公共政策分析课件

公共政策分析,任课教师 谢中起,文法学院 行政管理系,手机：,）,课程介绍,一、学位课：4学分,二、学时数：64学时,三、使用教材：陈庆云公共政策分析,参考读物：,1、查尔斯沃尔夫：市场或政府-权衡两种不完善的选择：兰德公司的一项研究 ，中国发展出版社 ，1994年版。,2、斯图亚特S那格尔：政策研究百科全书 ，科学技术文献出版社 ，1990年版。,3、卡尔帕顿、大卫萨维奇：政策分析和规划的初步方法，华夏出版社.，2001年版。,4、丘昌泰：公共政策：当代政策科学理论研究，台湾巨流图书公司，1999年版。,5、张金马：公共政策分析：概念过程方法，人民出版社，2004年版。,6、陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社，2002年版。,四、教学方法：理论教学；案例分析；讨论；教学体验,五、成绩评定：,平时30分（作业20分，出勤10分）；卷面成绩70分。旷课一次扣除5分，未上课时间超过22学时者，需重修。,六、教学内容：,概念、过程、方法三大部分,七、学科特点,“公共政策分析”是一门边缘性、交叉性学科，具有较强的综合性，其内容除涉及社会科学领域外，还涉及自然科学领域 。,本课程具有较强的理论性和实践性，通过学习本课程，可以使学生理解并掌握公共政策学的基本概念、基本理论和基本方法，运用理论分析和实证分析相结合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策问题入手，深入实质性的公共政策领域，逐步培养、提高政策理论水平和应用公共政策学理论和方法解决政策问题的能力。,八、学科现状,北京大学政府管理学院,根据国际国内公共管理一级学科的发展状况，自主创立了二级学科公共政策和发展管理，开中国公共政策高等教育教学科研之先河 。,目前，,中国人民大学,、北京大学、复旦大学、西北大学、华中科技大学、武汉大学、中山大学、,浙江大学,、吉林大学、南开大学等公共政策研究在国内领先。,在国外，诸多世界一流大学，哈佛大学，耶鲁大学，牛津大学，剑桥大学，东京大学，京都大学，哥伦比亚大学等均设有该专业。,学科研究现状,1、国内外主要代表人物：,拉斯维尔(Harold Dwight Lasswell，19021978 )。美国政治学家，曾被美国人称为研究领域的达芬奇。美国行为主义政治学的创始人之一，政策科学的创始人，也是传播学的先驱。,德洛尔,(Yehezkel Dror,1928-) ，以色列政策学家，代表作逆境中的政策制定。,安德森、伊斯顿、林德布洛姆。,国内：陈庆云、陈振明、张金马、宁骚、 谢明,第一章 导论,公共政策分析的基本理论框架,第一节 公共政策的本质,一、公共政策的概念,1、政策,“政策”是人们最常用的词之一。“政策”和“政治”这两个词之间存在着密切的联系。我国古代有“政”和“策”两字，但是分开使用的。“政”指的是政治、政事、政权，统治者、当权者所处理的事物，即政府工作，也可做动词理解；“策”主要指“谋略”、权术。,汉唐时期，日本大规模地吸收中国文化，许多汉字也传入日本。“政”和“策”逐渐成为日文中两个常用字。在英文当中，“政策”(“policy”)一词是在近代从“政治”(“politi-c”)中逐渐演变出来的，是指政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达形式，有时也指权谋、治术。日本在接触到英文“Policy”后，从早已传到日本的汉字中选择了“政”和“策”这两个字，把这两个字及其含义合在一起，将“Poli-cy”翻译成“政策”，用来指政府、政党在政治上所采取的方针、策略以及推行此方针、策略所采取的手段。另外，它还包括“各组织体在经营上或发展上所采取的一些计划、手段”。,1840年以后，政策这个词又从日本传入中国，变成中国社会政治生活中的常用词。,广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。,计划性；确定性（实际要做的或是正在做的，不是打算做的）。,主体是个人、团体或国家政府。,个人有计划的活动过程只是个人的活动策略，只能称为私人政策。团体有计划的活动过程虽可称之为政策，但也不一定是公共政策。只有由政府为解决社会公共问题制定的政策才是公共政策。,狭义的“政策”概念：,国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。,这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。,2.公共政策,公共,（一）中外学者对公共政策的界定,拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。,这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。,戴维.伊斯顿于1951 年，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”,包含了四层内容：,（1）公共政策的实质是分配；（2）分配的内容是价值；（3）面向全社会；,（4）分配的行为与结果具有权威性,评价（1）这里的价值分配实质上是社会利益分配。,社会利益：应从人的需要和社会关系两方面理解。利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富的总和，以及其他需要的满足，利益的创造、交换、分享和实现均取决于人们之的相互关系。,（2）揭示了公共政策的基本功能；（3）只是一种角度。,国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义,没有把公共政策的本质反映出来。,),综合表达：,公共政策是有政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事物实施共同管理过程中所制定的行为准则。