养老金入地方财政研究

财经活页2012年第8期(总第200期)辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会 2012年5月25日本期主题：养老金“入市” 按2011年12月15日，中国证监会主席郭树清在公开场合表示，我国目前大约有2万亿元余额地方养老保险金和2.1万亿元住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。养老金入市是指把基本养老保险基金中的个人账户基金进行证券投资，属于基金的一种，属于机构投资。将养老金投资于市场，可以实现养老金保值增值，也可以起到稳定资本市场的作用，但养老金属于社会保障范畴，投入市场难免存在风险，因此养老金入市一直是争论的问题。在2012年3月召开的两会上，养老金双轨制遭到质疑，养老金入市与否也再引争议。3月20日，养老金入市试点启动，广东率先投入部分养老金，委托国家社保基金投资证券、基金等理财产品。对此，社会各方意见反应不一。在我国资本市场尚不规范、养老金体系本身也存在一些缺陷的情况下把养老金投入资本市场，具有一定的系统风险。而且，养老金入市还涉及许多法律、制度建设与技术规范问题。通过养老金入市试点探索这些问题的解决，对确保养老金安全，促进养老金保值增值具有重要意义。养老金入市的提出 2011年12月15日，中国证监会主席郭树清公开表示，我国目前大约有2万亿元余额地方养老保险金和2.1万亿元住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。与此同时，在中国社科院刚刚发布的2011年中国养老金发展报告也指出，国家可能成立投资管理公司来管理运营基本养老保险基金。报告建议，国务院有关部门对地方管理的基本养老保险基金和中央财政集中的全国社会保障基金的投资管理体制进行统一研究，统一决策。此外，全国社会保障基金理事会理事长、国际金融论坛常务副理事长戴相龙也指出，地方养老金进入资本市场投资的着眼点是长期回报，此举将有利于资本市场的稳定发展，但不是所谓的政府救市、托市。在2012年3月召开的两会中，养老金入市成为了热门话题。部分代表和委员对此表示担忧，但力挺的声音也一浪高过一浪。从官方态度来看，人力资源和社会保障部部长尹蔚民已经表示，让养老金保值增值，“入市”是近期最有可能实现的方式。尹蔚民在两会期间明确表示，在整个养老金投资运营方案没有确定前，会选择个别省市进行投资运营试点，两会后开始运作。同时，证监会和社保基金会主要领导也开始反复强调养老金入市的重要性与必要性，从而养老金入市的消息也成为影响A股走势的一个因素。全国社保基金理事会理事长戴相龙表示，养老金入市并不意味着要全部投资股票，而只是小部分投资股票。养老金投资股市应坚持长期投资、价值投资、责任投资，客观上有利于股市稳定，而不是被动托市、救市。欧美国家类似养老金的资金早已进入股市，有的投资比例已达全部运营资金一半以上，从长期看，投资收益率较高。戴相龙特别指出，建议入市的养老金是指具有储备、积累、稳定滚存性质的养老基金，不是现收现付的养老金。同时戴相龙表示，养老金入市必须坚持资产组合多元化、委托投资市场化和监督管理法制化这一基本方向。在业界层面，相关证券分析师表示，目前养老金在股市上配置的资产相对较低，将来配置资产会有提高的过程，总体来说会推动股票市场的资金流动性，长期看来利好作用更多一些。许多证券人士认为，每当股市低迷时，国家政策会发挥关键性作用，养老金入市，应当视为利好政策。在学术层面，许多学者认为养老金入市势在必行。其观点支撑一是运作养老金增值是国际惯例；二是养老金入市会让股市长线投资价值凸显；三是通过养老金入市激活股市是经济转型的必须；四是通过养老金入市能让广大民众享受到财产收入，分享改革发展成果。