刑事赔偿程序的反思和重构(一)

刑事赔偿程序的反思和重构(一)【内容提要】刑事赔偿程序是指解决刑事赔偿纠纷所应遵循的程序，是刑事司法侵权受害人实现刑事赔偿请求权的方式、方法和步骤，为受害人实现合法权益提供了有效保障和制度依靠。本文重点论述了确认程序的存废、先行处理程序的修正、 国家主动进行刑事赔偿的分析、刑事赔偿复议程序的废除、决定赔偿程序应修正为诉讼程序、对法院赔偿委员会的改造和刑事赔偿执行等问题。【关键词】刑事赔偿程序一、刑事赔偿程序概述刑事赔偿程序是指解决刑事赔偿纠纷所应遵循的程序，是刑事司法侵权受害人实现刑事赔偿请求权的方式、方法和步骤。 “程序法规范虽然不直接规定当事人的实体权利和义务，但实体法规范必须借助于程序法规范才能实现，因此可以说，没有程序就没有权利。 ”所以，从刑事赔偿程序的价值意义上讲，刑事赔偿程序不仅仅是国家刑事赔偿责任的实现过程，更是受害人所受损害得以救济的过程。法律规定赋予了公民某种权利，却没有规定实现此种权利的途径和保障措施，那么这种权利就形同虚设。刑事赔偿程序的设置一方面对刑事赔偿义务机关行使职权进行约束，另一方面为受害人实现合法权益提供了有效保障和制度依靠。正因为如此，刑事赔偿程序的重要性并不亚于刑事赔偿归责原则、刑事赔偿范围等实体性问题。“虽然赔偿范围窄、赔偿标准低、但如果赔偿程序完善，我们至少还能够保障低水平的正义 ；如果赔偿程序也不完善，那么，连 低水平的正义 都可能无法实现。 ” （一）我国刑事赔偿程序的特点。由于各国的政治体制、法律制度以及文化传统等存在差异，表现在刑事赔偿立法上也各有特点。我国刑事赔偿程序有以下特点。一是刑事赔偿程序和行政赔偿程序一并规定在国家赔偿法中，并且刑事赔偿程序适用行政赔偿程序的部分规定。二是刑事赔偿只能单独提出。有别于国家赔偿法和行政诉讼法对行政赔偿的规定，国家赔偿规定刑事赔偿只能单独提出，进行司法侵权确认，然后进入先行处理程序。三是先行处理程序、 复议程序为必经程序 （如果法院是赔偿义务机关，则直接进入决定程序），否则刑事赔偿程序无法继续进行，复议实行一级复议制。四是采用国际通行原则，法院终局解决刑事赔偿纠纷。先行处理程序之后，争议仍然存在，受害人进入复议程序（如果法院是赔偿义务机关，则直接进入决定程序） ，如果还有异议，则请求法院赔偿委员会作出终局决定，受害人不再有其他救济途径， 缺乏应有的监督制约程序。五是法院赔偿委员会解决刑事赔偿纠纷适用决定程序，不适用诉讼程序，采用书面审查，不开庭、不辩论。我国刑事赔偿程序的这些特点，恰恰是我国刑事赔偿程序的缺陷。 “我国现行赔偿法真正问题的症结可能并不在于强调令行禁止、正名定分的实体问题的缺失和落后，相反，恰恰是程序要件的缺失、程序可操作性低、程序设计不合理、程序机制的失效、赔偿责任主体和义务主体混淆等问题造成了现行国家赔偿法制度的 整体失灵 ”。（二）刑事赔偿程序的正当性要求。刑事赔偿程序的正当性是刑事赔偿程序的设定和运行所体现的基本价值理念，也就是程序正义。根据西方学者的传统观点，判断法律程序正当性应依据自然正义原则和正当法律程序原则。自然正义原则要求 “任何人不得做自己的法官 ”和应当听取双方当事人的意见；正当法律程序原则要求用以解决利益争端的程序必须是公正、合理的。 “程序的正当过程的最低标准是：公民的权利义务因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。 ”所以，刑事赔偿程序的正当性必须满足以下要求。一是最终解决刑事赔偿纠纷的机关必须是中立的。这是自然正义的要求，是人们在长期的司法实践中总结出来的基本原则。因此最终解决刑事赔偿纠纷的机关必须不是赔偿义务机关，或者是与赔偿义务机关领导关系的机关，除非受害人本人同意。二是受害人必须参与到刑事赔偿纠纷的处理过程中。刑事赔偿是对受害人权利的救济， 法律应当允许刑事司法侵权机关与受害人参与诉讼，其中任何一方在对自己的利益存在着有利或不利影响的决定制作过程中，如果不能向裁判机关提出自己的意见或主张，不能与另一方展开辩论，进行说服、交涉，就会产生强烈的不公正感，这种不公正感源于其主体地位被裁判机关的否定。