,（1）主体；（2）需求基础（指向的范围）是公共事物；（3）内容是行为规范；,（4）活动过程（5）主体对自身管理制定准则,二、公共政策的本质,社会本质；认识论本质,（一）国内不同学者的观点,1、陈振明：是阶级意志和利益的集中表达，是各种利益关系的调节器，它服务于社会经济的发展。,2、宁骚：,公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。,综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配,（二）本书综合性观点,政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。,集中一点，就是要就解决利益的增进与分配问题，是社会利益的集中体现。,（三）利益是公共政策的核心要素,1、利益是一切思想的出发点,2、利益是行动的目标,3、政治是统治者利益的集中体现,4、政策是实现国家利益、社会利益的手段,5、政策的本质在于社会利益的权威性分配,（四）公共政策调节利益的程序： 选择，综合，分配，落实,利益选择：作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的需要。,在市场经济条件下，政府是多元利益主体之一，也要寻求自身利益的最大化。,所以，制定政策时，政府是利益的首先选择者。这种选择既有那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。,利益综合（整合）:,美国著名经济学家罗尔斯认为:,社会是为获取共同利益组成的协同事业体。各社会成员具有互相一致的利害关系。政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。,政府必须综合平衡各种利益关系。,利益综合建立在利益选择的基础上。,利益分配：,政策具有配置资源的功能。对不同的政策对象而言，既存在直接受益者，也有间接受益者。,利益落实：政府是政策的主体,需要主动地把政策内容贯彻到实践中去,产生应有的政策效果,即使分配的利益到位。,政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但是否能按照政府的预定目标达成，是相关利益群体及政府关心的事情。,增进利益（利益增值）：,政府通过公共政策对社会公共利益进行公平分配,同时还要率领社会民众，通过扩大生产或者其他活动，去有效地增进社会的公共利益，满足民众不断增长的物质和精神需求。,释义,公共政策的本质是解决社会公共利益（物质利益和精神利益）的增进与分配问题。,公共政策对利益的分配过程是动态过程。大致经历4个环节。利益选择，利益综合，利益分配，利益落实。,公共政策对利益的分配服从于政府整体目标需要，即服从于政府对利益的追求。,公共政策对利益的分配与增进过程，是有时间与空间限制的。,图3-3 政策利害关系人结构图,政策制定者,公共政策,政策牺牲者,政策受益者,第二节 公共政策的基本特征与主要功能,一、公共政策的基本特征,1、整体性,政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等.,2、超前性,政策是对未来的一种安排与指南,所以 必须具有一定的超前性.,3、层次性,不同的主体制定的不同政策是有主次之分的.,4、多样性,由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化.,5、合法性,政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.,二、公共政策的主要功能,1、导向功能 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的，是一种行为导向也是一种观念导向。包括直接与间接引导。,如改革开放初期，党和国家制定的“让一部分人先富起来”的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。,大学生做村官；种粮补贴；经济中心论,2、调控功能 政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。实质是对社会利益矛盾的调节和控制。,政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。,3、分配功能,政策分配和调整利益关系主要采取两种形式：,(1)一是直接对社会利益进行分配和调整的政策，如社会分配政策、税收政策、财政政策、价格政策、区域发展政策等等；,(2)二是间接对社会利益进行分配,对倾斜性政策的理解。,政策的主要受益者,1、与政府主观偏好一致或基本一致者,对环保事业的支持,2、最能代表社会生产力发展方向者,知识分子政策,3、普遍获益的社会多数或绝大多数,最小的投入，最大范围的受益,此外，还有象征功能,政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。,例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势。,雅言、官话、国语,一般以首都所在地的方言为准,以北方话为基础方言，以北京语音为标准音的普通话。”,为简便起见，这种民族共同语也可以就叫普通话。”,说明,不同性质的政策，所体现的功能有所不同。有方向性政策、分配性政策、规制性政策、象征性政策。,本章案例（P33）,1、我国该不该发展花炮业？怎样发展？,2、万载县政府在花炮制造的决策问题上存在哪些问题？,3、该案例在利益分配问题上存在那些问题和矛盾？,4、今后应怎样进一步解决这一问题？,第三节 公共政策分析,一、公共政策分析的框架,1、公共政策分析的内涵,对政府为解决各类公共政策问题所采取的对政策的本质、产生原因及实施结果的研究。