“美国公共行政的思想危机”读书笔记

民主制公共行政：官僚制公共行政的替代范式？ 美国公共行政的思想危机读书笔记 陈小宝本书的主要内容“从事公共行政实践的人们所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利？” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第13页。奥斯特罗姆教授在本书的开篇第一章就提出了这一公共行政学研究和实践的根本问题。“如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第13页。 也就是说，“我们的学说中包含着很坏的药”。 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第14页。 而如何构建一种崭新的公共行政研究基础，以治愈当前公共行政中出现的思想危机是本书的根本宗旨所在。为此，奥斯特罗姆教授“详细地探讨了美国公共行政学的思想危机，反思了美国公共行政的思想主流，探讨了当代美国政治经济学家对公共治理问题的研究，概括了联邦党人文集和托克维尔对于民主制行政的分析，认为公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制行政研究，公共行政的实践也必须在官僚制行政的基础上引入民主制行政的实践。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年前言第2页。具体而言：首先，在第一章“信心危机”中，奥斯特罗姆教授指出，美国的公共行政存在一种信心危机，也就是瓦尔多所说的身份危机，出现这种身份危机的原因在于“传统公共行政理论（即所谓的官僚制行政理论笔者注）所内含的范式的不足” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第25页。，而这个问题，“不可能通过在传统行政理论和西蒙德组织理论之间进行选择来解决” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第25页。，必须寻找一种全新的替代性的理论范式，即民主制行政理论。接下来第二章，奥斯特罗姆教授通过对威尔逊、韦伯、古力克、西蒙等人有关公共行政的思想和理论的阐述对美国公共行政的主流思想作了一个全面的梳理。他认为，威尔逊的理论预设是“任何政府体制内部都有一个权力中心；权力越分散就越不负责任”，这种理论仅“对高度集权的单中心决策结构的政治体制有意义。”而不可应用于“具有高度多中心的，具有管辖交叠、权威分散特点的政治体制” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年前言第13页。；韦伯只是把官僚制当作一种理想状态，他从来没有解决官僚制充分发展之后所引起的问题 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第40页。；古力克提出了同质性原则，对威尔逊的行政理论构成了威胁；而西蒙的理论尽管对传统公共行政理论提出了挑战，但他的理论“在本质上与传统的行政理论是同一个模式的，只是旧理论范式的另一种解释。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第25页。 所以，“传统的公共行政理论本身存在着范式危机。过放松传统范式的基本原则，可以局部缓和范式危机，但要在根本上解决范式危机，必须超越传统的范式。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年前言第5页。在第三章“当代政治经济学家的研究”中，奥斯特罗姆教授提供了一种制度分析的理论模型 详见李文钊：IAPP与民主制公共行政，http:/www.wiapp.org/bookreview/bookreview22.html。在第一节“人的模式”中提出“有关人的假设一般包括自利、理性、信息、法律与秩序以及最大化策略的选择”，他对方法论个人主义进行了具体阐述。制度分析与公共政策有关人性理论正是在这一经济人假设的基础上进行了拓展；在第二节中，奥斯特洛姆教授对事务结构进行了分析，他认为，内在于不同情境的事物结构的特色可以概括为相对可分性和不可分性。任何决策情境所涉及的事务都可以从纯粹的私人事物到纯粹的公共事物进行排序。而“排他性、共同使用性、可量度性、显著性或者其他属性” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第61页。可以运用于概括不同类型的物品；在第三节中，奥斯特洛姆教授对不同决策情境下的决策安排进行了分析。他指出：“政治经济学家研究的基础是这一假设，如果要增加社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自得的个人要求适当的决策规则或决策安排来处理不同结构的事物。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第62页。 政治经济学家在评估不同场合策略选择决策结果方面进行的分析可以应用于四个不同的决策安排。即个人选择、官僚制组织；自主治理公共企业以及多组织安排的，官僚制组织仅仅是其中的一种解决方案。奥斯特罗姆教授认为，“这些传统的政治理论家为我们提供了民主行政理论的基础，这种理论与官僚制行政理论反其道而行之。