积极应对人口老龄化的对策研究（完整版）

积极应对人口老龄化的对策研究以温州为例发表时间：2009-2-23 11:06:03 来源：温州市老龄工作委员会作者：徐伟中 阅读： 匡339次本文试图以温州市人口老龄化为例，通过温州市人口老龄化基本情况、面临的压力和问题进行分析，来研究人口老龄化对社会经济发展的影响，进而提出积极应对人口老 龄化的对策和建议。 这对深入探讨人口老龄化对社会经济发展的互动关系，改革创新老龄工作体制，具有十分重要的现实意义。一、温州市人口老龄化基本情况根据国际人口学会的定义，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%寸，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄化社会”。1995年，温州市60岁以上老年人占全市总人口的比例首次突破10%（达10.37%），从此正式进入老龄化社会（比浙江省迟8年，比全国早4年）。之后，全市老年人口的数量以平均每年2.24万人的速度增长。到2007年底，全市60岁以上老年人为 99.15万，占年末总人口的13.01%，人口老 龄化程度比浙江省低1.99%,比全国高1.41%。全市老龄化程度最高的是鹿城区，老年 人口占总人口的比重为 15.04%;老龄化程度最低的是龙湾区，老年人口占总人口的比重为 11.67%。温州市人口老龄化的发展主要有以下几个特点：（一）老年人口数量增长速度较快。从1995年到2007年底的短短12年时间，我市老年人口增长了 26.86万人，老龄化程度提高了 2.64%。根据有关部门的预测，按照 现行生育政策，到2010年，温州市60岁以上老年人口将达到 106万人；而到本世纪三、 四十年代，全市将迎来人口老龄化的高峰，届时全市老年人口将占总人口的30测上。（二）高龄老人比重不断上升。2003年全市80岁以上老年人口 13.83万，占老年总人口的15.37%。2007年底全市80岁以上老年人口达 17.09万，占老年总人口的 17.24%,其中百岁以上老人218位（目前年龄最高的是永嘉县张溪乡张爱香老人，今年 已经113周岁，她也是全省年龄最高的老人）。短短 4年，全市80岁以上高龄老年人 增加了 3万多。（三）老龄人口大部分分布在农村，空巢率高。2007年全市农村60周岁以上的老人达74.64万，占全市老年人口的75.28%。根据去年的抽样调查显示，我市老年家庭空巢率较高，特别是农村老年人家庭的空巢率超过了50%老年人的生活照料问题十分突出。二、应对人口老龄化面临的压力日益扩大的老年群体在养老、医疗、生活照料和精神文化生活等方面的需求，使家 庭、社会和政府面临的压力越来越大。从全国来看，我们是在生产力和人均GDP水平都相对较低、财力相对有限的情况下进入老龄化社会的，属典型的“未富先老”国家（欧美发达国家在进入“老龄化社会”时，人均国内生产总值一般在5000卜10000美元左右），对老龄化带来的各种压力的承受能力相对较弱。从全市的情况看，虽然改革开放 以来温州市经济快速发展为应对人口老龄化打下了一定的基础，但随着人口老龄化进程的不断加快，给经济社会发展带来的压力也十分明显。（一）养老金支出的压力越来越大。由于城镇退离休职工大量增加和支付标准的提高，退离休费用快速增长，全社会养老金支出增加的刚性很强。随着人口老龄化进程的 不断加快，养老金支出的压力将会日益加重。一方面是养老标准越来越高。为了不断改 善老年人的生活状况，全市近年来逐步提高了社会养老金标准，2007 年全市有 23.21万（2006年为 17.93 万）人享受养老保险待遇，月人均养老金达1164元，全年养老金支出达 32 亿元，比 2006年增加支出约 9 亿元。按照国务院的规定，今后三年还要连续 调整企业退休职工养老金待遇， 全市养老金支出的总量将会不断扩大； 另一方面是城镇 退离休职工大量增加。近年来，全市每年新增退休人员近2 万多，养老金支付的群体在不断扩大，按去年的标准计算，因此每年新增的养老金支出就达 2.8 亿。此外，从长期 来看，由于人口结构的不断变化， 全市养老金缴费者将不断减少， 领取者却会大幅增加， 养老金供需矛盾将会日益突出。（二）医疗保障的压力越来越重。一般来说，老年人体质相对较弱，是一个患病率 较高的群体。 2007年，我们对鹿城区某街道 1000多名老人作了调查，结果发现有将近 80%的人患有各种各样的慢性病，需要长年吃药。据有关部门测算，老年人的人均医疗 费用支出是其他人员的 3-5 倍。从基本医疗保险情况看， 全市参加基本医疗保险有 75.71 万人，其中离退休人员 17.43 万人，离退休人员占全部参保人数的 23%，而他们的医保 费支出却占总支出的 50%以上。