,分析：广义上指的是研究；狭义上指的是对政策过程各环节的分析、评价。,图6-1 政策分析家的类型,政治技巧,分析技术,高度,低度,高度,企业型,技术型,低度,政客型,虚伪型,2、公共政策分析的三种模式,（1）麦考尔-韦伯分析模式,A.政策分析包括政策内容与政策过程的研究。政策内容包括政策动机、目标、过程及行动方案。政策过程包括政策影响、政策选择以及政策评价。,B.政策分析分为规范性分析和描述性分析。,规范性分析即应用各种规范性原则以及提供政策性建议；描述性分析即在“价值自由”的情况下给出描述性解释性叙述。,C.政策内容政策过程与规范性分析描述性分析相互交叉，构成四种不同类型的政策分析。,其他类型略,3、公共政策分析的基本框架,（1）公共政策问题的构建,（2）公共政策方案的制定与通过,（3）公共政策内容的实施（条件、措施、影响）,（4）公共政策效果的评价,二、公共政策分析要素,1、政策问题；2、政策目标；,3、政策方案；4、政策模型；,5、政策资源；6、政策评价标准,7、政策效果；8、政策环境；,9、政策信息,三、公共政策分析的原则,1、系统原则,2、预测原则,3、协调原则,4、分解综合原则,5、民主原则,四、公共政策分析的历史沿革,1、古代社会的公共政策分析（古代中国）,2、近代社会的政策分析,3、政策科学的产生与发展,拉斯韦尔对政策科学基本特征的描述,（1）是关于民主主义的学问,（2）建立在理性实证主义之上,（3）对时间和空间都非常敏感,（4）跨学科,（5）学者和政府官员共同研究,（6）以社会发展为研究对象,评价：发现了政策科学的科学性、实证性，但有绝对化的倾向。,德罗尔,第三章 公共政策系统分析,运用系统理论从政策主体政策客体政策环境角度对公共政策的运行进行分析。,第一节 公共政策主体,公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。,安德森：包括官方决策者和非官方决策者。,琼斯：政府外部和政府内部。,基本相同，只是表达不同,一、官方决策者,一般包括立法、行政和司法。,我国：立法、司法、行政和执政党。,也有人认为司法部门一般不参与决策，只是解释、细化和执行。,这种分歧的根源在于对决策的理解不同。是国家层次还是一般层次。,在我国，三大权力机关不是并列关系，而是隶属关系。立法机关作为最高权力机关，产生并授权行政机关和司法机关。行政机关是国家权力的实际执行机关，是公共事物的直接决策者和执行者。,问：中国共产党的政策为什么是公共政策,1、政党（不包括执政党）的政策一般不是公共政策，因为政党的政策大多属于政党组织内部的政策，不具有公共性。政党组织可以通过“利益聚合”提出公共政策议案，但需国家权力机关审查批准。,2、我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制度，它是我国政府系统分领导核心，是实质意义的公共权力机关，对国家发展和公共事物的重大决策具有主导性决策权。,3、中国共产党的政策可直接或间接地转化为公共政策。（基本路线、发展战略）,4、重要作用,（1）对国家的政治领导，负责基本政治思想方向和路线的制定；,（2）决定和影响政府机关的人事任免，实行党对政府的组织领导；,（3）通过意识形态领域中的主导权，实现对公共权力机关的思想领导。,二、非官方参与者,（一）利益集团（压力集团）,具有相同利益并向社会和政府提出诉求，以争取团体及其成员的利益的各种社会组织。（全日农协联盟NOKYO）,1、基本特征,（1）有共同的利益主张；,主要有两类利益：经济利益；公共利益,经济性利益团体：关心的乃是成员的经济利益，这类的团体皆为功能性的组合。他们成立的目的是旨在团结该阶级或组织的力量来保障自身利益，并且为该阶级或组织提供讨论和交流的平台。其中最主要的类型，是商人、劳工、农民组成的各种团体，诸如商会或工会，其次是各种专业人员所组成的团体，如医疗学会、教育人士协会等。,公共性利益团体：主要是争取其成员非经济性的共同理想，他们成立的目的主要是争取公共利益或透过成立利益团体来向大众推广其理想。英国学者称这类团体为促创团体，以别于一般的经济性利益团体。环保组织、争取妇女权益及主张保障弱势社群的组织均属于公共利益团体。,（2）影响公共政策的制定,直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等方式。三类方法：,A、参与国家选举。,例如角逐,立法机关,的议席，以增加利益团体在政治上的权力及影响，以便讨价还价。利益团体一般在比例代表制,选举制度,下可以争取到更大利益. 在单一选区制下则因为成员分散在全国各地而无法形成相应比例的影响。,B、以说理方式游说政府或立法机关(国会)议员支持他们所认同的法案或政策。相反亦然。 C、争取,社会支持,。,如以游行、请愿或发起签名运动等形式来引起公众注意及向政府施压。,问：NGO是否利益集团？,不完全等同。,不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。她的原动力是志愿精神。,我国的利益集团,1、在计划经济时代，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资源空间，使利益集团失去了产生和存在的条件。社会主义市场经济条件下，形成了利益多元化的格局，利益集团开始形成并进入成长的轨道。商会、协会,2、我国的利益集团不同于西方国家的利益集团。,2、影响利益团体影响力的因素：,组织及动员能力 ； 领导能力；,公众支持度 ；财政资源 ； 社会地位 ；立法机关中的议席的多寡 ；与政府的关系。