广州城中村改造现状和发展研究

I广州城中村改造现状和发展研究摘要城中村问题是一个困扰许多城市管理站的棘手问题，如何在工业化、城市化已经成为时代主流这一宏大的社会变迁中，对城中村进行彻底的城市化，是许多城市管理者及专家学者积极探索的一个热点问题。城中村作为一种全国性的普遍现象，有许多共同的特点，但广州市的城中村作为南方开放前沿的先行者，有其独特的地方。为解决城中村问题，自 2002 年以来，广州市出台了一系列重要文件。本文主要针对广州城中村的改造现状，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策。关键词：城中村；改造现状；发展研究IIGuangzhou villages transform the status quo and development studiesABSTRACTThe villages in question is a thorny problem that plagued many cities, the management station, and how industrialization, urbanization has become the mainstream of the times of this great social change, thorough urbanization on villages, many city managers, experts and scholars to activelyexploration is a hot issue. Villages as a national universal phenomenon, there are many common features, but the villages in the city of Guangzhou City as a forerunner of the open frontier of the South, has its own unique place. To solve the villages, since 2002, Guangzhou City, issued a series of important documents. In this paper, for the villages of transformation of the status quo, explore the reasons for the formation of villages, the problems, the plight and difficulties of the transformation, and finally solve these problems, and difficult to put forward some suggestions and countermeasures.Key words: villages; individual housing loans; risk managementIII目 录摘要.IABSTRACT.II1 绪论.11.1 课题研究的目的、意义 .11.2 国内外研究现状及文献综述 .12 广州城中村的形成和发展.42.1 广州城中村的形成原因 .42.2 广州城中村的发展现状 .43 广州城中村改造中存在的问题分析.73.1 广州城中村目前改造的状况.73.2 广州城中村改造中存在的问题 .74 广州城中村改造的对策及建议研究.104.1 实施城中村改造建设应注重的问题和原则 .104.2 对策建议 .125 结论.13参考文献.1411 绪论1.1 课题研究的目的、意义随着我国城市化进程的加快，城市快速扩张，对土地的需求更加迫切。1在一些城市尤其是经济发展较快的城市中，位于城区的边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，这就是城中村。城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。改革开放后的 30 多年间里，一些经济发达地区（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。