老年人口的快速增长导致了医疗保障资金需求迅速膨胀， 老年人的医疗保险费用总支出占全市医疗保险费用总支出的比例不断攀升。 而且老人一 旦生病住院，康复所需的时间也相对较长，在目前“少子化”程度不断提高的情况下， 如何解决老年人的陪护问题，也是一个棘手的难题。此外，农村老人、城镇老年居民特 别是生活困难老人孤寡老人、 残疾老人，他们即使享受到新型农村合作医疗和城镇居民 医疗保障待遇，待遇水平较低，还不能真正满足他们的医疗保障需求。这些问题都要引 起高度关注，及时加以研究解决。（三）社会化养老的压力越来越强。随着家庭规模变得越来越小，家庭赡养老人的功能不断弱化， 老年人对社会化养老的需求和意愿也变得越来越强烈。 但目前全市的社 会化养老工作还比较滞后，政府举办的敬老院等养老设施还只能满足“五保”、“三 无”人员的需求， 社会力量举办的各种敬老院、老年公寓和社区服务中心等设施与老年 人的需求相比差距还很大。对照省里的要求，温州在提供社会化养老服务产品方面，主 要体现在两个方面的差距：一是需求的绝对扩张。除了老年人数量的快速增长以外，老 年人的需求也呈现多样化的趋势。 因此，如何建立和完善满足老年人多样化需求的养老 服务体系，提供更多优质服务产品，是摆在我们面前的一项紧迫的任务；二是供给相对 不足。几年来，虽然全市新建、扩建了一大批养老机构和设施，特别全市的民办养老机 构发展较好，目前全市城乡综合养老床位数达 3.4 万张, 为老年人数的 3.4%。这个比例 在省内算是比较高的，但发展很不平衡。与发达国家相比（7%），与老龄群体的要求相比，差距还很大。此外，从调查情况来看，全市近九成的老人选择居家养老，但温州市 在这方面的工作基础还相对薄弱，如何强化居家社会化养老服务，提高居家社会化养老 水平，也是目前我们面临的一项重大课题。（四）老龄工作体制的压力越来越难。根据新一轮的机构改革要求，老龄委办公室 明确是议事协调机构， 但老龄委办公室的设置存在诸多问题： 一是设置不一致。 全市 11 个老龄办，有的属正科级机构，有的是副科级机构；有的属于独立设置机构，有的相对 独立，有的只是民政部门的内设机构（极个别的还是内设机构里的内设机构）；二是权 责不明确。有的按老龄办“十二字方针”办，有的争或被迫干民政的工作职能（如“星 光计划”、养老服务社会化等），有的应付工作，通常是各自为战、各行其是；三是性 质不统一。有的是事业性质，有的是行政性质，有的具有办事机构和行政职能双重职责， 有的仅仅是调研和信息交流机构。总之，现行的养老保障体系、医疗保障体系、养老服务体系、社会管理体制尚不能 适应人口老龄化的要求， 全社会对老龄问题的严重性和紧迫性还没有形成广泛的共识和 引起足够的重视。老龄政策法规尚不完善，老龄事业投入不足，社会养老服务业的发展 不能满足日益增长的社会需求，农村不少老年人的生活还比较困难。各级党委和政府领 导必须进一步认识老龄化给经济和社会带来的挑战和压力，在解决实际问题上狠下功 夫。三、积极应对人口老龄化的对策人口老龄化是社会发展的必然现象，也是社会进步的标志。我们必须高度重视并正确对待这一规律，及早谋划好应对人口老龄化的长远措施，及时调整人口老龄化和社会 经济相互之间的关系，统筹推进人口老龄化和社会经济协调发展。（一）修改中华人民共和国老年人权益保障法。一是增加执法主体，明确老龄 部门的法定职责，如开展和实施老龄领域中的研究，组织和协助各级机构计划和发展围 绕老人的各种项目，传播与老龄问题有关的信息；明确经费、机关及人员的配备要求， 依法设立国家各级老龄管理行政机关；二是保障老年人权益。明确基层老年人群众组织的法律地位，如象工会法一样，明确登记的范围和要求；要像“三八妇女节”、“六 一儿童节”一样，把“九九老人节”确定为老年人的法定节日，而不应该定为敬老日； 明确老人群体享有参政议政权利的具体表现，如在政协应该设立界别等。三是加大老龄事业经费投入。将老龄事业纳入经济社会发展规划，根据经济发展水平和老年人口规模，从实际需要出发，增加对老龄事业经费的投入，逐步形成制度化的财力投入和自然增长 机制。尽快建立老龄事业发展基金，全面加大对老年福利设施、社区服务、老年贫苦人 口救济、老龄人才培训、老龄问题科研等各项老龄事业的支持。要调动社会各方面的积 极性，通过各种途径增加对老龄事业的投入，努力形成多元化的老龄事业发展投入机制。（二）构建普惠型的养老医疗保障体系。坚持覆盖广泛、水平适当、结构合 理的原则，尽快出台涵盖全民的养老医疗保障办法，建立健全养老医疗保障体系， 不断提升养老医疗保障水平。 对符合条件的贫困老年人全部纳入最低生活保障范围，逐 步提高保障标准，做到应保尽保。