如与政府关系密切或与执政党的政治理念接近者较易保障其利益,3、利益集团的功能,代表及反映社会中不同阶级的利益及意见 监察政府运作：部份利益团体在立法机关中拥有议席，有必要代表公众监察政府的决策，如指出政府政策的流弊，并向政府施压 推动,公民意识,及教育公众：利益团体会制造话题，以图引起社会关注，并从中教育相关的知识 提高政府问责性 提供参与社会事务的机会 推动民主及人权发展 促进社会多元化及自由化,4、利益集团左右政府决策的方法,1、参与国家选举，例如角逐,立法机关,的议席,2、以说理方式游说政府或立法机关,3、争取,社会支持,，如以游行、请愿或发起签名运动等形式来引起公众注意及向政府施压。,5、院外集团（第三院）,西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织。其活动常在议会的走廊(lobby)或接待处进行，故有,院外活动集团,、罗比分子或,走廊议员,之称。因在很大程度上可左右议会立法过程和结果，故又被称为议会两院之外的第三院。游说集团,1888年出版的美国政治学辞典一书，对“游说者”作的定义是：一群以腐化方式影响立法者，并以此为业的人。他们虽然常以金钱为手段，但若有其它方式可达目的，也毫不犹豫采纳。因此，有不少女性经常介入此业。由于他们在立法过程上的影响力，游说集团也因此常被戏称为“第三院”。,据统计，在华盛顿的专业游说公司有3700多家，说客有8200人，加上没有登记的游说者总数在45万人之间，是一股强大的政治势力。,（二）政党：通过选举将自己的政治纲领转化为公共政策。,（三）大众传媒,（国家的第四种权力）,（1）传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。,（2）引导社会舆论影响公共政策议程设置。,当代网络的作用。,县长：如果没有网络该多好,（四）思想库（现代政策研究组织）,1、定义：由各种专家学者组成的跨学科的综合性政策研究或政策咨询组织。,著名的有布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德公司、巴特尔纪念研究所、斯坦福国际咨询研究所、野村综合研究所、加拿大公共政策研究所等。,2、类型,（1）官方思想库。如：美国总统科学咨询委员会、日本审议会，我国的政策研究室、国务院发展中心、国家发改委信息中心。,（2）半官方思想库。处于民间，但与政府有着密切联系。资助、引导。我国各高校政策研究机构、中国人民银行金融研究所。,（3）民间思想库。由民间发起并得到基金会和企业资助的社会性政策研究组织。中国管理科学研究院。,（4）国际思想库：跨国性政策研究机构。以全球问题为主要研究内容。,3、功能,（1）提供政策建议，充当咨询参政机构；,（2）提供学术思想，充当认识机构；,（3）提供政策结果信息，充当评估机构；,（4）向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构。,（5）制造舆论、传播思想，充当宣传机构。,第二节 公共政策客体,政策所发生作用的对象。、,包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员（目标群体）。,一、社会问题,1、什么是社会问题,公共政策的直接客体。,问题：实际状态与期望状态之间的差距。,社会问题：社会的实际状态与社会期望之间的差距。住房问题、就业问题、环境问题。会导致社会的紧张状态。,2、社会问题、公共问题与公共政策问题,（1）社会问题外延最广泛，超出私人范围影响问题。,强调对社会的影响,（2）公共问题：波及到非直接相关群体，受到社会普遍关注的。,强调对公共利益的影响。,（3）公共政策问题：列入政策议程的公共问题,（4）类型：邓恩分为结构良好、结构适中和结构不良问题。,（从决策者数量、备选方案有限还是无限、效用是否一致、结果是否确定、概率是否可计算考虑）,我国学者一般按社会领域来划分：政治、经济、文化、社会问题等。,三者之间关系,社会问题外延最广，公共问题由社会问题转化而来，公共政策问题来自公共问题。,林水波张世贤认为公共问题外延最大。这是对“社会”作狭义理解的结果。,宁骚认为前二者很难区分，不必做区分。,二、目标群体,间接客体。也称作目标团体,1、定义：受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。,2、特征：受动性；能动性；复杂性,第三节 公共政策环境,一、内涵,1、界定：是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。,2、类型：一般环境-影响公共政策的所有外部因素的总和。自然、经济、政治、社会文化以及国际环境。,按照内容层次划分,工作环境-一般环境在特定时间点上的聚合。,陈振明等人将其划分为自然环境和社会环境,二、公共政策环境的构成,1、经济环境,影响公共政策的各种重要因素的总和、经济体制、结构、制度、水平等。,主要影响,（1）政策制定的基本出发点。只能对经济资源的存量进行科学合理的配置，不能超量配置。,川气出川,（2）提供必须的资源,（3）影响公共政策系统的经济目标取向。,邓小平的外交政策,冷静观察、稳住阵脚、沉着应对、韬光养晦、决不当头、有所作为。28字方针,我国开始关注分配公平问题,2、政治环境,影响公共政策的政治状态，如政治体制、制度、结构、关系等。,影响政策性质,决定政策系统的民主化程度,公共政策的合法化程度,要充分厘清中国发展的核心利益和非核心利益。中国发展的核心利益是主权的尊严、领土的完整、社会的稳定。具体说包括：台湾问题的和平解决；西藏、新疆等少数民族地区的稳定和繁荣；西沙群岛等尚有争议的领土问题上的主权尊严,与此相比，中国经济发展的一些非核心利益，则主要包括：短时期内的汇率波动；对外投资、对外经济关系方面的调整，等等。在这些非核心利益问题上，我们完全可以通过相关政策加以应对和调整，与发达国家和发展中国家进行友好协商，实现互利共赢。我们特别要注意的是，由于在一些非核心利益上的纠结，导致了敌对势力利用关乎到中国经济的核心利益的问题大做文章，以至于带来对中国整个发展不利的影响。