城中村问题较为突出的著名的城市有北京、天津、重庆、上海、武汉、广州、深圳等。而随着城市向高级城市化、现代化阶段发展,城中村(局部)和城市系统(整体)之间的矛盾日显突出。目前广州市有 138 条城中村，随着城市建设突飞猛进的发展， “城中村”的存在影响了社会的和谐，制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，已经到了必须综合治理的境地。在城中村的改造上，问题相当复杂，涉及到多方的利益博弈。对于城中村的研究需要综合城中村表现的多个方面，透过现象，抓住本质。本文针对广州城中村的改造现状和发展进行研究，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策。1.2 国内外研究现状及文献综述1.2.1 国外的研究现状近 20 年来，中国经济发展和城市化带来的空间重构引起国外学者高度关注。国外期刊专门研究城中村的文章不多，集中在城市流动人口居住及土地利用两方面。国外城中村研究十分关心其所承载的社会经济现象，通过社会学研究方法城中村在城市发展中的利弊，并通过制度因素寻找现状形成的路径和发展趋势。国外没有与城中村内涵相同的城市功能地域概念，但都市村庄、贫民窟、贫民区等自助型居住区（Self-help Housing）与之有较强的类比性。被学者广泛应用于与我国城中村的对比研究中。美国学者 Berner 在从信息市场学习一文中认为自助型居住区表现形式多样，但本质特征一致：社区的房屋、基础设施、社会管理等配套都由居民自己提供，政府不进行资金和行政投入。国外自助型居住区多是城市贫困人口集聚地，是通过社会关系网络或者乡缘维系的非正规社区。它与中国的城中村同样是在城2市化过程中遇到的城市建设、管理问题。同样是大量来自农村或国外的移民的失业、低收入和城市基本服务的缺失所引起的。1、1996 年底，美国的住宅和都市发展局提出“模范城市计划”，将 150 个需要急迫解决问题的城市拟为“模范城市”，鼓励他们提出改善当地贫民窟的经济、社会和物质环境规划以及实施更新的计划，并提出实施规划所需援款的申请。2、20 世纪 70 年代，美国提出社区“自愿式更新”为特征的邻里复兴计划，分析当时城市所存在的一些问题，特别是东北部和中北部备受折磨的老城区问题，提出相关政策和措施，当然贫民窟问题的治理也是其中的一部分。3、1993 年，巴西开始贫民窟改造计划，努力将贫民区纳入到城市有机体内，从法律上认可它们。2007 年，巴西政府投资 35.79 亿美元用于全国 12 个州和首都地区贫民区的市政建设和基础设施建设。 3、印度中央政府日前正积极推动各地方政府为保障房立法，规定每位无房户至少获得 24 平方米住房，以实现在印度全国范围内逐步清除贫民窟的目标。4、法国的贫民区大多为移民聚集地，长期的贫困化导致问题繁多。2007 年法国政府斥巨资改造全国各地城市中的贫困区，总共 350 亿欧元的投资将在 2013 年之前改造530 多个贫困区。建设 9.2 万套、翻新 20.42 万套和拆除 9.8 万套住宅。届时将会有 400万公民受益，这将是法国历史上规模最大的建设计划。综上所述，城市贫民居住区、贫民窟是一个普遍发生和发展的规律性现象，所有国家和城市的政府对这种现象都有一个认识过程，从忽视到重视、从排斥到接受，所以是一个整体上的进步过程。城市贫民居住区、贫民窟的改造也是社会的必然趋势。1.2.2 国内的研究现状1、敬东3早在 1999 年就指出“城市里的乡村”是改革开放以来，在一些经济发达地区或城市，由于疾风暴雨式的城市建设和快速的城市化，导致城市用地的急剧膨胀，把一些围绕城市周边的村落及耕地纳入城市用地的范围。大部分耕地的性质由劳动群众集体所有制转化为全民所有制。在征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地、自留山、丘等则维持以前的集体所有质不变，在这些用地上以居住功能为主所形成的社区则被称为“城市里的乡村”。2、吴晓2（2001）从流动人口的角度来研究城中村的问题和影响，提出进行改造和整合时，既要限制建设规模，还要控制人口规模，完善流动人口安置和住房租赁市场，从经济、社会、政治政策等方面多管齐下，由改造单位牵头，组成包括规划师、3工程师、经济学家、社会学家等专业人士在内的联合公司进行操作。