民参与阶梯理论——公众参与城规划程度

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公众参与和城市规划决策,一、,公众参与理论,1,、公众参与理论,1.1,公众参与的概念,所谓公众参与，指群众参与政府公共政策的权利。通常表述为,public participation,，,pubic involvement,或,public consultation,.,由于政府公共事务管理权力的被授权、被委托性质，以及公共政策的“公共”性质，公共政策制定尊重民意是理所当然的。,内涵,决策参与权,救济请求权,知情权,1.2,公众参与理论,1.2.1,公众参与原则的理论基础,社会学：,社会功能结构学派构建的“社会转型”理论 。,政治学 ：,帕特曼和麦克弗森为主要代表所提出的参与,式 民主理论。,法学：,“环境公共财产论”和“环境公共委托论”,1.2.2,城市规划公众参与理论,1947,年,英国,城乡规划法案,规定允许公众对城市规划发表意见和看法。,上世纪,60,年代,里程碑,斯凯夫顿报告,(the,Skeffington,Report),制定了与传统的公众参与有所不同的方法、途径和形式 。, 美国,Paul Davidoff “,倡导规划”,(Advocacy Planning),由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策，以求得多元化市场经济体制下社会利益的协调分配。,美国规划师,莎莉,阿尔斯坦,Sherry,Arnstein,阶段模型理论、“市民参与阶梯”理论,公众参与城市规划程度。,3,个层次,8,阶梯：,“市民权利”,(Citizen Power),三级：伙伴、代理权、市民控制,“象征性的参与”,(Tokenism),三级：通知、咨询、安抚,“无参与”,(,Nonpar-ticipation,),两级： 治疗、操纵,我国属没有参与或象征性参与阶段，公众参与的形式长期滞留在新闻发布会、规划公示会、规划展示会等形式主义层面（听证）。,上世纪,90,年代,Sager,和,Innes “,联络性规划”,侧重研究规划师如何使公众积极参与到城市规划当中的问题。,1.3,公众参与的机制,mechanism,系统构成要素及其结构系统推动,公众参与城市规划的功能,机制,mechanism,社会结构与制度,外在动因,参与意识,内在动因,1.4,公众参与的生长模式,知识的普及和传播,参与规划的编制和决策,参与规划决策和实施,公众参与阶段,公众参与主体,公众参与方式,公众参与深度,萌芽阶段,规划专家、媒体和规划学者等,专家会议、媒体报道和访问等,城市规划编制的参与,成长阶段,专业团体、媒体、公众代表等,座谈会、接待现场、展览会等,城市规划编制和立法的参与,成熟阶段,各层次公众,讨论会议、热线、图形模拟展览、公众听证会等,城市规划编制、立法、执法和监督的参与,公众参与“生长模式”内容,2,、国外城市规划,公众参与,的内容、方式,英国：,结构规划,(Structure Plan),编制中采取 “ 公众评议 ” ，而非 “ 公众听征 ” 的方式,政府部门提出规划目标,以附录形式展示给公众讨论,公众评价,进行修改补充,最后的决策。,环境事务大臣审批,地方规划,(,LocalPlan,),编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段。,在规划的执行过程中，个人或部门可对地方规划当局的不合理行为进行规划起诉，由规划监察人员或中央环境事务大臣裁决，通过召开非正式听审和地方审查会。裁决结果受到最高法院的约束，法院有权对不公平的规划起诉案件进行重新裁决。,德国：,编制决定,宣布给公众,编制者和公众代表共同编制几种规划,草案市民通过各种形式参与规划草案的讨论,方案,公众展示,邀请相关人土进行评论最终,确定方案,上报连同公众参与的意见处理书,公布审批结果 。,规划局有权制止违章者的违章行为，不服者向法院起诉,上级查询,检查下级的行为,回复,法院裁决。,美国：,联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据,十个阶段：社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。,市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用；,公众会议，多以公众评议和公众听证会,展开。,在其它阶段起促进或支持作用。,规划方案,公众听证会,修改,听证会,城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅,议会全会对其审查表决（,2/3,以上赞成方能通过）。,加拿大 ：公众参与方法、途径和程序最具代表意义，最著名的是加拿大温哥华市的城市规划过程。