,3、社会文化环境,影响政策的社会状况和文化状况，如人口规模、民族结构、社会道德风尚、受教育程度等。,拆村建楼,此外还有国际环境、自然环境等。,案例分析：P90,阶段考察：,谈谈影响我国人口政策的基本因素。,第四章 公共政策问题的构建分析,第一节 公共政策问题概述,一 、什么是公共政策问题,1、定义：是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动通过公共行为希望实现或解决的问题。,2、内涵,（1）社会客观现象或问题情境；,（2）对上述问题的察觉与认同；,（3）价值利益与规范的冲突。不同行为主体从自身利益出发，依据一定的价值观念与行为规范，表明自己的态度，从而造成了彼此间的冲突。,如房屋拆迁问题。,（4）团体的活动与力量。通过团体力量影响政府。,（5）政府的必要行动。,二、公共政策问题的特征,邓恩的主张,1、政策问题的关联性,不同领域的政策问题相互关联,2、主观性。政府确认时的主观性。,年收入5000元，与10万元相比“贫富悬殊”,3、人为性。基于人的需求而确认政策问题，必须考虑到利害关系人的利益需求,4、动态性。问题的性质随着成因的变化而变化。,三、公共政策问题的类型,主要介绍邓恩的观点,结构优良的政策问题；经济问题,结构适中的政策问题；外交问题,结构不良的政策问题。大多问题P100列表,现实中，常规性政策问题多为结构优良或结构适度，新问题多数为结构不良的政策问题。,主要是要有一种意识，未必严格界定。,第二节 公共政策问题的构建程序,政策问题构建：将社会问题确定为政策问题的过程。,政策失败常常是因为解决了一个错误的问题。,一 、政策问题的构建程序,从初始问题到政策问题需要经历一个复杂的认识过程。既要求真，又要求善。,从认识过程来看，政策问题构建包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个阶段。,从认识的结果来看，包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。,1、通过问题感知掌握问题情境,2、以问题搜索认定元问题,认清问题结构，优良适中还是不良。初始问题，问题的问题。,找出结构不良的政策问题。,3、以问题界定发现实质问题,判断问题的实质,3、以问题陈述建立正式问题,举例：社会贫富差距过大问题,情境：数据，相关者,元问题：主体、客体、环境，原因,实质：分配问题,正式：陈述,也可以表达为：认定问题，说明偏差，明确原因，问题表述,二、政策问题的论证,问题的界定,邓恩：根据论证过程所处的组织层次,1、小论证：分析小组对问题的不同部分分别论证。,2、功能论证：制定者综合，确定结构状况及所属领域。,3、二级论证：政府论证政策目标、成本、效果。,4、一级论证：最高级论证。是否进入议程,三、政策问题诊断的偏差,分析判断与问题本身的实际偏差。,来源9个,大多属于主观原因，也有体制和环境的原因。,分析：住房价格为什么控制不下来？偏差。,四、政策问题构建的内容,1、时间分析,2、领域分析,3、范围分析,4、政策工具的初步选择,主要依靠政府还是社会、市场,第三节 公共政策议程的建立,一、政策议程的含义,政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。,1、描述的是社会问题进入政府决策领域的社会过程,1、是政策问题形成的关键环节,2、主要体现为政府行为,3、与政策问题构建的关系,一个是认识过程，一个是社会过程,问题构建的主体可以是政策专家也可以是政府官员。政策议程的主体则是政府官员,。,二、政策议程的类型,科布和埃尔德将议程分为如下两大类：,1、系统议程（公众议程）:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。,应具备三个条件：公众察觉；急需解决；应由政府解决。,公众如何促使问题进入政策议程？,确定问题的代表性、紧迫性；充分交流协商；选择恰当方式；发挥团体作用,政府解决的是公共问题而不是私人问题。,举例：南京的砍树与保树,2、正式议程,（政府议程）,它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。,新项目：非常规项目,旧项目：常规项目,政府部门应如何完成政策议程？,大局意识；长远意识；民主意识；科学意识（理性分析、专家意见、实事求是）,3.系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。,(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。,(2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。,三、社会问题进入政策议程的途径,参照查尔斯.琼斯的观点，根据社会力量和政府参与的程度不同，将途径划分为四类：,1、社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。,为什么政府只是有限介入？,（1）基本不知道。拖欠农民工工资,（2）没有权力处理。有限政府,360与腾讯,（3）无能力。社会保障,（4）时机不成熟,2、政府主动介入和发现问题，社会有限介入,全局性问题。环境、拆迁、人口、克隆人,3、都主动。公共设施建设,4、都不主动,现实中不多见。均为意识到影响的严重性。应试教育，转基因问题,四、影响社会问题进入政策议程的因素,不同情况下，影响因素是不同的,1、公民个人的作用,利用非正式关系（超出法定组织制度和工作程序的人际关系），造势，形成群众运动。,2、利益集团（游说、宣传、助选、抗议）,3、政治领袖,政治使命感。影响公众。影响政府,4、政府体制,政府产生的方式及内部组织形式。选举制世袭制，任命制,5、大众传媒,关注社会民生、理性分析，重塑社会公共问题。