3、王福定5（2004）认为城中村的改造既要尊重村民的权益，又要符合城市长远的目标。关键是在以地换地的前提下使每寸土地按城市规划要求发挥更大效益。4、郭谦、吴昊潼6（2007）认为城中村已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区”，仅考虑村民的改造措施是不当的。4城中村改造是当下政府甚为关注的现实问题。但政府主导的“城中村”改造目的应当是不谋城中村的区位利益，而是为低收入流动人口的弱势群体的居住质量谋福利。5、2004 年，深圳市委、市政府召开全市动员大会，出台深圳市城中村改造暂行规定及中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强查处违法建筑和违法用地工作决定 。两份文件一疏一堵，一软一硬，标志着本届深圳政府较早前提出的完善城市管理、改善城市面貌三部曲中的第二步全面启动对城中村继续改造。6、2010 年，广州为了能在 16 届亚运会呈现出一个现代化国际大都市的面貌，需解决 300 万流动人口、60 万套出租屋在内的城中村改造问题。于是广州启动“城中村”改造立法工作。在实践上，珠江三角区等不少城市进行了有益探索，为改造城中村积累了一定的经验。本文将依据国内外专家的有关理论和相关学说，重点分析广州市改造和发展现状，探讨城中村的形成原因、存在的问题、改造的困境和难点，最后针对这些问题、难点提出一些建议和对策。42 广州城中村的形成和发展2.1 广州城中村的形成原因城中村是在我国特有的二元城乡土地制度、户籍制度及其行政管理制度的基础上，在快速工业化和城市化的背景下，由乡村向城市过度的产物，也是人类社会快速发展进程中遗留下的产物。城中村的真正形成是随着20世纪80年代中期我国城市改革的深入和经济的快速发展，城市不断向外扩展而逐渐形成的。李俊夫认为，城中村的形成大体经历了三个阶段：即20世纪80年代前纯粹的农村聚落阶段、8090年代的城村过渡阶段和90年代以后完全的城中村阶段。9】从广州市城中村的形成与发展看，这个分析是符合广州市的实际的。2.1.1 城乡分治的二元管理体制是城中村形成的制度性原因。20世纪50年代中期以后。我国逐步建立了高度集中的计划经济体制。在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等当面严格区分农业人口和非农业人口，实施“城市”与“乡村”分属不同的机构管理体制。城乡分治的二元管理体制的存在，使得“城市”与“乡村”分属不同的机构体系管理，城市在对城乡结合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这是造成城中村形成的根本制度原因。2.1.2 快速的城市化发展是城中村问题形成的主要外部推力改革开放以来特别是 20 世纪 80 年代以后，中国的城市化和工业化都进入了快车道，城市本身的扩展，尤其是大项目的建设带动了城市的向外扩张，加速了乡村向城市的过渡。在城市化过程中，城市建设用地以面状外延式沿交通干道迅速扩展，越来越多原属于郊区的农村居民点被圈入城市发展用地范围，城市开始突破原有界限向外征地扩张，一部分城郊农村的土地被以国家的名义征用，受土地产权限及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点拆迁开发成本较高，政府和建设用地单位为降低补偿成本，在征地建设过程中只征空地，不征村落。致使农村土地转变成建成区后，农村人口、农村居住聚落逐渐成为都市海洋中的“孤岛” 。久而久之，就形成了城中村问题。2.2 广州城中村的发展现状 珠三角地区是我国城中村比较集中的地区，这不仅和该地区快速的城市化和工业化速度有关，而且和该地区城市化与工业化模式有关，民间经济力量比较强大，崇尚5市场力量，市场比较活跃，政策比较灵活，善于利用政策。而广州市作为珠江三角洲的龙头城市，其城中村问题尤其普遍，也充分代表了珠三角地区城中村的个性特点。广州市的城中村数量之多、涉及范围之广以及改造难度之大在全国赫赫有名，广州（不包括番禺区、花都区以及从化市、增城市）共有 138 个城中村，分属于 5 个带农村的区，其中，白云区 53 个、黄埔区 16 个、海珠区 20 个、荔湾区 21 个、天河区28 个。