养老金入市试点的启动 2001年7月，全国社保基金就已“试水”股市。同年12月，财政部和劳动社会保障部公布了全国社会保障基金投资管理暂行办法，明确了全国社保基金进入资本市场的原则、方式和管理程序，为全国社保基金的投资管理提供了制度保障。从11年的入市情况看，全国社会保障基金年平均收益达到9%，远高于同期CPI，实现了基金的保值增值。全国社保基金入市的成功范例，也为养老金入市提供了有益的示范。同时，试点模式的功效也为养老金入市提供了借鉴。基于社保基金的经验，养老金入市也采取了试点模式。在国务院拟成立专门机构负责养老金投资，人保部已着手研究养老金投资运营办法的前提下，经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。此举在全国尚属首次。3月19日，全国社保基金理事会和广东省政府在北京签订了委托投资协议，资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。社保基金理事会称，将坚持更为审慎的方针，新增资金将更多配置到固定收益类产品中，确保实现基金保值增值。对此，一些学者认为，广东部分基本养老保险资金交由社保投资运营也是一项改革，只要改革就比停滞不前要好。随着养老金入市广东试点的建立，陆续还会有其他省区效仿广东的做法，建议全国的养老金应当由中央交由专门的机构统一管起来，确保养老金安全 。根据全国社保基金的现行规定，此次广东委托全国社保基金投资的1000亿元养老金中，60%投资于固定收益理财产品，40%可进入股市。这表明有关方面在技术层面对养老金入市也持比较谨慎的态度，操作中保留很大余地。即便如此，对于许多及基金机构来说，这40%部分仍不失为一个重大利好，因为不论是通过社保基金理事会投资运营，还是各省自主招标，具有长期投资经验的基金公司都将是养老金入市的最终受益者，这也符合证监会一直推动机构投资者发展以健全股市的思路。因此，证监会及其管理的基金公司对于此事一直较为积极。目前，全国社保基金理事会已选出了18家机构作为管理人，其构成为16家基金公司和2家券商。社保基金将从这18家机构中选出部分作为管理人管理入市养老金这块巨大的“基金蛋糕”。养老金入市背景 1.填补养老金“空账”。长期以来，地方管理的养老金主要用于购买国债和存入银行，收益率过低，不利于养老金保值增值。“十二五”规划提出“稳步推进养老金投资运营”，这是宏观层面的养老金入市基调。据悉，目前中国养老金空账规模约为1.3万亿元，巨大的空账需要填补，填补来源一是财政投入；二是提高缴费标准；三是入市增值。然而作为一个封闭资金体系，养老金原则上要自求平衡，财政的职责是担当支付的最后保障，即防范发生养老金支付危机，而不是对养老金基金保值增值负责，所以不可能指望完全由财政去填补巨大的空帐缺口；上调缴费标准理论上讲是缓解养老金亏空压力的一个办法，就像目前探索延长退休年龄一样，均属对策选项。然而在先行养老金“双轨”体制下，提高缴费标准或延长退休年龄的措施不宜过多使用，否则有加剧社会矛盾冲突的可能。显然，解决问题的根本办法就是养老金入市。尽管对养老金投资风险尚存许多担忧，但真正的、最大的问题在于养老金保值增值的现实压力。近年来通货膨胀等因素导致的巨大养老金亏损，在人口老龄化越发严峻的今天，问题已经变得愈发严重，不能不引起有关部门的重视，从而，通过走专业市场化运作，拓宽、增加投资渠道以改变养老金困境，已经迫在眉睫。 2.提振股市信心。从1999年算起，中国A股市场已走过了21个年头，如果以2012年5月17日收盘的2378点与2001年6月14日2245点的高点相比，10年多的时间，上证指数才上涨了133点，这在全球主要股市里也是绝无仅有。