,官方媒体、非官方媒体,6、专家学者,7、问题自身,四、社会问题进入政策议程的触发机制,安德森公共决策。触发机制：引起政府关注，提出动议的因素或过程,1、政治领导,国家领导人、政治领袖提出问题,2、危机事件,3、抗议活动,4、传媒曝光,案例：初中生缘何自杀,关于安乐死问题的争议,作为公民，应怎样促使社会问题进入政策议程？,自焚事件说明了什么？,第五章 公共政策方案的制定分析,公共政策的制定，就是公共组织特别是政府,针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案,并最终择定的过程。,包括三大环节：目标、方案、合法化,制定政策方案的组织基础是科学完善的决策体制。集体智慧的结晶要靠科学的组织合理的运行。,第一节 公共决策体制,制度是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系。,体制,是制度形之于外的具体表现和实施形式，表现为一定的组织结构。,公共决策体制：决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。,即公共决策的组织结构，程序。,与政治体制有着密切联系，甚至是同一内容。,从决策体制的系统构成来看，可划分为决断子系统、咨询子系统、信息子系统、监控子系统和执行子系统。,1、决断子系统,指挥系统、中枢系统。拥有最高决策权。具有最高决策地位并承担主要责任。,我国目前实行的是三级决策体制国务院、省直辖市、县区。各级行政机关在决策体制上实行行政首长负责制。,行政首长负责制遵循的是决策权力归一的原则，各级行政机关的最高行政首长拥有最高决策权，并对决策独立承担责任。不同于首长制。 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌。 行政首长负责制属于首长制的一种特殊形式。,总统制也属于首长制的一种形式。,2、咨询子系统,由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助中枢系统进行科学决策的辅助性系统。,思想库、智囊团,必须处理好谋与断的关系。,3、信息子系统,由掌握信息的专门人才所组成，专门从事信息搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息资料的机构。,信息社会的特征。,信息的重要性。,信息联动机制我国决策领域的信息状况，应急办。,4、监控子系统,对决策者的决策行为、决策内容和决策程序进行监控的子系统。,立法机关，司法机关，利益集团都充当监控者，发挥监控职能。,确保合法性、,5、执行子系统,使方案转化为现实，使目标得以实现的系统。下一章详解。,二、公共决策的择案规则,重大方案应通过投票来解决。,基本决策的规则有两种：全体一致原则和多数决定规则。,1、全体一致原则,即一票否决制，所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞成票，或者没有任何一票发对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。,基本特征,（1）一票否决,（2）决策结果应照顾到每一个决策者的利益偏好与要求，是最佳方案。,（3）决策者既考虑到自身的利益，也考虑到其他决策者的利益。不能期望不支付任何成本而获得利益。,（4）随着组织规模的扩大决策成员数目的增加，使形成决策结果的困难程度成倍增加。,现实中较少使用。使用条件：,（1）成员较少（2）成员代表性及影响力很大,（3）事件风险很大,2、多数裁定原则,采用少数服从多数，以得票最多的政策方案作为正式的公共方案。,简单多数：相对多数。选得票最多的，不要求必过半数。往往只反映小多数人的意愿。,绝对多数：过半数原则。对投赞成票的比例做出明确规定。,绝对多数规则的特点,（1）决策成本低。无需都投赞成票,（2）公信力强,不足：,（1）多数剥削少数,（2）投票悖论（孔多塞困惑，谢明p235）,控制政策议程的人有机会操纵投票结果。,第二节 政策方案规划的综合分析,一、政策方案规划的含义,公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优先选择的过程。,二、政策方案规划的特性,1、政策规划的,目标导向,。具有前瞻性与指导性。,2、政策规划的,变革取向,。变动性创新性,3、,选择取向。,设法扩大选择的机会,4、理性取向。目标与手段有效配合，可行性。,三、政策方案规划的原则,1、卡普兰,从利益分配角度提出七项原则。,2、史塔林,从规划应具有的特征方面提出六项原则,3、朱志宏,注重政治因素的影响,（1）开放性。了解民意,（2）前瞻性。超越问题现状，把握未来,（3）策略性。要保证成功，并为之努力,（4）权变性。动态性，随着环境的变化而调整。应有调整的余地。,第六章 公共政策内容的执行分析,为什么政策执行未被重视？,政策执行运动，产生出一系列理论,第一节 政策执行的理论研究,一、政策执行研究的三个阶段,麦尔科姆.L.高金：,1、第一代政策执行研究,特征,（1）偏重于政策执行实物，个案研究,（2）坚持自上而下的政策执行分析途径,上令下行（top-bottom,top-down）,2、第二代政策执行研究,自下而上(bottom-top),以组织中的个人为研究的出发点，政策链条中的低层次组织是政策执行的基础，强调政策执行状况依赖于行动者的承诺与技巧。,3、第三代政策执行研究,试图整合前两种模式，关注政策执行的时效性，强调执行机构间的网络关系。,三种模式各有合理之处。,二、政策执行研究的基本理论,针对什么是执行，执行的基本模式的研究,1、行动理论,代表人物范.霍恩，范.米特，查尔斯.琼斯,史密斯等。,（1）基本观点：政策执行作为政策过程的一个环节，包含着政策执行者一系列行动。行动是政策执行的关键，政策执行的研究应以行动过程和行为性质为中心。