根据广州实际拥有农用土地现状及城市建设发展情况，可将其分为三个类型：A 类：成熟型城中村，即完全没有农用地的农村，或已完全被城市所包围的行政村，如天河区的石牌村，人口规模大，建设范围广，经济实力强，又位于新城市的中心区，属于典型的发展型城中村。B 类：发展型城中村，即有小量农用地和处于城市近期重点建设区域的农村。如白云区的瑶台村、棠溪村，它们处于城市重点建设区域，仍留有少量的耕地，农业收入只占其经济收入的一小部分。C 类：起步型城中村，即较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村，如旧村。根据以上概念界定，城中村分成三类发展形态。必须认真对待城中村问题，实施有效的改造建设，不然会出现更多的发展型城中村，乃至成熟性城中村。2.1.2 广州城中村的特征（1）村集体经济大多经历了“去工业化”过程，物业出租为其主要收入来源。广州城中村集体产业结构的发展过程，大都经历了农业工业服务业（物业出租）三个阶段。20 世纪 80 年代末早中期，村集体收入主要来源于自办的各种小型加工厂，如水泥厂、茶叶厂、纺织厂等劳动密集型乡镇企业，后来由于不符合城市发展规划以及集体办生产性企业本身存在的管理难题等问题，加上村里土地的大幅升值，使城中村集体经济纷纷转型。，在 20 世纪 80 年代末 90 年代初经历了一个“去工业化”的过程，把经济产业重心转移到出租厂房、仓库、写字楼等物业上，一些地里区位好的城中村更是抓住历史机遇，在村属物业里里培育出许多鼎鼎有名的专业市场，譬如“北有中关村，南有石牌西”。作为全国最大的电脑产品集散地的天河区石牌电脑市场和位于荔湾区山村的南方茶叶市场，都是村集体根据市场行情，把握市场脉搏，从无到有，从小到大培育出来的专业大市场，为村集体经济提供了丰厚的回报。发展至今，物业出租基本上占集体经济的 80%以上。（2）集体和个人所属物业的单位价格高、总量大。广州市城中村村民收入的主要6来源是村集体分红和自建出租屋收入。村集体经济建立在征地补偿金及村留发展用地的基础上：依赖征地补偿金建立起一批集体出租物业、市场的需要、土地的稀缺导致各城中村所属的土地伴随着广州市房地产的发展水涨船高，其土地上所建物业的价值也相当可观。村集体经济丰厚的收入，为村民承担了医疗、养老等方面的保障，此外，村民还可以从集体经济中得到不菲的年终分红。（3）所属物业正处在升级改造阶段。除了部分城市抓住机遇，利用有利的地里区位和原有产业基础把所属物业做成专业大市场以外，大部分村的集体物业仍是以厂房、仓库为主，但是由于历史原因，许多物业都属于无证物业、临建房等，多数以一、二层低层建筑为主，建筑密度高、容积率低，缺乏规划，且许多由于时间久远已经非常破旧，沦为危房：再加上道路、用水、用电、排污等市政基础设施的缺乏，进驻的企业主要是一些规模小、档次低、能耗高、污染重的劳动密集型企业，现大多需要进行升级改造，以进一步带动产业升级，增强经济实力，以荔湾区坦尾经济联社为例，在4 年时间内，集体共投入 3 亿多元资金用于物业改造。（4）随着经济的发展，部分城中村改造的条件与时机逐渐成熟，但进度并不能同步。各级政府一直试图改变和扭转城中村的景观局面与管理局面，让其真正、彻底的城市化，但一直未能如愿，这主要受制于几个因素：首先，改造需要大量的投入，政府未作出决策在城中村改造过程中投入财政资金，与此同时又限制社会资金的进入，单纯依靠集体经济进行改造，又显得势单力薄，这势必影响改造的进度；其次，城中村改造牵涉面比较广，改造后社会能否有能力承受，会不会引发新的社会问题，具有太大的不确定性；再次，政府对城中村问题本身的认识以及改造模式也正处于不断摸索的过程，认识和改造思路在不断变化与调整，这势必影响城中村改造政策的稳定性和持续性，也势必影响包括联社和社员在内的社会主体的信心。73 广州城中村改造中存在的问题分析3.1 广州城中村目前改造的状况7“城中村”,是现在流行的名词,它代表着一个城市的发展程度，同时包含城市居民和农民的元素,日益成为社会各界的关注的最大热点之一,成为我国城市化进程中一个不可或缺的环节。目前，我国城市化速度很快,全国各个城市都有城中村的影子,城中村最集中、最典型的当属珠江三角洲地区了。它体现了大多数发展中国家的城市在发展的初级阶段的一般特征,也体现了在中国、特别是珠江三角洲地区特殊的地理与人文环境,以及特殊经济社会变迁轨迹。