“没有最低，只有更低”就是A股市场的真实写照，也是广大中小股民对A股的无奈调侃。在过去的2011年，国内GDP增速依然保持在9%以上，但A股市场的走势却反其道而行之，股市场早早进入“寒冬”，绝大部分股民亏损惨重，沪深两市3万亿元市值缩水，近一半新上市股票破发。 面对IPO融资、不断加快的增资扩容、争先恐后的大小非减持与高管辞职套现，一方面是广大中小投资者遍体鳞伤，另一方面是排队等候上市“圈钱”的企业依然多如“过江之鲫”，而管理层丝毫没有放慢IPO节奏的打算。拒绝放慢IPO，就意味着A股必须有大量资金注入方能维持下去。然而在绝大多数股民严重亏损的情况下，愿意入市的新投资者已经寥寥无几。在如此困窘的局面下，管理层亟需提振A股信心，通过调度主力资金进场增加买方力量，改变买卖双方的不平衡地位，提高投资人回报预期，从而稳定资本市场，配合国企改革。而作为一项长期基金，养老金入市更有益于形成股民稳定的预期，更有益于资本市场的稳定，于是选择养老金入市就成了最大的利好题材。养老金入市的风险隐忧 虽然养老金入市试点已经启动，但疑虑担忧仍然存在，其前景仍存在不确定性。1.制造新的不公。对于养老金入市问题，质疑焦点主要集中在养老金入市要亏钱怎么办。其代表性意见认为，一是不同于其他资金，养老金是普通民众的养命钱，输不得也亏不起。二是养老金对社会稳定这样重要，管理层也许会通过行政力量确保入市的养老金只赚不赔，但这显然又违背市场规则，有政府越权的嫌疑。从操作层面看，巨大的不对称地位和行政干预也许会确保养老金保赚不赔，但那会导致散户股民输得更惨。在股市的价值投资性质远未建立完善的状态下，任何资本大鳄入市都对中小股民来说都可能凶多吉少。2.保值增值“悖论”。众所周知，我国目前实行的是养老金双轨制体制，而现在提出的养老金入市，实际上是指企业职工的养老金入市，不是全民养老金入市。在我国资本市场存在严重缺陷，投机盛行的情况下，企业职工养老金入市面临一定系统风险。为确保安全，作为一个庞大的机构资金，企业职工养老金只能向散户股民分散转嫁风险。然而，在房地产市场门槛很高而股市门槛很低的现实下，收入来源单一且收入水平较低的企业职工和社会闲散人员大多只能通过入市来寻求获利。也就是说，广大的散户股民恰恰就是企业职工养老金持有者自己。显然，在这样的投资者结构下，养老金的保值增值需要以养老金持有者在资本市场上的亏损为代价，这样的保值增值意义究竟有多大也值得怀疑。3.存在道德风险。应当看到，不同于股市中股民选择证券公司开户与委托交易，养老金入市操作是政府指派，行政垄断。对于普通养老金持有者来说，他们没有选择权，也谈不上知情权与话语权，因为知情权与话语权必须与“用脚来投票”相配套才会发挥作用。一方面，养老金持有者无权支配其个人账户，另一方面是现在个人账户资金要进行风险投资，而投资的决策权又被官方垄断，养老金持有者被排斥在外，没有任何选择权。在这种情况下，谁来监督本来就是监督者的官方，是一个非常严峻的问题。养老金入市属于市场化行为，但其管理却仍然行政化，两者之间的冲突势必会导致监管的“软约束”，其中隐含的道德风险不能不令人关注。养老金入市的法律与体制问题 1.养老金入市的合法性问题。按照2010年颁布的社会保险法第六十八条规定，社会保险基金存入财政专户，这意味着财政部门对养老金负有重大管理责任。现实中，养老金只能通过购买国债或存银行定期来保值增值。虽然养老金账户专设专用，封闭运行，自求平衡。但实际上，在养老金入不敷出时，作为社会公共利益的最后防线，财政必须出手相救。这说明，养老金具有财政资金的特征，从而养老金入市须得到政府的依法授权，否则就涉嫌违法。也就是说，养老金入市在现阶段中国不具有独立的法律地位。