三是刑事赔偿程序必须符合透明性原则。透明性原则，要求受害人和赔偿义务机关应当在一个公开、 公平的场合，就各自的主张进行举证、质证、辩论。并且要向当事人及社会公开，允许旁听和记者报道。只有这样，才能将赔偿审理活动置于当事人和社会监督之下，有利于保障刑事赔偿程序的公正性。四是刑事赔偿程序必须符合效率性原则。程序是一个过程，而过程只存在于特定的时间阶段中，刑事赔偿程序并非是无休止的救济程序，它因最终裁判而结束。因此刑事赔偿程序应当在一个合理的时间内结束，否则在超过正常人所能忍受的时间以外得来的救济，可能给受害人造成新的痛苦。五是刑事赔偿程序必须遵循平等性原则。刑事赔偿纠纷不同于其他纠纷，受害人面对的是公安司法机关。这些机关曾经代表国家对受害人进行刑事追诉，对受害人而言，其心理上有一种天然的畏惧感。如果法律设定的救济程序没有明确规定侵权者和受害者程序地位的平等性，那么这一救济程序将形同虚设。二、确认程序的存废刑事确认是指确认机关对赔偿申请人提出的赔偿申请进行审查，确定是否应予以赔偿的法定程序。我国现行国家赔偿法的归责原则是违法归责原则，所以确认就是审查刑事司法机关行为是否存在国家赔偿法规定的违法侵权情形。刑事确认是刑事赔偿的前置程序，是刑事赔偿的第一道关口。现行国家赔偿法对刑事确认的规定仅仅体现在国家赔偿法第 20 条，该条规定： “赔偿义务机关对依法确认有本法第15 条、第 16 条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求确认本法第 15 条、第 16 条规定情形之一的，被要求机关不予确认的，赔偿请求人有权申诉。 ”“国家赔偿法对该程序仅作了简单、 粗糙的规定， 对确认主体、确认程序、确认期限、确认的形式、确认的法律效果以及对确认结果不服的救济途径等都缺乏相应的规定，这直接导致了司法实践中的不统一，也导致了申请确认的困难。 ”因此各赔偿义务机关为解决实践中遇到的问题，对确认问题各自进行了规定。比如最高人民检察院于 2000 年 12 月 6 日公布的人民检察院刑事赔偿工作规定对确认程序作了明确规定。 2005 年 11 月 9 日又印发了关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定。最高人民法院 2004 年 5 月 18 日公布关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行） ，规定了法院系统办理确认案件遵循的程序。但是由于检法两家对刑事确认上的不统一性，致使法律效力相同的司法解释对该问题的规定存在不少不协调的地方。（一）刑事确认程序存在的缺陷。 “可以这样说，如果行政赔偿程序尚存在着种种不足的话，那么司法赔偿程序则存在着致命性的缺陷，而缺陷的根源正在于赔偿确认程序。因此，确认程序是整个司法赔偿程序重构的核心。 ”确认程序在一定程度上成为赔偿义务机关为维护自身声誉，不愿正视职权行为违法和给予赔偿的“挡箭牌 ”，从客观上看， 约有 44%的请求人却因各种原因未能提供确认文书而无法进入赔偿程序。正因为如此，确认程序称为理论界和实务界讨论的热点问题，甚至成为学者们口诛笔伐的众矢之的。北京大学陈瑞华教授认为，确认程序举证责任不合理，先行处理程序是与虎谋皮，申诉程序形同虚设，确认程序只能让强者更强，弱者更弱，失去了平衡对话的可能性。更有甚者，有的学者干脆称确认程序为缺德程序。刑事确认程序的缺陷主要表现在以下几个方面：一是确认程序明显违背自然公正原则。 “任何人不得做自己的法官 ”是自然公正原则的基本内容，而确认程序对确认主体的设置却恰恰是自己对自己侵权行为的确认。人民检察院刑事赔偿工作规定 第 6 条规定：“人民检察院对于请求赔偿的违法侵权情形，应当依法确认，未经确认有违法侵权情形的赔偿申请不应进入赔偿程序。 ”根据检察机关的内部工作制度，确认由检察机关刑事赔偿办公室根据相关部门的审查意见决定，并制作刑事确认书 。为解决实践中存在的侵权机关以不予确认阻碍受害人进入赔偿程序和避免外界的指责， 2005 年 11 月 9 日最高人民检察院又印发了关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定 ，规定侵权机关不予确认决定必须报上一级检察院批准。最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行） 第 2 条规定： “申请确认由作出司法行为的人民法院受理，但申请确认基层人民法院司法行为违法的，由中级人民法院受理。 ”基层人民法院司法行为违法的确认权上提一级，归属中级人民法院。从有关这些确认程序的规定来看，检法两家都认识到了确认程序确认主体设置的不合理性，试图从形式上进行掩饰，但无法改变其本质缺陷，欲盖弥彰。二是确认的内容与决定的部分内容重合，增加受害人的负担，且不符合效率原则。赔偿决定应当包含三方面的内容，案件事实、适用法律和决定结论，任何一个赔偿决定，既要查清行为、情节、后果等案件事实，也要适用相关的法律规范， 只有在事实和法律相结合的基础上，才能作出最终结论。确认，是确认侵权行为违法或符合应当赔偿的情形，这些内容在决定作出过程中需要重复进行，否则决定就是不完整的。因此确认程序与决定程序必然重合，有画蛇添足之嫌。三是确认程序严重阻碍受害人申请赔偿权利的行使，人为造成上访发生，影响社会稳定。确认程序作为前置程序，不予确认，就不可能进入赔偿程序，加之确认缺乏有效的救济途径，往往受害人在申诉不成的情况下就无任何法律途径可循， 导致受害人 “状告无门 ”，不得已采取法律以外的上访途径谋求权利的维护。特别是一审二审判有罪，再审改判无罪的案件，基层检察机关和市级检察机关对法院改判有不同意见的情况下，确认基层检察机关刑事司法行为违法，对受害人来说难度可想而知。（二）笔者对确认程序的态度。 学者对修改确认程序一般有两种意见，一种是废除，另一种在现有基础进行修正。 国家赔偿法实施情况调研报告，提出了两个建议方案：一是完全废除确认程序，由法院在统一的诉讼程序中一并确认和判决，不再保留专门的确认程序；二是废除现行的赔偿义务机关自己确认自己行为违法的制度，改由法院确认。笔者认为在民事侵权纠纷诉讼中，侵权事实的审查在进入诉讼程序之后，同样是侵权纠纷，只是因为侵权机关是公安司法机关就设置一个纠纷处理的前置程序极不公正，同时考察其他国家刑事赔偿立法，也鲜有确认前置程序一说。像刑事赔偿归责原则部分分析的一样，我国刑事赔偿立法将来采用以结果归责原则主的归责原则，因确认是确认违法，那就更无确认程序立身之地。加之对确认程序缺陷之分析，该制度本身就违反自然公正之原则，其存在的前提缺乏正当性，程序设计存在重复性，增加受害人讼累，不符合效率原则，理当彻底废除。三、先行处理程序的修正先行处理程序，是指刑事赔偿请求人先依法向赔偿义务机关提出赔偿申请，由赔偿义务机关予以先行处理的程序。法学理论上将其称之为“先行处理 ”或“协议先行 ”原则。国家赔偿法 第 20 条第三款规定： “赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出的请求。 ”，可见现行刑事赔偿制度确立了先行处理原则。先行处理原则作为一项赔偿程序原则，为了体现分权原则和疏减讼源，各国国家赔偿法基本上都确立了该原则。（一）先行处理程序的优越性分析。之所以赔偿程序将先行处理作为一项基本原则，有其明显的优越性：一是刑事赔偿纠纷由侵权机关先行处理，侵权机关提供了一个自己改正错误的机会，有利于改善和维护司法机关的形象；二是侵权机关了解案情，熟悉业务，该程序简便迅速，能节省受害人和侵权机关的时间，以及人力物力，使受害人的损失尽早得以弥补；三是先行处理程序能够疏减讼源，减少法院的压力；四是先行处理程序为受害人和侵权机关提供了一个平等对话、友好商谈的平台，有助于消除对立情绪，避免矛盾激化，有利于社会稳定。