对于广州，城中村早已不是什么新鲜名词了，在这个概念出现之初，它通常被作为贬义词看待，被认为是城市的“毒瘤”。针对城中村所产生的问题，政府也出台了一系列政策措施来进行城中村改造探索，但真正付诸实施并取得成功的案例却乏善可陈，政府对城中村的态度也开始软化。随着商品房价的不断攀升，市民对廉租房的需求更加强烈，在广州市政府关于廉租房政策及建设尚未成熟时，城中村成为了廉租房市场的摇篮，其存在具有一定合理因素，不能一棒子打死。目前，广州城中村的改造无疑是一块“诱人的奶酪”，但同时它也是一块“难啃的骨头”。3.2 广州城中村改造中存在的问题3.2.1 土地产权制度问题产权集体所有制是“城中村”形成的基本原因,而根源却是土地产权制度是“城中村”居住环境问题所形成的。8农民的土地承包权,主要表现为农民对其承包的土地在合同期内的占有权、使用权、收益权,承包者有权在合同期范围内独立自主地从事经营。由于农村土地产权归村集体所有,在城市化进程中,国家可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为农民生活资料的宅基地,房地产商就无法介入城中村的整体性商业开发,而只能留给村民分散的进行粗放型开发。因此,在“城中村”改造建设过程中一项首要的基本工作是如何正确进行资产清查,它直接关系到整个集体村民所拥有的财产总额,也是每个村民能够获得多少受益的根本依据,同时,资产清查还是改造时怎样确立村集体资产分配方案的主要条件。但是,应该划入清查范围的是哪些村集体资源呢?目前广州市集体资产主要有以下几种:土地、工业性资本、服务行业资本和公益型资本。3.2.2 拆迁补偿估价不公平问题8“城中村”是特殊地域,具有城乡二元制结构,由于村民私房建设失控,违章面积很大。据了解,一旦村民知道要进行改造后,总是见缝插针地建筑房屋以获得更多补偿,这又增加了估价的难度。现今,9“城中村”拆迁补偿方法虽然解决了补给谁、怎么补的问题,但补偿标准仍然存在着很大分歧,拆迁人单方面主观制定拆迁标准,损害了被拆迁人的合法利益。拆迁补偿标准是补偿的量性问题,标准的高低关系着当事人和拆迁方双方的经济利益,偏高则改造投资加大,偏低则村民无法接受,两者都不利于旧村的改造。3.2.3 外来人口如何居住问题在“城中村”改造过程中,众多低收入和外来人口的存在是不容忽视的问题。外来人口在城市建设中扮演着重要的角色,很大程度上推动着城市建设的发展,同时,月收入低于 600 元的市民也不在少数,这些人主要靠租用“城中村”的住房生活,一旦“城中村”改造完成,他们承担不起高昂的房租费。以广州天河区石牌村一户三口之家为例,年集体分红在 5 万元以上,出租房屋的租金在 10 万元年收入以上不成问题。而作为月收入仅为 500 元到 600 元的农民工而言,租住此类房屋是他们最能接受的方式,改造结束后,势必增加的房租,将使他们失去继续租住的能力。3.2.4 改造后的余房如何买卖问题由于“城中村”改造后多是高层建筑,以便实现土地的集约化利用10。对于村民来说,他们只是占用一小部分的商品房,剩余的如何处置?这个问题突出出现在村民自行改造的村庄上。不少村民并不懂得何为“国有房地产”,他们以为自己村开发的土地,应由村自己决定买卖和收益。所以将商品房安排上市销售,却未向国家交纳其他什么费用,造成了国土资源的大量流失。3.2.5 庞大的改造资金其实，许多村集体和政府都意识到城中村改造的迫切性，但面对着庞大的改造资金，都显得有心无力。目前广州城中村集体的收入主要来源于物业的租金，但大部分都用于分红，集体所剩资金远不足以支持庞大的改造资金。许多村集体也坦承自身无论在资金还是开发能力上都无法支撑。对政府而言，庞大资金投入后是否能收到预期成效，心理也没底，因此不愿冒这个风险。由此看来，引入既拥有足量资金又具备良好开发能力的开发商是必然的选择，但出于公共利益与城市发展容量的考虑，政府会对开发商的开发行为有诸多限制。因而，在保证公共利益的前提下引入优质开发商进驻是广州城中村改造的一大出路，也是一大难题。93.2.6 滞后的政策跟进城中村问题是由于相对稳定的城乡土地二元所有制结构不能适应快速城市化发展的要求而产生的11。出于对农地的控制和保护，集体用地不能在市场上流转，从而导致了村集体只能以物业出租的形式吸引投资者和使用者，这虽然能够限制了村集体的无序开发，但另一方面却阻碍了高品质的投资进入。