不久前财政部发布通知，要求各地方严格执行社保基金计息与保值增值规定，地方财政部门不得自行分配利息，地方财政部门不得动用基金结余进行除国债与定存之外的任何其它形式的直接或间接投资，这再次说明养老金入市必须先解决其合法性问题。2.养老金入市的管理体制要求。在我国，管理养老金等社保基金的组织，一般都是社保局下属机构，集保费征收(现在也有委托税务部门征收)、基金管理、投资运作等职能于一身，以政企合一方式运营基金。这样的体制模式很容易导致监督软弱、信息不透明，暗箱操作、效率低下等问题。在这种体制背景下，即便养老金实现了市场化运营，也难以真正确保这些钱的安全。此次广东养老金入市试点是委托全国社保基金操作，这一方面是规避养老金入市的法律难题，因为全国社保基金是政府的银行账户，广东省将养老金交由全国社保基金会管理，相当于纳入中央政府账户，在国务院监管范围之内。另一方面，广东试点也表明地方现行养老金管理体制不适应养老金入市的客观要求，在体制改革之前，只能暂时委托全国社保基金进行投资管理。3.养老金入市的制度机制设计。养老金的给付刚性使其具有一定财政资金属性，从而其政治、社会意义要远高于其经济意义，这也是养老金本身固有的内在特点。养老金这一内在特点决定其不宜简单混同于普通资金的使用，也不宜于大规模用来从事高风险的市场投资。但如果从广义上讲，企业年金、职业年金、商业保险和慈善救助等等都属于养老金，进而，强制缴纳的养老金个人账户部分也可被视为广义上的养老金。广义养老金是个人、企业与社会力量参与养老事业的产物，是养老体系多元化的体现，也是经济达到一定发展水平的结果。作为基本养老保险的补充，广义上的养老金可以从事风险投资，但这一方面需要资本市场与金融市场的开放，另一方面也需要养老金持有者对其个人账户享有充分的知情权与法定的支配权(如自愿选择基金公司委托投资)，但在现阶段中国这些制度机制尚未建立，养老金构成也比较单一，难以分散风险，加上金融行业对私人来说也是禁区，在这样的制度背景下，很难大规模进行养老金资本运作。国外养老金管理投资的模式与经验 许多发达国家和发展中国家都有养老金入市的成熟运作模式，其制度设计、监管规定均有许多相互制约机制，一定程度上确保了养老金安全，也兼顾了其保值增值，值得借鉴。 一、养老金构成多元化 在许多国家和地区，养老金构成均呈多元化格局，从而养老金体系也体现出多层次多渠道特点。比如美国将养老金体系划分成三个部分，分别是全国统筹的社会养老保险计划、雇主发起设立的私人养老金(401K计划、DB计划等)与家庭个人开设的个人退休账户；日本养老金区分为公共养老金(国民养老金+福利养老金)与企业年金；新加坡中央公积金包括“普通账户”、“特殊账户”和“医疗储蓄账户”等三种账户，分别拥有特定的用途；印度养老金分别由国家统筹层面的NSOP系统和公司保险计划(如LIC、UFI等)构成；加拿大养老保险体系分成老年金、养老金、养老储蓄基金(RRSP)三大部分，以及配偶补贴、私人养老储蓄等补充部分；英国养老保险制度主要由国家基本养老金、企业职业年金和个人养老金组成。养老金构成多元化既方便政府管理，有益于降低管理成本，也有效分散了管理风险。 二、养老金管理差别化 1.对政府统筹部分的养老金禁止或限制风险投资。大部分国家对国家统筹的养老金都有禁止风险投资或限制风险投资的法律规定。比如美国全国统筹的社会养老保险计划、日本公共养老金、印度的NSOP系统、加拿大的老年金等，仅限于购买政府债券，不能用于风险投资。香港的强积金一般也不能进行高杠杆投资，且标的债券需要达到法规要求的信贷评级。另外，每只基金所持的港元投资项目至少占该基金市值的30%，以及只可将指定百分比的现金存放于单一银行等。德国规定，养老基金的资产组合中，证券、房地产和外国资产的比例分别不能超过20%、5%和4%。 2.允许个人账户进行风险投资，但有相应法律制约。