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第79页。在第四章“民主制行政理论”中，奥斯特罗姆教授，“联邦党人文集所讨论的自治原则提供了一种行政体制，它彻底地植根于复杂的民主决策结构。它就是民主制的行政，与官僚制行政相对。在民主制行政中，官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚控制机制的替代品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企业经营的民主控制机制 而通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年前言第1011页。 第五章“选择未来”。奥斯特罗姆教授通过对官僚制公共行政的思想基础霍布斯的主权理论和民主制行政理论的思想基础联邦党人文集的限权理论进行比较分析的基础上，认为“我们就不得不拒绝威尔逊的这一观点了，即对所有类似的政府而言，只有一种良好行政的规则。我们也考虑这一可能性，即美国的实验代表了在民主制行政体制发展方面具有重大意义的历史性的出发点。民主制行政作为一种一般的公共行政，可以作为官僚制行政的替代类型，与官僚制行政相并列。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第114页。 在对民主制行政理论的“基本定理”作了概括 参见【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第114116页。以后，奥斯特罗姆教授问道：“存在两种公共行政理论，对于美国公共行政的学者和实践者提出了严重的问题。对于美国公共行政的实践来说，什么理论和分析模式是适当的呢？”【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第116117页。 在对城市地区制度安排的政策和全国性事务行政的政策进行了分析以后，他得出结论认为“在为不断发生的战争所困扰的世界中，霍布斯设想的宪法适合于军事国家的有效运转，霍布斯是对的。但汉密尔顿和麦迪逊的设想也是正确的，人类社会能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府，在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施。这样的宪政体制能够使民主制行政持续地成为普遍的公共行政形式，与官僚制行政相对。不断战争的威胁通过适当地利用联邦组织原则能够得到潜在地解决。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第131132页。 也就是说，民主制行政理论是适合当前美国公共行政需要的理论范式，因为它“不关心简单、整齐和对称性，而关心多样性、可变性和对选民偏好的回应性。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第134页。本书的第六、第七章，奥斯特罗姆教授探讨了美国政府持续的宪政危机。他认为美国公共行政的思想危机不仅仅是公共行政本身的危机，而且涉及宪政方面的危机。如果不从宪政方面分析问题，就可能用一种设计理论来改造另一种设计理论。美国公共行政的思想危机在本质是一种宪法方面的危机，是以威尔逊为代表的传统公共行政学者拒绝联邦党人的宪政设计的问题。联邦党人文集的宪政理论被贬斥为“字面理论”和“纸面图画”。 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，中本版序言第1页。 结果创造美国行政权力扩大，以行政立法代替国会立法，以行政司法代替法院判决，三权分立和制衡日益让位于行政权力集中制。也就是说美国公共行政范式的思想基础发生了危机，这必然导致公共行政本身的危机，但是如果仅仅从公共行政本身方面变革来解决自身的问题，可能不会起作用。我们不能用以复合共和制为基础的民主制行政来改造以单一权力为基础的官僚制行政，只有在同一范式基础上我们才能改革成功。 参见李文钊：IAPP与民主制公共行政，http:/www.wiapp.org/bookreview/bookreview22.html需要探讨的几个问题一、官僚制行政与民主制行政，其所追求的价值目标是否都是效率，而区别仅在于手段的不同？威尔逊主张建立行政法的目的之一就是要提高行政效率，而提高行政效率的方法就是建立等级制官僚体制。威尔逊认为，良好行政的体制是等级秩序化的，行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。他对效率的界定是：“最大可能的效率和最低成本的资金或精力成本”，因此，“等级秩序化的完善就会使效率最大化，在此效率的尺度是在实现政策目标方面花费最少的资金或努力。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第36页。 而韦伯的官僚制理论更是以追求效率为根本目的，他所定义的官僚组织的性质就是效率、速度和敏捷。美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第18页。“在韦伯看来，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织，机器在技术上对非机械的生产方式有比较优势。