虽然集体土地国有化能解决这一问题，但对于集体用地所剩无几的广州各城中村来说，其手中的土地已是最后的资本，因而会对集体土地的国有化更加谨慎。清晰的产权与边界能够使交易更有效。如果政府不制定一些相关的政策，村民也会在私底下按照自己的“原则”流转土地，这样只会在改造中产生更多的纠纷。另一方面，针对城中村改造的政策体系相对滞后，管理制度与监管机制的不完善使得城中村改造在许多问题上都缺乏政策依据与支持，政府不得不采取“一村一策”的方针来应对 138 条各具特色的城中村，许多政策不得不在改造推进的过程中逐步完善。这种先遇问题再出政策的状态必然使得广州城中村改造步伐缓慢。 104 广州城中村改造的对策及建议研究4.1 实施城中村改造建设应注重的问题和原则4.1.1 改造建设中应注重的问题(1)对土地利用的影响据调查据调查,1980 年广州市建成区面积仅 136 km2,1990 年为 18226 km2, 2001 年扩展至 308 km2, 20 世纪 80 年代年平均增长率仅为 092%,而 90 年代广州市城建用地急剧扩张,年平均增长达到 489%,而其结果是城市边缘区的大量自然村落为城市建成区包围或纳入城区建设范围,城市边缘农村亦成为“城中村”。截至 2001 年,广州城市建成区范围内共有“城中村”139 个, 2000 年“城中村”总用地面积 806 km2,占建成区总面积的 2617%,“城中村”主要分布在城市近郊,沿交通干线呈轴向布局。12“城中村”被城市建成区包围,从另一个层面来理解,就是“城中村”呈“镶嵌状”散布在城市新建职能分区内,甚至在新 CBD(中央商务区)周边地区,例如:广州市天河区新CBD 核心地带“岗顶天河城中信广场”周边的石牌、林和、冼村、猎德、杨箕等 5个“城中村”聚居了十几万外来人口。相比城市其他建成区,“城中村”的容积率较低,普遍不及城市居民的 1/2,而人均居住用地面积则大大高于城区居民人均居住用地面积。这与国土资源部 183 要求的“提高土地使用效率,实现集约利用,优化产业结构,调整土地性质,建立合理结构”的方针大不相符。同时,也与时下流行的“人居环境”理念相去甚远,很大程度上浪费了“寸土寸金”的城市土地资源。（2）对城市文化的影响由于历史原因,“城中村”村民普遍文化素质低下,在城区居民看来他们几乎是目不识丁的“文盲”,面对当今社会上的求职大军,村民求职处于不利的地位。但由于拥有城市的稀缺资源土地,他们无须四处奔波便能过上不错的生活。据调查,他们几乎不用工作,也习惯了不劳而获、游手好闲,精神文化相对匮乏,与现代都市的快节奏生活格格不入,由此造成“吸毒、斗殴、聚赌”等现象屡见不鲜。毫不夸张地说,“城中村”几乎成了现代城市理念的“伤疤”,成了城市文化的败笔,严重阻碍了城市文化的健康发展。（3）复杂的利益分配参与利益分配的有三方：村民、政府、开发商。作为土地投入方的村民，希望在改造中补偿他们可能因征地、拆迁造成的损失，为其今后生活提供出路和保障；作为11主要协调及引导方的政府，则希望在减少财政压力、保证市场和社会稳定的情况下进一步改善城市功能，促进城市发展，提高居民生活质量；作为主要资金投入方的开发商则希望获得最大利润。这种复杂的利益关系中，改造规划并不只是技术上的问题了，改造方案做得再出色也会因为三方在利益上无法达成共识而流产。(4)广州城中村改造思路的转变截至 2006 年 9 月底，广州有外来暂住人员 364 万，其中大部分都分散在广州市385k老八区内的 138 个城中村里。此前广州市城中村改造的模式是坚持“两项原则”和实行“四项转制”。“两项原则”即“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”；“四项转制”即：农民转为居民；村委会转为居委会；集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城镇房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理。然而，城中村改造的步伐一直停滞不前，政府不得不转变思路，为了解决改造的资金缺口与利益纠纷，政府默许了开发商的进驻，并逐步健全管理体制，成立了广州市“三旧”改造办公室，为城中村改造提供了强有力的政策支持。