大多数国家允许养老金个人账户投资风险行业，但不是放任自流，而有相应法律制约。如智利允许养老金个人账户入市，但基金公司必须向政府缴纳风险准备金；英国和澳大利亚虽不限制养老金个人账户入市，但明文规定政府既不参与管理投资，也不负责任何投资风险，入市工作均由养老金持有者自行委托基金公司代办。新加坡政府对中央公积金“普通账户”投资公益或工业项目有一定税收减免。 3.依法监管其他性质养老金投资。多数国家和地区开放养老储蓄、企业年金、职业年金等其他补充性质的养老金投资，投资完全由养老金持有者自行选择、委托基金公司代理，无论赔赚与否，政府既不参与，也不负任何责任。纵观各国情况，美国、英国、日本、加拿大、澳大利亚、德国、法国、印度、新加坡等莫不如此。但也有些国家有相应的法律限制。如加拿大每个养老金公司成立时必须向政府做出该公司投资属于风险型还是属于稳定型的法律承诺；，法国补充性养老基金的资产中必须有50%投资于政府债券或公共事业；德国从法律上规定了个人养老金投资于实体经济与虚拟经济的比例；瑞士甚至规定个人养老金的名义投资收益率必须高于同期通胀水平。 三、养老金保值增值模式市场化 近年来，伴随养老金给付标准的不断提高与人口迅速老龄化，许多国家也面临严重的养老金赤字问题。为此，各国也在陆续探索扩大养老金投资改革，籍以减轻财政负担。这些改革的特点一是采取“新旧体制结合”，逐步降低强制养老金规模。如加拿大实行老年金老“户”老办法，新“户”新办法，即原有老年金不再增加新人，新的老年金不仅提高了缴费率，而且成立了董事会，养老金支付后的余额用于购买政府债券的比例也大大缩小，而投入资本市场的比例则大大增加，同时新政策将董事会置于市场监管之下，奉行完全透明原则。爱尔兰在1998年成立了“爱尔兰养老金理事会”，“收益最大化”被明文规定为是其唯一的法定投资目标，而原来的“旧体制”保持不变，其“社会保险基金”(SIF)依旧每年购买政府债券。与加拿大的不同之处在于，爱尔兰的养老基金来源于国有资产出售收入，以后每年通过财政预算从中央的总储备金中补充，而加拿大的“老年金”主要来源于保险缴费。二是放宽养老金入市限制，解决养老金支出问题。如日本从2001年4月开始允许国民养老金统筹账户的20%投资于股市等资本市场，相应地投资管理也通过市场招标完成，并向国会和公众公开财务状况；韩国“国民年金基金”投资于公共事业与资本市场的比例已由2002年的80%和20%演变为2010年的各50%；三是开发新的养老产品。如挪威一直以来都从北海油田获得丰厚收益，富有远见的挪威政府从1990年开始就设立了“石油基金”作为养老金补充，不仅缓解了养老金赤字问题，也有利于降低挪威经济对石油收入的依赖。表1 部分国家和地区养老金构成与管理一览表国家/地区养老金构成管理模式投资范围美国全国统筹的社会养老保险计划行政管理(联邦信托局)仅限于联邦债券或银行定期存款雇主发起设立的私人养老金(401K)市场管理(各基金公司)投资开放家庭个人开设的个人退休账户(IRA)英国国家基本养老金政府监管，市场化运行(各养老金保险集团)个人账户投资开放，但不承诺收益企业职业年金市场管理(各信托基金公司)投资开放个人养老金日本公共养老金(国民养老金+厚生养老金)行政管理(金融厅)仅限于政府债券或银行定期存款(2001年后允许统筹余额20%投资资本市场)企业年金市场管理(各基金、保险公司)投资开放德国法定养老金政府监管(联邦银行)，市场化运行(各养老金保险集团)统筹账户余额的法定构成为政府债券75%、房地产13%、股票9%和储蓄3%；个人账户投资原则上开放，但规定投资于实体与虚拟经济的比例个人养老金市场管理(各养老金公司)股票为21%至75%；房地产、流动资金和套期保值性金融衍生工具的上限分别为30%、49%和30%智利强制性的政府养老基金政府监管(监管局)，市场化运行