,（2）六类行动,A.权威性行动。合法授权,B.目的性行动。最大限度实现政策目标,C.组织性行动。不是官员个人的行为,D.公益性行动。为了公共利益,E.持续性行动。分阶段实现目标,F.创造性行动。,（3）行动理论的贡献,从政策执行的行动过程和执行环节出发，探讨了政策执行的内涵和特点，使人们认识到政策执行从一个方面来说就是一个系统的行动过程。只要政策行动坚强有力方法切实可行，就可以顺利实现政策目标。合理的政策执行活动在一定程度上弥补政策决定的缺陷。,（4）行动理论的局限性,一是在阐述政策执行行动过程时忽略了对行动主体的研究，二是忽略了对政策执行产生影响的一些环境因素。,2、组织理论,组织是政策执行的关键，研究政策执行必须充分了解组织的运作。才能理解所要执行的政策。,3、博弈理论（交易理论）,执行是一个政治上讨价还价的交易过程。,另外还有系统理论、因果理论、演化理论和管理理论。,第二节 公共政策执行的模型,影响政策执行的因素有哪些？执行的过程和机制又是怎样的？,一、史密斯模型（过程模型）,四个基本因素：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素,二、系统模型,范.米特、范.霍恩,影响因素：1、政策目标与标准,2、政策资源,3、组织间的沟通与强制行为,4、执行机构的特性,5、政治经济与社会环境,6、执行者的偏好,与史密斯比较。,三、互适模型（互动模型）,麦克拉夫林,政策执行过程是政策执行组织和受影响者之间就目标手段做出的相互调适的互动过程。,包含四点。P172,四、影响政策有效执行的因素,什么是政策执行？,所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。,政策问题本身,政策本身,政策以外的因素：目标团体、执行者、执行机构、政策环境,第三节 公共政策执行过程与方式,什么是政策执行？,所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。,是实现政策目标最直接、最重要、最关键的决定性因素，也是检验政策质量的根本环节。,是一个能动性过程。,初期为什么忽略政策执行研究？简单化，只关注上级作用。,一、政策执行的过程,公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段:,一是执行的准备阶段，包括政策认知、制定政策执行计划、进行物质和组织准备等活动环节；,二是公共政策的实施阶段，包括公共政策宣传、政策实验和全面推广等活动环节；,三是执行的总结阶段，包括公共政策执行的监测、再决策等活动环节。,1、准备阶段,（1）政策宣传,内涵,：向社会公众宣布和传播公共政策的意图和内容。（宣传对象不只是社会公众，还应包括执行者）,政策宣传的作用：,提高政策执行者的政策认知；提高目标群体的政策认知。,宣传的内容：,政策的公布和政策方案的解释说明,怎样做好政策宣传（讨论）,（1）宣传队伍的构建,（2）把握政策精髓,（3）区分宣传对象,（4）讲求宣传方式,（5）保证持久宣传,（2）组织准备,机构的设置和人员的准备,一是组建政策执行机构,。对于常规性例行性政策执行一般不必另建机构，必要时可改组机构（如环保总局改为环保部）。,对于非常规性政策，则应组建新的执行机构。,二是配备必要的政策执行人员,。,三是制定科学合理的管理制度。,讨论：应制定哪些制度,激励制度：竞争、奖励,责任追究制度（首长负责制、目标责任制、岗位责任制）,廉政建设责任制,（3）进行物质准备。物力和财力的准备,（4）制定执行计划,对政策执行加以具体化，对总体目标进行分解。,制定计划的基本原则：客观原则（切实可行）；弹性原则；统筹原则。,2、政策执行的实施阶段,（1）政策实验,内涵：一项新政策在正式推广之前，根据政策目标群体和政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少的成本和较短的时间试行政策的办法。,什么情况下需要实验？,意义：减少政策执行的风险；降低政策执行的成本。,需要注意的问题：,选点的代表性和典型性。,实验方案设计要周密。不给特殊照顾，暗试。,重视对实验结果的总结与分析。,（2）全面推广,注意自上而下与自下而上相结合；,局部试点与整体推进相结合;,把握重点与解决难点相结合。,（3）指挥协调（同时性）,发挥政策执行领导者的作用，发布命令，分派任务，协调好各部门各方面力量的关系。,（4）监督控制,监督部门密切跟踪执行进展状况，随时进行评估。警惕政策执行偏差的出现。,3、总结阶段,（1）绩效评估,（2）追踪决策,针对原有问题的重新决策。重新进行决策，重新审查目标，重新拟定方案，重新抉择方案。注意对照原来旧方案。,再决策：在政策执行过程中，根据信息反馈，对现行政策方案进行修正补充。（宁骚）,再决策的主要依据：,环境的变化；认识的深化；偏差的产生；,负作用的出现。,政策执行的原则,忠实原则；民主原则；法治原则；创新原则；效益原则。,案例二： “中华路”建设风波,7月，某县正按城建总体规划，建设“中华路”。该道路的施工建设得到了沿途机关、工厂、商店、居民的大力支持，一度进展顺利。然而，施工到技工学校时，工程受阻。技工学校隶属于地区行署某局。学校院墙位于中华路的中心线，按施工要求必须拆移该院墙，但技校领导不同意。于是，县城建部门多次登门请求该校将院墙后移，并愿对后移院墙的重建给予资助。然而，技校领导对城建部门的请求根本不予理睬。城建部门迫于无奈；只得先礼后兵，于一天下午强行推倒院墙。技校发怒了，百余名学生排成人墙，或坐或立，阻止施工。,二、政策执行的基本手段,1、行政手段,政策执行机构和人员为实现政策目标、落实政策内容所采用的政策工具、中介途径与措施方法的总称。,规章制度、行政命令、组织纪律、行政干预。,特点：权威性（公信力）；强制性；具体性；无偿性；发挥作用快。,2、法律手段,通过各种法律、法令、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。