城中村的改造已成为广州市未来几年推进城市化进程的重要内容，政府计划分期分批，按不同类型逐步改造。改造策略是按照“先行试点，积极稳妥”的原则，选择位于中心城区的 9 条城中村作为改造试点，采取“一村一策”的方法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。4.1.2 城中村改造建设中注重的原则（1）尊重利益、改变状态城中村改造是农村及农民的“深度城市化”，13让农村、农民融入城市发展的洪流之中，改变其自足、缺乏竞争意识的生存状态，“尊重利益，改变状态”成为城中村改造的基本思路。城中村改造要切实尊重村集体乃至每个村民利益，保证村民的生存权和发展权，并最终实现村集体、政府、开发商等利益群体的共赢局面。另外，城中村改造，不但要改造城中村房屋，更重要的是还要最终有利于突破现有的地缘、血缘结构；既实现村民居住形态的变革，也实现村民生存状态的彻底革新。（2）获得增量，公平分配城中村抵制政府改造的主要焦点是，14城中村改造使村民丧失了赖以生存的土地12及来源于土地的经济收入等，因而城中村改造首先是做出足够多的增量，村民获取的增量应超过改造之前，并且这一增量具有很好的经济预期。经济增量的获取，然后公平地在政府、村民、集体经济组织、开发商之间进行再分配是城中村改造的第一要务。（2）试点先行、政策创新政府制定的政策可以制造良好的社会氛围。然而，广州城中村是千差万别的，不能一概而论，13可采取“一村一策”的方法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。既然是试点，政策应当敢于创新。4.2 对策建议（1）政府统一规划引导，市场主导建设政府不直接介入改造，其一是，如果政府作为改造主体，除了巨大的建设投入之外，还将承受巨大的补偿压力；其二是，政府若作为改造主体介入，将会混淆政府与市场的职能，破坏市场经济的公平竞争原则。（2）统一建设、成片改造，有计划地逐步推进为了避免再次出现分散建设，杜绝改造单位“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，城中村改造须根据城市规划的统一要求，由城中村集体经济组织或者开发商统一建设、成片改造。（3）用容积率和地价对城中村改造实行双重调节按规划容积率分段计收地价，对于不同容积率幅度，应分别实行免除、优惠或全额地价。这样做既给改造单位以适当的地价优惠，又有助于将改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平。（4）城中村土地彻底国有化，完全消除改造的产权障碍在不违反规划的前提下，14依据有关法律法规，确认产权，补办征地手续，使城中村土地成为有偿、有期限使用的可进入商品房市场的国有土地。同时，对违法用地及房屋依法强制拆除，不予补偿，从而彻底解除城中村改造的产权障碍。（5）采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式房屋拆迁补偿有房地产权调换（实物补偿）和货币补偿两种方式。由于广州城中村开发强度很大，且业主普遍倾向于接受实物补偿，因此应实行货币补偿与房地产权13调换相结合的方式。(6)设立城中村改造基金，扶持市政配套建设为扶持城中村改造，政府可设立城中村改造基金，将改造过程中收取的罚款、地价等收益纳入基金。该基金专款专用，主要用于完善城中村的市政配套设施和对改造各村进行宏观调控。5 结论城市的更新改造是一个渐进的过程，城中村的改造也不例外，而且有着比旧城改造更复杂的利益关系。尽管城中村的问题由来已久，但目前，广州的城中村改造还是在探索起步阶段。我们也应该意识到，城中村改造是时间跨度很长的、渐变式的社会系统工程，需要一个很长的时间，有的可能要花一两代人的时间，并不是几年就可以改造好的。此外，在批评广州城中村产生的种种问题的同时，我们也应该看到城中村存在的合理性及闪光点：一方面，没有城中村的廉价住房，外来人口将不再有廉价的房租；另一方面，许多城中村的活力远高城市中心区，这种现象也值得我们反思！14参考文献【1】 张建明.广州城中村研究M.广州：广东人民出版社，2003:52-60,100.【2】 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