(各养老基金管理公司)个人账户投资开放，代理公司须向政府交纳风险准备金加拿大老年金行政管理(联邦信托局)仅限于联邦债券或银行定期存款(2010年后统筹余额允许购买少量股票)养老金政府监管，市场化运行(各养老金公司)可以入市炒股，但报批复杂，规定苛刻养老储蓄基金(RRSP)市场管理(各养老金公司)养老金公司必须明示其投资类型澳大利亚联邦基本养老金政府监管(联邦金融监管局)，市场化运行(各养老金公司)个人账户投资开放，风险自负个人养老金市场管理(各养老金公司)投资开放法国退休基本养老金行政管理(中央基金管理局)仅限于政府债券或银行定期存款补充性养老基金(相当于企业年金)政府监管，市场化运行(各养老金公司)必须有50%(含)以上投资于政府债券；印度国家统筹的NSOP系统行政管理(联邦金融稳定与发展局)限于投资政府债券公司保险计划(如LIC、UFI等)政府监管，市场化运行(各养老金公司)投资开放香港强制性公积金(强积金)行政管理(强制积金管理局)严格限制使用衍生工具和现金、证券借贷，不能进行高杠杆投资，投资的债券需要达到法规要求的信贷评级职业退休政府监管，市场化运行(各养老金公司)投资开放公务员退休其他退休个人养老储蓄新加坡中央公积金普通账户行政管理(公积金管理局)公积金持有人可动用80%的普通账户余额进行风险投资，风险自负特殊账户行政管理(公积金管理局)限于投资政府债券以及工业、住宅和基础设施建设等安全边际较高但收益率较低的品种医疗储蓄账户兼顾安全与收益的养老金投资思路与改革探索 一、基本思路：“多元化与分散化”从促进养老金保值增值与推动资本市场发展的意义上讲，养老金入市有其必然性。毕竟，资本逐利的“钱生钱”本性需要通过市场来实现。然而作为“棺材本”与“活命钱”，养老金又背负了重大的政治与社会责任，是眼下中国最重要的民生问题之一，从而养老金安全必须得到有效保障。然而，安全与收益是一对矛盾，兼顾起来有一定困难。在长期的负利率状况下，期望得到真正高于通胀水平的收益，就需要从事风险投资；如果把确保安全放在首位，也许只能得到名义上的收益。面临既要保值增值，又要确保安全的“两难”困境，多元化与分散化，对政府来说，似乎是在二者之间寻求妥协，达到关系均衡的一个更好选择。从一些发达国家的经验来看，养老金多元化与其在多元化基础上的广泛投资，不仅不会增加财政风险，反而会减少退休者对国家统筹养老金的依赖。伴随资本市场的规范成熟与政府的政策激励，养老项目会愈来愈丰富完善，财富效应的逐步显现与中产阶层的日益庞大会逐步改变目前养老风险单一集中于财政并引发社会不稳定的窘境，从而形成财政支持与养老金自我强化的良性循环。就具体国情看，目前我国仅有强制性的基本养老金，而没有类似发达国家的养老储蓄、企业年金、商业养老、慈善等其他养老种类。另外，发达国家除政府外，企业、保险机构、个人与社会非营利组织也都主动创办或参与各类养老项目，其种类之多可供受益者充分选择，其收益地位甚至超过了强制养老保险，不仅有效降低了政府成本，而且一定程度上也分散了财政风险，提高了养老水平，推动养老金的保值增值。相比之下，我国养老金参与主体单一，财政负担过于集中。所以，未来应在尊重国情基础上借鉴国外的模式，逐步增加养老保险产品种类，鼓励企业、个人和社会等多方面力量主动参与养老保险，推动养老事业的多层次、多渠道与养老产品的多元化，从而在结构与机制上适应养老金入市的客观要求。当然，多元化不是简单地拆分养老金，而是根据政府、企业、个人等在养老保险体系中所发挥的不同作用设计或创新不同的养老产品，兼顾多样化需求与不同偏好，从而实现养老金安全与保值增值之间的均衡。二、改革探索围绕养老事业的多层次、多渠道与养老产品的多元化，需要进行一系列改革，为养老金投资与管理创造基础条件。1.养老保险改革。一是深化养老体制改革。