,特点：权威性、强制性、稳定性、规范性、程序性。,3、经济手段,4、说服引导手段,4、技术手段,案例分析,我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省到数13名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划外生育实行,高额罚款,。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育工作人员的工作热情，该政策还做出了,罚款提成,的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。,这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍很严重。许多人宁愿缴纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至还对超生予以暗中鼓励。,请根据以上现象，从政策目标、政策内容、政策执行主体、政策目标群体、政策执行环境等方面，分析政策未得到有效执行的主要影响因素。,答：导致该项政策未能得到有效执行的主要因素包括：,（1）政策目标。目标与执行措施冲突，执行越有效，结果离目标越远。,（2）政策内容。内容设计不合理，允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢。,（3）政策执行主体。政策执行者欠缺职业素养，受经济利益驱动，其所作所为与原政策目标背道而驰。,（4）政策目标群体。受传统思想观念的束缚，他们对政策目标缺少认识和理解。（2分）,（5）政策执行环境。缺少有效的制度安排，如监督和控制机制等。（2分）,第七章 公共政策效果的评价分析,政策评价在政策过程中的地位。与政策执行中的总结不完全相同。,本章主要内容,内涵、操作过程、终止,Public policy evaluation“公共政策评估”,评估是一个具有量化意义的评价过程；评价主要是对结果的评价。,第一节 公共政策评价概述,一、理论界关于政策评价概念的主要观点,（一）三种观点,1、对政策方案的评价,2、是对全过程的评价,3、对政策效果的评价,作为政策终结的依据，作为一个重要环节，应理解为第三种：公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。,具体一点：,依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。,效果：对客体及环境所产生的实际影响，既包括直接影响，又包括附带影响（副影响），还有潜在影响，既指积极影响，又指负面影响。,（二）政策效果的类型,（1）直接效果,公共政策实施对主体所要解决的公共政策问题及相关人员所产生的作用。,（2）附带效果,公共政策实施过程可能对并非作用对象的环境、团体、个人产生效能，这种效能超乎公共政策制定者原来的目标和期望，成为一项公共政策的副产品，这类作用被称为外在的或附带的作用。,（3）潜在效果,由于公共政策的实行有其延续性，一个现行公共政策不仅对目前环境发生作用，在长时间看来，它还将对未来不确定的新情况发生潜在的影响。,（4）象征性效果,有些公共政策的内容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意也不过是让有的人群得到印象，以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者为了激发起某种精神。,如：高考三十年的评价,二 、公共政策评价的产生和发展,（一）产生,人类有史以来就一直在进行着评价的活动，有记录的政策评价活动产生于文字出现以后。,现代意义上的公共政策评价兴起于20世纪60-70年代的美国。美国学者将公共政策研究的演进分为四个阶段。p202,应从学术研究的产生开始。,概括起来，它的产生与发展可以归结于四个方面的因素：,1、学科与研究群体的推动。,2、政府外部动力。,3、政府内部动力。,4、技术手段的完备,（二）当代政策评价的特点,近二十年来，公共政策评价的新特点：,（1）公共政策评价走向职业化和学科化。,（2）公共政策评价的范围日益拓宽。,（3）公共政策评价的研究角度和研究方法突破了早期模式，评价标准由对经济和效率的关注逐渐转向了效益和“顾客满意”。,三、公共政策评价的功能与目的,（一）功能,具有学术上和实务上双重功能,学术功能：丰富社会科学知识,实务层面的功能：为决策者提供重要的政策信息。,具体来说有四个方面功能：,1、有助于提升政策质量（什么是正常质量）,2、检查问题（检验作用）,3、为做出政策去向提供依据,4、有助于构建良好的公共关系。,（二）公共政策评价的目的,1、积极目的,（1）确定备选方案的优先顺序,（2）调整改善政策执行程序,（3）确定政策去向,（4）为重新分配政策资源提供依据,（合理配置政策资源）,2、消极目的,（1 ）拖延时间,（2）规避责任（利用评价结果找借口）,（ 3）炫耀工作绩效,（4）获得更多的政策资源,（5）批评政策以达到改变政策的目的,四、政策评价的类型,1、正式评价和非正式评价（按照组织活动形式）,非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。平时大量进行的评价都属于此类。,正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价中占据主导地位，其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。,2、内部评价和外部评价（根据评价机构的地位）,内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它