的人物还有考夫曼（Herbert Kaufman）和狄龙（P. Deleon）等人。考夫曼在他的政府组织是不朽的吗？和时间、机遇和组织 Herbert Kaufman, Are Governmental Organizations Immortal? Washington, DC: Brookings,1976; Time, Chance And Organizations: Natural Selection in a Perilous Environment. Chatham, Nj: Chatham House, 1987.两本著作中，考察了组织的活动，通过对大量政府机构的数据分析和整理，他发现组织并不像有机体一样经历“年轻、成熟、变老、最后死亡”的生命过程，组织在现实中生成和壮大，但是很少死亡。而公共组织比私营组织更难以在现实中终结，他认为，这是因为组织在发展中不断壮大，使组织自身抵抗终结的能力不断增强，而这正是组织难以终结的根本原因。只有在组织保持活动的能量和其他必要的资源流失以至于组织不再能适应环境时，组织才会死亡。考夫曼在组织死亡的研究领域里建构起基本的理论框架。德龙则提出了一个关于政策终结障碍的理论框架（termination obstacles framework），它包括6种障碍：（1）心理上的抵触；（2）机构的持久性；（3）组织和机构对环境的适应性；（4）反终结的联盟；（5）法律程序上的障碍；（6）终结的高成本。这三位学者的理论成果为政策终结领域的其他学者提供了研究途径或概念框架，被应用到具体的政策终结案例上。这已取得了一定的成果，如缪勒（Keith Mueller）等人应用了考夫曼的组织生命周期模型分析美联邦卫生计划案例和地方政府重组的案例。而诺里斯蒂雷尔（Norris Tirrell）则应用了德龙的政策终结障碍的理论框架分析非营利机构的组织终结儿童伤残服务机构的解体。新近的政策终结研究成果则体现在国际公共行政学杂志1997年的一期论政策终结的专刊上， International Journal of Public Administration 20, no.12, 1997. 这期专刊的名称是“公共政策和组织终结”，收入了5篇论文，它们全部建立在先前论政策终结的文献特别是考夫曼和德龙的著作的基础上。一、政策终结的含义、特点和意义什么是政策终结？国外学者下了不同的定义。德龙认为，政策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为，德龙的定义没有考虑到组织自身终结不合适政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来。因此，丹尼尔斯给政策终结下了一个不同的定义：政策终结是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。关于终结与政策过程的关系，他指出：政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。 See, Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk , New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, pp.5-6.还有西方学者将政策终结简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止”。因此，可以一般地将政策终结定义为：政策终结是政策决策者通过对政策或计划进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或计划的一种行为。政策终结有三个特征：（1）强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行；（2）更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现；（3）灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。政策终结在政策过程中占有重要的地位。终结不只是对一项政策的了结，而且意味着修正或调整。从政策终结的结果上看，政策终结的基本作用表现在以下四个方面：（1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提高绩效。当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。（3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。（4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。二、政策终结的原因、类型与方式（一）政策终结的原因 一般说来，导致政策终结的原因有两个:一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止;二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止。然而，很多学者认为与其说政策终结是个技术性问题，不如说它是个政治性问题。德龙和卡梅伦 (JMCameron)就都指出在终结决定中发挥关键性作用的是政治价值和意识形态。为此，德龙建议政策终结的研究者们不要把眼光局限于经济和效的问题，而应当加上意识形态的动机。 但不管怎样，还是存在着几种推动政策终结的力量。巴达奇把他们分为三类:反对者、节约者和改革着。(1)反对者是指对现行政策持异议的反对派人士，他们可以说是最积极的要求终结政策的力量，可能从一开始就反对某项 政策的制定和推行。他们之所以要终绪一项政策是因为他们认为它是不好的政策。该项政策背离了他们所持的价值观，或者侵害了他们的社会、经济或政治的利益。(2)节约者是指那些认为公共部门必须厉行节约的人，他们之所以赞成终结是因为这样可以节省开支，防止公共资源的浪费。(3)改革者的政策主张往往是建立在对现行政策进行批判的基础上的。他们把旧政策看作创立新政策的障碍，因此强烈认为旧政策的终结是成功、有效地采行新政策的先决条件，只有废旧立新才能促进社会的发展和进步。 巴达奇认为，改革者和反对派行为背后的动机通常是意识形态和政治上的考虑，而节约者的行为动机常常是具体项目方面 (比如经济和效率等)的考虑。不过，有时项目方面的原因更有利于终结的实现，尽管它在事实上掩盖了真正的意识形态和政治上的动机。除此之外，政策终结的原因还在于政策系统本身的自我更新的特性：一是政策系统是一个不断进行新陈代谢的系统，必须随着变化了社会经济发展以及国际形势的变化制定新的政策，而有时只有推陈才能出新，政策终结包括了这种推陈出新的过程；二是政策系统也是一个个不断与周围环境互动、修正自身的过程。无论是可利用的资源、所要解决的问题，还是政策的环境都处于一种不确定性变动的可能中。