未来我国养老改革面临的最大障碍就是“养老金双轨制体制”。在公务员、事业单位等群体游离于强制养老缴费体系之外的状况下，大规模推进养老金入市可能会制造新的不公，加剧贫富分化。所以，当务之急是深化养老体制改革，避免养老金入市产生新的不公。二是适当延长缴费年限。在人均寿命大大延长的现实下，过早退休的人群不仅继续与在职人员抢夺工作岗位，而且其收入也不再缴纳社保费用，大大地加重了财政和社会负担，所以适当延长法定退休年龄势在必行。当然，延长退休年龄应与养老金给付指数化配合起来使用，从而避免退休人员生活水平因物价上涨而下降。三是社保费用征缴税收化。将社保费用集中于税务部门征缴，既能降低养老金管理成本，又能解决征缴与使用混为一体而导致的监管不力与寻租，有利于净化养老金入市的体制环境。四是提高养老保险的统筹级次。提高养老保险的统筹级次不仅能促进人力资源在市场经济中的流动，而且有助于减少地区差别，提高养老金入市的管理水平。当然，从市级统筹到省级统筹再到国家统筹有一个过程，需要循序渐进。 2.监管创新。一是监管行业化。监管行业化就是对现行养老金运行体制进行改革，实现养老金缴纳与管理“两权分离”，比较现实的做法首先是把国有养老金公司从监管部门中剥离出来，并立法养老金运行公开透明，然后在金融体制改革中逐步允许成立其他所有制性质的养老金公司，并允许养老金持有者自主选择代理公司入市，从而营造一个较为公平的竞争环境，在同样的监管下有序发展。二是监管差别化。差别化监管就是对统筹的强制性养老金和个人账户养老金及其他补充性质的养老项目资金实行不同的监管办法。差别化监管有助于锁定养老金的风险低限。强制性养老金必须专户储存，通过招标交由专门机构封闭运行，主要投资于收益比较稳定的国债项目或存定期银行存款；个人账户养老金及其他补充性质的养老项目资金也必须专户储存，但可以开放运行，允许持有者自主选择代理公司代投资。作为过渡，代理公司须向监管部门交纳一定数量的风险准备金。三是监管多元化。监管多元化是指在养老体系多层次多元化格局形成后，对养老金的监管也应从过去单一的监管部门监管向监管部门、司法机构、新闻媒体与养老金持有者共同监管的多元化监管格局转化。多元化的监管有助于最大限度地降低养老金入市风险。当然，只有在透明原则下，多元化监管才可能成为现实。3.深化资本市场改革。深化资本市场改革同样是老金入市不可或缺的基础条件。一是继续深化发行体制改革，促使新股价格真实反映公司价值，实现一、二级市场的协调健康发展。二是弱化行政干预，强化新股价格形成机制的资本约束、市场约束和诚信约束。三是推进上市公司分红制度改革，推动上市公司完善投资者回报机制。四是稳步推进退市制度改革，逐步形成市场化和多元化的退市标准体系，发挥市场优胜劣汰的功能。五是积极发展期货市场，加大期权等新交易工具的研发工作。六是积极培育发展机构投资者，鼓励和引导证券投资基金、社保基金、养老基金、企业年金、保险资金、合格境外机构投资者(QFII)等机构投资者在资本市场发挥更大作用，从而优化资本市场结构，逐步改变目前资本市场散户与机构博弈的“弱肉强食”局面。七是保护投资者的合法权益，一方面坚决打击操纵市场、内幕交易、虚假披露、利益输送等侵害投资者利益的违法违规行为，另一方面逐步建立起适合中国资本市场状况的投资者适当性制度，加强对各类投资产品的风险揭示，倡导理性投资。八是继续推进资本市场的对外开放，为中小企业到境外资本市场直接上市融资创造条件，为今后推出更多的跨境产品摸索经验。近期主题一览民间借贷软实力农村水利建设横向转移支付新生代农民工苏联解体二十年扶贫开发慈善事业改革地方政府债务校车安全长期护理保险结构性减税业务指导：陈广君 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