积极探索建立与农村经济社会发展相适应、与其他保 障措施相衔接的农村社会养老保险制度，认真落实农村“五保”供养工作，完善巩固好新型农村合作医疗制度，切实提升广大老年农民的生活保障水平。健全医疗救助制度， 特别是对因患大病、重病导致家庭生活困难的老年人要予以优先救助。（三）加强社区养老服务。广泛建立基层为老服务机构的组织网络。通过各种联络 机制，近年来特别是计算机互联网，建立服务横跨各个社区，老年人可以方便地获取信 息，并通过服务供应者得到实际的相关服务。通过不懈努力的目标在于使每个老人只要提出要求，就都能够得到需要的服务，从而使他们平安的居家养老或在社区养老。从目 前来看，大部分老人选择居家养老，这就要求我们必须大力增强社区的养老承载能力， 让社区真正成为服务老年人的中坚力量。要加大社区服务站建设力度，充分利用现有的社区公共服务设施，力争在每个社区都建立起一个社区养老服务站。形成规划引导、因 地制宜、政策扶持、多元投入的老年基础设施建设和投入模式；形成公办养老机构发挥 示范典型作用、 动员社会力量广泛参与兴办养老服务业的老年服务体系；形成家庭为基 础、专业力量为主导、社会志愿者力量为重要补充的社会养老队伍结构。各涉老单位要 将职能向社区服务站延伸, 根据不同对象的不同需求, 建立相应的服务制度和服务程序, 认真开展好集中托养、日常照料、家政服务、文体娱乐、医疗康复、法律援助等养老服 务, 不断提升社区服务站的居家养老服务功能。要重视整合和充分利用现有社区人力资 源, 努力造就一支既具有专业知识技能的社会工作者和社区热心市民组成的专、兼职人 员和志愿者相结合的居家养老服务队伍,不断提升服务水平,扎实推进“老有所养、老 有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标。（四）加大老龄意识宣传力度。一要通过宣传提高全民对人口老龄化的意识。要大力宣传人口老龄化的现状、 特点和发展趋势, 使人们认识到人口老龄化是经济发展社会 进步的标志,是人口发展不可逾越的一个阶段；明确人口老龄化将会给社会、经济的发 展及千家万户带来的影响。 二要宣传老龄工作的战略意义和必要性,提醒每个社会成员 明白自己未来所面临的社会责任,从思想意识和观念上充分作好准备。三要通过各种途径引导全社会深刻认识老年人丰富的知识和经验是社会的宝贵资源,正确认识做好老年人工作,有利于维护社会的稳定和发展、推动社会主义精神文明建设；有利于将有限的 社会资源合理地配置到老龄事业中去； 有利于充分发挥他们的智力资源优势,为社会发 展再作贡献。四要鼓励新闻界和媒体发挥积极作用 , 把老龄宣传工作延伸到社区,提高 社区老龄工作水平,营造老年人与其他人群和睦相处的氛围,促进代际间的团结,实现 人人共享小康的目标。（五）加大老龄问题研究力度。世界人口日趋老龄化问题是一个全球性问题,联合国前秘书长安南指出,“全世界正在经历着前所未有的人口转变,从现在到2050年,老年人口总数将从大约 6 亿增加到 20 亿左右。 在今后 50 年内, 全世界将会第一次出现 60岁以上老年人口超过少年儿童人口的情况。 ”人群结构的变化, 必然会导致一系列社 会结构的变化。 因此必须加强老龄问题研究, 一要研究适应人口老龄化社会的社会意识 的营造。 国际行动计划 2002要求各国制定三大优先政策,其中两条是老年人与发展 优先；老年人的健康与福利优先,这种优先政策必须转化为全社会共同的社会意识。二 要研究制定适合本地实际的老龄事业发展规划,把老龄事业纳入社会经济发展规划中, 合理配置资源。 三要研究制定与老年人口生活自理阶段和不能自理阶段相适应的老龄公 共政策。四要研究社会保障制度的改革,重点是帮助弱势群体生存和发展,消除老年人 的贫困问题,特别是老年妇女的贫困问题。要充分发挥老年学和老年医学学会的作用, 通过老年学和老年医学的研究, 进一步把握对老龄社会发展规律的认识,进一步发挥老 年理论对老龄工作实践的指导,为发展老龄事业提供科学依据,为党委、政府制定政策 提供科学的决策依据, 把实现“老有所养、 老有所医、 老有所学、 老有所教、 老有所乐、 老有所为”目标落到实处。积极应对人口老龄化,对于推动经济社会又好又快发展,促进社会和谐,具有特别 重要的意义。 我们要按照党的十七大关于加快推进以改善民生为重点的社会建设的总体 要求,落实省委关于全面改善民生促进社会和谐的决定,坚持“党政主导、社会参与、 全民关怀”的方针,重点做好完善社会保障体系等工作。立足当前,着力解决老年人的 现实利益问题；放眼长远,从物质、精神和制度等方面做好准备,为积极应对人口老龄 化高峰期的到来奠定坚实基础。