即使在决策中不存在责任和科学态度的缺失，经过科学论证的政策仍有可能在执行后，由于变化了的主客观环境而失效或产生负效应。政策分析过程只能减少政策失效或者负效应发生的几率，它并不能保证政策的成功。因此政策终结非常有必要。它在某种程度上是政策可持续发展的关键和对政策错误的一种补救。“由于现在的后现代社会的变化和不确定性，由于政策制定者无法准确预见现在的政策在将来的适应性，因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他们的错误中吸取教训的途径之一。”Mark R. Daniels, Terminating Public Programs: An American Political Paradox. Armonk, New York: M. E. Sharp, Inc., 1997, Chapter 1.3政策终结的类型政策终结有如下四种基本类型，它们所遇到的阻力依次递减： （1）功能的终结。即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；在政策终结的所有内容中，以功能的终结最难。因为一方面，功能的履行或承担，是政府满足人民需要的结果，若予取消，势必引起各方面的反对；另一方面，某项功能往往不是由某项政策单独承担的，而是由许多不同政策和机构共同承担的，要予终止往往需要做大量的组织和协调工作。（2）机构的终结。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。有些机构是专门为某项政策而设立的，随着政策的终止，机构也随之撤消；有些机构，往往同时承担着多项政策和功能，某项政策的终止不足以导致机构的撤消。因此，通常的做法是通过缩小规模，减少经费等办法对机构进行缩减。伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结。机构终结的困难也比较大，因为它关系到有关人员的切身利益，在实施时难免遭到有关人员的强烈抵制，使得机构终结无法顺利进行。这就是为什么我们会在现实生活中看到许多本该随着某项政策历史使命结束而应裁撤的机构仍然存在的原因。（3）政策本身的终结。与前两种终结相比，政策本身的终结所遇到的阻力较小。这是因为，就某项具体政策而言，其目标比较单纯，如教育政策、社会福利政策等，容易进行评估并决定取舍。另一方面，政策更改的成本远比功能转变、组织调整要少得多，因而容易得到实际部门的认可。再加上政策的可选择性较大，也使得政策本身的终结在操作上比较容易实现，不象机构终结那样受到多方面的牵制和约束，不容易操作，实行起来步履维艰。（4）计划的终结。即政策的具体计划以及执行措施的终结。在所有终结内容中，计划的终结是最容易达成的。因为具体计划以及执行措施与实际问题连接，结果好坏或影响怎样有目共睹，容易达成共识。政策终结包括了对功能、组织、政策和项目的终结，终结的难度却是递减的。功能是最难消失的，即使在组织被撤消以后，政策的功能也有可能由别的组织来执行，而组织又比政策难以终结，这是因为包括组织会牺牲某一项政策寻求自保、政策面对终结时能找到的同盟比组织少的四种原因在内。4政策终结的方式一般而言，政策终结的主要形式有如下六种：（1）废止。即直截了当宣布一项政策的废止。政府根据政治、经济和社会经济形势的发展变化，不定期地清理、废止了大量不合时宜、过时了的政策。例如，我国加入世贸组织后，全国人大常委会和国务院当即宣布废止了830余项与WTO规则不相符合的国家法律、法规和政策。（2）替代。指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变。在这里，新政策是对旧政策的补充、修正，目的是更好地解决旧政策所没有解决好的问题，以充分实现政策的目标。（3）合并。指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去。合并政策有两种情况：一是将原有的政策内容合并到现有政策中，作为现有政策的一部分；二是将多个旧政策经过调整，合并成一个新的政策。比如，国务院将原来由各部委分别颁布的一些有关联的单行规章或条例合并成一部完整的行政法规，由国务院来颁布实施，这样就具有了更高的政策权威，也便于各地更好地执行。（4）分解。指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策。当原有的政策过于庞杂，目标众多以致于影响到该政策的有效执行时，常常采用分解的办法，将原政策按主要的目标分解成几个较小的政策。这样有利于执行者明确政策目标，提高执行效率。（5）政策缩减。指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。主要表现形式有：缩小对政策的资源投入，减小实施范围，放松对政策执行的控制等等。政策缩减的另外一种方式是，把政策中过时的不合时宜部分废除，而保留了原来政策中合理的部分。（6）政策的法律化。一项经过长期实行，确实有效的政策，为了提高其权威性和强制力，经过立法机关或授权立法的行政机关的审议通过，上升为法律或行政法规。这是另一种意义上的政策终结。三、政策终结的障碍由于政策终结涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终结碰到许多困难或障碍。陈振明在公共政策学中把政策终结的障碍归纳为以下7种：1. 相关者的心理抵触“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变。”这种心理上的抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显。对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（1）政策受益者；（2）政策制定者；（3）政策执行者。政策制定者不愿意承认他们制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承认在制定政策的过程中所犯的错误；政策执行者不愿意看到政策的被终止；政策受益者不愿意既得利益受到损失。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。2. 现存机构的持续性政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。机构的持续性表现在三个方面：（1）机构的惯性。当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了。机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止。如果要想修改其方向或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为机构所固有的惯性，使它本能地反对任何变化的要求。（2）机构的生命力。