准确速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性”， 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第3738页。 而这些属性的最终目的导向，即是对行政效率的不懈追求。那么，民主制行政又如何呢？我认为它也是效率导向的。在奥斯特罗姆所概括的民主制行政的八个基本定理中，无论是对权力分立、重叠管辖政治架构的追求，还是对多组织安排的追求，其原因也在于这些制度安排能够提高行政效率。如民主制行政的第八个基本定理就明确指出：“在任何政府中权力分散在具有多种否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增进人类福利的政治秩序是必要的条件。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第116页。 而“建立民主制行政体制的任务是如何把命令权力限制到最小，以经济、政治和司法控制结构取代单一的、过分的官僚机构来协调所有人类努力。这些控制应该设计得使作为公共企业家的公务人员有必要考虑适当地成本计算、其选民的偏好以及影响集体企业组织和活动的宪法和公法的法律约束。当公共企业家以服务于选民为导向二不是成为政治主子为导向时，这些控制能够促使企业富有活力并能够实现实质性的效率。” 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第130页。 奥斯特罗姆教授以美国城市地区的制度安排和全国性事务的政策分析为例论证民主制行政在美国的可行性事实上都是在论证民主制行政对行政效率提高上的作用。而他在论证过程中所使用的分析方法即是以个人主义偏好和理性主义假设为基础的公共选择和制度分析理论，而公共选择理论中的成本效益分析无疑是以效率为追求目标的。所以，我认为，奥斯特罗姆教授所谓的官僚制行政与民主制行政所追求的价值目标是相同的，其区别仅仅在于其实现效率的手段和途径不同。那么，问题也就随之产生了，既然仅仅只是一种实现相同目的的不同手段，民主制行政是否可以作为一种行政范式呢？二、民主制行政能否实现民主与效率的完美融合？民主与效率是一对矛盾，而奥斯特罗姆教授试图在民主制行政中将这两者统一起来，他希图证明，民主制行政中的民主比之官僚制行政中的单一集权，更能促进行政效率的提高。这是一个很大的挑战，也是民主制行政理论能否合理确立的关键。按照奥斯特罗姆教授的概括，韦伯在构建其官僚制行政理论时，也附带地提高了民主制行政，其涵义包括：一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设；二是所有重要的决定都留给所以社群成员以及他们所选择的代表考虑；三是把命令的权力限制在必要的最小的范围；四是把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第87页。 而韦伯之所以在意识到官僚制行政会导致“铁的牢笼”的同时却不把民主制行政作为替代范式，其原因在于，他认为民主制行政只是一种“边际类的事物”，只能运用于地方组织或成员数量有限的组织，而不能被看作“任何典型的（或普遍的）发展进程的历史出发点。”奥斯特罗姆教授需要证明韦伯的这一看法是错误的。他首先引述了托克维尔在论美国的民主一书中对美国以权力分立和重叠管辖为基础的美国基层政治架构的赞美以及对法国中央行政集权的批评，以托克维尔的观点来佐证他的民主制行政理论；其次，奥斯特罗姆以公共选择理论的视角对民主制行政下的“效率”进行探讨，区别于官僚制行政理论所追求的政治行政二分法条件下的程序性效率，民主制行政所追求的可以称之为实质性效率。官僚制行政会无可避免地导致以下结果：一、对不同需求的反应日益变得毫无区别；二、受益人的成本越来越高；三、无法根据需求分配供给；四、公益物品易受侵蚀；五、日益变得易于犯错，不可控制；六、补救性行动会恶化而不是缓解问题。 【美】文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译，美国公共行政的思想危机上海三联出版社，1999年第71页。 而与传统的官僚制行政理论相比，民主制行政理论模式中把“个体”作为基本的分析单位，个体是其利益的最好判断者，他会采取个人利益最大化的策略。在多组织安排的框架下，为个人表达意见和不同诉求提供了机会，不同的人在不同层次的组织中其要求得到了满足，如此，完全可以避免上述官僚制行政所导致的恶果，从而提高行政效率和公民的生活的幸福指数。也就是说，官僚制行政下的政府决策尽管可能在速度上会相对快一点，但一来他不可能满足大部分人的真正需求，二来因缺乏民主性，其决策错误的风险也将大大提高，从而决策成本也大为增加，而民主制行政则不存在上述问题。另外，多数人参与决策过程尽管可能会增加一定的参与成本，但按照布坎南和塔洛克在同意的计算中的观点，与少数人制定决策相比，人们不仅愿意多数人参与决策的方式，而且从成本收益角度而言，这也是经济有效率的。“他们认为，一项公共政策的制定不仅仅涉及到决策本身的成本，而且还涉及到外部成本，也就是说决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。一项公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。