,四个阶段,收集设想 市民按类分组设想，规划人员将设想用图形和形象模型表现出来,讨论设想 展示会和专题讨论会收集公众意见，并分类确定出规划的主题和可能的选择,做出选择 确定的主题编成“做出选择” 小册子，每个主题给出,45,个选择，并注明选择的后果，征得到市民反馈。再将选择分析整理成四种不同方向，让市民选择其中一种。,议会表决,国家,法律保障,参与方式,参与组织、个人,规划师的作用,决策实体、要素,规划执行监督实体,英国,城乡规划法,公众审核、调查会、公众审查和现场接待等,社区组织、市民团体、各区规划局和委员会等,资料意见收集分析、规划编制、民主协商和意见处理汇总等,环境事务大臣、公众审查、地方规划局和相关人员等,环境事务大臣、监察人员、法院、听证会等,德国,建设法典,公告、宣传册、市民会议等,相邻区政府代表、公共管理部门和公共利益团体等,规划决定、方案宣传、方案编制、组织座谈和意见处理反馈等,社区管理机构官员、上一级管理机构和市民参与意见书等,法院、上级规划管理部门等,美国,高速公路法,问题研究会、邻里会议、听证会和比赛模拟等,特别小组、机动小组、企业团体和居民顾问委员会等,激发公众参与、选择合适的参与方式、公众教育和协调各方的利益等,城市规划委员会、市议会、公众会议和听证会等,公众听证会和法院等,加拿大,官方自治条例,讨论会议、图形手册、设想展示会和热线等,讨论小组、专题研究小组等,鼓励公众全面参与、公众教育、组织意见和设想可视化模拟和规划反馈等,市议会和反馈建议等,法院和上级规划管理部门等,比较阶段,比 较 内 容,中国城市总体规划为纲要前期方案阶段,英国地方规划为磋商阶段,中国城市总体规划,现场调查同时,向社会各界公众对规划相关内容抽样问卷调查，井召开相关各部门的资料收集和征求意见座谈会；前期方案主要在城市建设系统范围的有关部门汇报交流、征求意见并进行必要修改，规划主管部门认可后，酌情向市领导班子汇报征求意见,英国地方规划,主要对规划草案在政府,有关行政部门的小范围,，进行为期,6,周的规划公布和信息反馈，经过磋商，对规划草案进行必要的修改，再提交有关部门审核,中国城市总体规划为纲要成果阶段,英国地方规划为咨询阶段,根据纲要前期方案阶段的基础资料和专题研究资料编制，规划纲要进一步作,专题论证和方案比选,，包括分析构思、协调、论证、比选、修改、反馈等工作过程。,当地人民政府组织专门的纲要审查会议,(,含上级主管部门组织有关部门和专家对其中城镇体系规划的评议和协调,),，审查和修改意见形成正式会议纪要，修改方案、审查批复后的纲要成为编制正式成果的依据。,采用不同范围，,适当方式，公布纲要规划方案,，征求社会各部门意见,由规划管理部门公布规划，并在,较大范围进行为期,6,周的公众咨询，,通过公众听证解决意见分歧，规划方案的实质性修改必须向公众公布,中国城市总体规划为成果编制阶段,英国地方规划为修改阶段,根据编制成果的依据，补充相关社会调研和编制、完善正式成果，规划主管部门审查同意后，由,上级主管部门组织成果专家评审会，（公示），,根据评审、,（公示）,意见再修改、完善，并按审批程序上报审批。,其间包括多次论证、交流、协调、修改与反馈的工作过程，审批后规划公布,公布经前一咨询阶段已作修改并将采纳的规划方案，若公众没有进一步修改的建设经决策部门同意，规划方案即被采纳；若公众有修改意见或决策部门提出修改意见，则重复新一轮的公众咨询和修改程序，,直至没有进一步修改建议，,决策部门同意，规划被采纳,城市总体规划编制的程序,批复,城市人民政府,专家和部门审查,国务院,/,省政府,公示程序,公众意见,规划纲要,/,草案,规划成果,专家意见,市人大常委会审查,人大意见,公众意见采纳情况,人大意见采纳情况,专家意见采纳情况,公布规划,二、我国城市规划中公众参与的特点,2.1,我国城市规划中公众参与的背景,社会出现分层，公众需求多样,集团介入规划，发展决策多元,法制观念加强，参与意识提高,2.2,我国城市规划中公众参与的特点,公众参与的主体,四种：市民、利益团体、规划人员和政府官员,公众参与的动机,市民：维护权益，减少纠纷,集团：干预规划，谋求寻租,规划人员：界定目标，维护尊严,政府：交流信息，沟通百姓,2.3,公众参与城市规划的障碍,（,1,）行为在法律上的保障,城乡规划法,明确规定,公众参与,如何落实,？,（,2,）组织机制长期缺失,市民并不跟踪规划的,全过程,，法律和政府也不认可给予在规划调研期间的公众群体以规划后期的,决策权,（,3,）规划师对公众参与城市规划的认识,用专门技术手段解决问题的,公共事务,，规划师被认定为是专业技术的,工程专家,而不是社会活动家,（,4,）市民和利益集团参与城市规划的障碍,之间对规划的,价值判断,会产生差异分歧 ，利益集团唯利是图的利益观会使规划丧失,全局性公平、公正,而导致利益集团的独断专行，也更加剧了社会矛盾。