机构如同人一样，生存的能力很强，“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在的条件和支持”。 美 詹姆斯E安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:211.当政策终结危及到组织机构的生存时,它会千方百计地减轻所面临的压力,或改变策略,或调整结构,想方设法地延续政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影响。（3）机构的动态适应性。在评估者眼中，机构是相对静态的。但是，机构本身却有一种动态的适应性，可以随环境和需要的变化而产生变动，甚至能针对政策终结的各种措施来调整自己的方向，使终结计划夭折或破产。正如查尔斯琼斯在公共政策研究导论中所指出的：“组织机构是动态而不是静态的，它会调整自己的方向以适应变化了的要求。” Charles O. Jones, An Introduction to The Study of Public Policy (3rd., ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236.这就导致增加终结的困难。3. 行政机关的联盟执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结;另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。这种执行政策既得利益的行政机关“一旦它们结成一个共同体，就能有效地威胁政策终结行为”， Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy (3rd. , ed.). Montery, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1984, p.236.使政策终结无法进行。这是因为行政机关比其他任何社会组织更有便利的条件进行政治活动，它们可以利用自身有利的地位影响公共政策。4. 利益集团的阻碍由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。西方公共选择理论证明，利益集团的力量很大，他们总能左右公共政策，他们和政治家、政府官员互相利用，形成一个“铁三角”。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。5. 法律程序上的复杂性任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理。政策制定要通过法定程序，政策终结也要通过法定程序。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6. 社会舆论的压力“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。” 美詹姆斯E安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95页.通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力，“当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则中的一种，那么他简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。” 美詹姆斯E安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95页.7. 高昂的成本政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是终结行为本身要付出的成本。本恩的12条建议中的第9条是接受短期内费用的增加（accept short-term cost increases）。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼。”为了以后的发展接受暂时的代价是值得的。二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高，终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结的决心。综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）。包括人们害怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其作用力。四、政策终结的策略作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。 美国学者罗伯特贝恩 (RobertBehn)给想要成为终结者的人们提出十二项忠告： (1)别放试探性气球。那样会引起反对派去组织他们的支持者起来抗议， 因此终结者在做出正式决定之前要防止信息泄漏。 (2)扩大政策支持者的范围。有组织的选民往往能够决定政策的终结与否，因此终结者要能够让自己的支持者的规模超过原政策的受惠者。 (3)把焦点放在政策的危害性上。清除一项具有某种危害性的政策要比清除那些无效或低效的政策容易得多。 (4)利用意识形态的转变来证明危害。政策经常被从意识形态角度进行评估，因此终结者要善于利用或创造意识形态上的变化来说明原有政策的确是有危害的。 (5)不要妥协。政策的延续通常是政治妥协的结果，因此终结者要能够坚持自己的立场。 (6)吸收局外人作为终结者。当局者总不大愿意接受对自己过去行为的负面看法并作出必须终结的指示，因此吸收外人参与有助于他们转变观念、改变做法，从而有利于终结的实现。 (7)避免立法表决。这是因为立法者更愿意妥协，而不想勉强作出不受欢迎的终结决定，以免树敌大多。 (8)不要侵犯立法机关的特权。行政机关的终结者应当避免引发宪法赋予总统和国会的权力之间的冲突。 (9)接受短期内增加的代价。终结一项政策由于需要解雇费、补偿费和启动新政策的费用，因而在短期内的花费常常会超过继续执行的代价。 (10)推迟新的受惠者。先给那些被终结项目的人员提供新的工作，给原政策的受益人提供补偿。 (11)提倡采用而不是终结。要让人相信采用新政策必须终结旧政策，而不是单纯强调旧政策的终结。 (12)只终结必要的部分。终结者应当清楚自己的动机，是终结有害的政策、无效的政策、还是代价高昂的机构，这些都要慎重决定。 尽管贝恩同时也告诫说他的这些建议并非放之四海而皆准，但有一点是明确的，那就是政策的终结者应当关注政治方面的而不是技术或理性方面的目标。结合我国的实际，要顺利完成终结需要注意以下几个方面: (1)重视说服工作，消除抵触情绪。为确保政策终结的顺利进行，政策主体首先应该重视做好说服工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说服工作，让人们明白:政策终结并不是某