也就是说，参与决策的人越少，一项公共政策的外部成本就越大，当只有一个人作出决策时，外部成本也就达到了最大化。因为这时，决策者可以把决策所引起的所有成本强化给外部人，而尽可能把收益留给自己。随着参与决策的人数的增加，外部成本也就越来越少，因为每增加一个决策者，就多增加一个人，来利用参与决策的权力制止对自己不利的决策。当所有的人都参加决策时，一项公共政策的外部成本也达到了最小化，即零，因为每一个人都可以有权否定对自己不利的决策。” 毛寿龙：公共政策的决策成本和外部成本， 所以，奥斯特罗姆教授认为，相对于官僚制行政所追求的程序性效率，民主制行政的实质性效率不但是更优化的，而且可以和民主实现完美融合。 我的大学爱情观目录：1、 大学概念2、 分析爱情健康观3、 爱情观要三思4、 大学需要对爱情要认识和理解5、 总结1、什么是大学爱情：大学是一个相对宽松，时间自由，自己支配的环境，也正因为这样，培植爱情之花最肥沃的土地。大学生恋爱一直是大学校园的热门话题，恋爱和学业也就自然成为了大学生在校期间面对的两个主要问题。恋爱关系处理得好、正确，健康，可以成为学习和事业的催化剂，使人学习努力、成绩上升；恋爱关系处理的不当，不健康，可能分散精力、浪费时间、情绪波动、成绩下降。因此，大学生的恋爱观必须树立在健康之上，并且树立正确的恋爱观是十分有必要的。因此我从下面几方面谈谈自己的对大学爱情观。2、什么是健康的爱情：1) 尊重对方，不显示对爱情的占有欲，不把爱情放第一位，不痴情过分；2) 理解对方，互相关心，互相支持，互相鼓励，并以对方的幸福为自己的满足; 3) 是彼此独立的前提下结合；3、什么是不健康的爱情：1)盲目的约会，忽视了学业;2)过于痴情，一味地要求对方表露爱的情怀，这种爱情常有病态的夸张;3)缺乏体贴怜爱之心，只表现自己强烈的占有欲;4)偏重于外表的追求;4、大学生处理两人的在爱情观需要三思：1. 不影响学习：大学恋爱可以说是一种必要的经历，学习是大学的基本和主要任务，这两者之间有错综复杂的关系，有的学生因为爱情，过分的忽视了学习，把感情放在第一位；学习的时候就认真的去学，不要去想爱情中的事，谈恋爱的时候用心去谈，也可以交流下学习，互相鼓励，共同进步。2. 有足够的精力：大学生活，说忙也会很忙，但说轻松也是相对会轻松的！大学生恋爱必须合理安排自身的精力，忙于学习的同时不能因为感情的事情分心，不能在学习期间，放弃学习而去谈感情，把握合理的精力，分配好学习和感情。3、 有合理的时间；大学时间可以分为学习和生活时间，合理把握好学习时间和生活时间的“度”很重要；学习的时候，不能分配学习时间去安排两人的在一起的事情，应该以学习为第一；生活时间，两人可以相互谈谈恋爱，用心去谈，也可以交流下学习，互相鼓励，共同进步。5、大学生对爱情需要认识与理解，主要涉及到以下几个方面：（1） 明确学生的主要任务“放弃时间的人，时间也会放弃他。”大学时代是吸纳知识、增长才干的时期。作为当代大学生，要认识到现在的任务是学习学习做人、学习知识、学习为人民服务的本领。在校大学生要集中精力，投入到学习和社会实践中，而不是因把过多的精力、时间用于谈情说爱浪费宝贵的青春年华。因此，明确自己的目标，规划自己的学习道路，合理分配好学习和恋爱的地位。（2） 树林正确的恋爱观提倡志同道合、有默契、相互喜欢的爱情：在恋人的选择上最重要的条件应该是志同道合，思想品德、事业理想和生活情趣等大体一致。摆正爱情与学习、事业的关系：大学生应该把学习、事业放在首位，摆正爱情与学习、事业的关系，不能把宝贵的大学时间，锻炼自身的时间都用于谈情说有爱而放松了学习。 相互理解、相互信任，是一份责任和奉献。爱情是奉献而不时索取，是拥有而不是占有。身边的人与事时刻为我们敲响警钟，不再让悲剧重演。生命只有一次，不会重来，大学生一定要树立正确的爱情观。（3） 发展健康的恋爱行为 在当今大学校园，情侣成双入对已司空见惯。抑制大学生恋爱是不实际的，大学生一定要发展健康的恋爱行为。与恋人多谈谈学习与工作，把恋爱行为限制在社会规范内，不致越轨，要使爱情沿着健康的道路发展。正如马克思所说：“在我看来，真正的爱情是表现在恋人对他的偶像采取含蓄、谦恭甚至羞涩的态度，而绝不是表现在随意流露热情和过早的亲昵。”（4） 爱情不是一件跟风的事儿。很多大学生的爱情实际上是跟风的结果，是看到别人有了爱情，看到别人幸福的样子（注意，只是看上去很美），产生了羊群心理，也就花了大把的时间和精力去寻找爱情（5） 距离才是保持爱情之花常开不败的法宝。爱情到底需要花多少时间，这是一个很大的问题。有的大学生爱情失败，不是因为男女双方在一起的时间太少，而是因为他们在一起的时间太多。相反，很多大学生恋爱成功，不是因为男女双方在一起的时间太少，而是因为他们准确地把握了在一起的时间的多少程度。（6） 爱情不是自我封闭的二人世界。很多人过分的活在两人世界，对身边的同学，身边好友渐渐的失去联系，失去了对话，生活中只有彼此两人；班级活动也不参加，社外活动也不参加，每天除了对方还是对方，这样不利于大学生健康发展，不仅影响学习，影响了自身交际和合作能力。总结：男女之间面对恋爱，首先要摆正好自己的心态，树立自尊、自爱、自强、自重应有的品格，千万不要盲目地追求爱，也不宜过急追求爱，要分清自己的条件是否成熟。要树立正确的恋爱观，明确大学的目的，以学习为第一；规划好大学计划，在不影响学习的条件下，要对恋爱认真，专一，相互鼓励，相互学习，共同进步；认真对待恋爱观，做健康的恋爱；总之，我们大学生要树立正确的恋爱观念，让大学的爱情成为青春记忆里最美的风景，而不是终身的遗憾！