,2.4,对策与思考,政府的观念转变,规划师的角色转变,市民及利益集团规划知识的培训,法制与机制的完善,规划师素质,重物质规划和设计形态,(,图纸,),忽略社会、经济属性,， “公平性”,“政体论” 张庭伟,“,利,”,“,权,”,?,?,规划师素质,协调能力,利用开发商的经济资源实现政府和规划师蓝图,市民普及教育,公众教育,民意代表的系统知识教育,三、城市规划中,利益相关理论,3.1,利益集团的特点,有,组织,的团体,并不以控制政府、,掌握权力为目的,存在基础,为共同利益,致力于满足成员的,共同利益或目标,介入政府,政治过程,以,影响政府,决策,为目的,利益集团,特点,当今中国的社会利益集团,背景和条件,改革开放,中国社会的转型,中国社会,利益集团,基本形态和种类：,1,、,合法,和非法的利益集团,2,、高度组织化、一定组织程度、组织松散、非正式组织团体,3,、经济性和,非经济性利益,集团,特点,：,形态多样、发展不平衡、,代表弱势群体利益集团薄弱,、大多由政府主导产生、非对抗性、组织结构和职能不构成熟等,3.2,利益集团对政府决策的影响,1,影响主要内容,：,政府干部人事任免,政府公共投资,政府财政资金分配,政府财政税收,政府,政策法规,的制定,2,影响主要方式：,贿赂 个人关系网络,说服 求助于,“,精英人物,”,通过主管部门及其领导,媒体呼吁,通过舆论间接向政府施加压力,利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律,施压,性集体行动,参与或操纵选举,3.3,政府如何应对利益集团的影响,近期：,关注并规范,利益集团行为,为其成长、发展并 发挥作用提供,制度性平台,；创造条件使,民间性利益集团,合法化。,长远：,建立,制度,化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制,将利益集团行为纳入制度化轨道,实现,利益调控,制度化、制度建设民主化、民主制度程序法治化、民主程序化,同时要提高政府在利益集团政治中的自主性,防止软政权化。,3.4,公共权力的转移,政府权力的集中导致：,公共事务效率降低,Low efficiency,公共服务成本增加,Cost Rising,权力腐败,Corruption,公共权力的,转移,在区域上的统一,VS,行政划分,在时间上的统一,VS,换届选举,社会分工细化,公民享有的结社权,3.5,公共政策过程,政策评价、更改、终止,政策实施,政策形成,日程设定,Policy Evaluation, Change, Termination,Policy Implementation,Policy Formulation,Agenda Setting,四、城市规划决策,4.1,城市规划决策概念,城市规划决策是决策主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策的活动过程。,是城市规划的重要内容,与其他类型决策在本质特征上的共同之处,:,是人们在认识客观世界的前提下，为实现一定的目的而进行的,抉择思维,。,决策包含着极强烈的,目的性,。作为思维的一个序列，决策是认识与行动之间的中介环节，没有决策就没有行动。,没有城市规划决策就没有国家,(,政府,),在城市建设中的公共行政行为，也就不能实现国家,(,政府,),对城市建设的领导、干预和管理。,城市规划行政决策活动具有,公共选择,的特性 ，是针对城市发展过程中所面临或即将产生的问题，制定与选择城市建设与发展战略的活动。有鲜明的,政治性和公共性,：,(1),直接,决策者,是负责城市规划工作的,城市政府,及其职能部门。,(2),对象,是整个城市的,公共建设事务,。,(3),决策的,结果,属于,公共政策,的范畴。,(4),城市规划决策,过程,是一个,政治,过程。,4.2,变化趋势,(1),决策方式,从集中到分散。,市场经济造就 权力下放,民主参与，个人行为更多地,向集团行为转变,城市规划决策的运行将向上、下两个方向延伸,(2),决策体系,从封闭到开放。,城市规划决策依赖于经济、政治、法律等其他学科的发展所提供的分析角度、理论基础和方法。,(3),决策内容,从物质规划到综合规划,“更多的注意力投放到规划管理层面上，从法律、规章条例、决策导引、公众监督等管理控制机制上寻求出路”,(,陈秉钊,),，把政治决策、经济决策、社会决策、科学决策等方法引进到城市规划决策中。,(4),决策领域,从技术领域到非技术领域,“从对物质实体关系的关注转移到对社会、经济、政治与空间之间相互关系的重视，实现从形态改造向社会改造的观念性转变”,(,孙施文,),(5),决策特性,从静态描述向动态过程。,控制性详细规划的理论意义是分清了规划与设计的概念代表了城市规划领域已经开始了革命性的变革。,控制性详细规划、规划策划、概念规划、战略规划对于城市规划决策的意义则是提供了不同层次、不同时序上的决策依据。,4.3,决策主体,(decision body),的多元化,8,大类：,（,1,）直接决策团体 ：行政组织（市委、人大、政府、法院）,（,2,）间接决策团体： 经济组织,正日益增大,政府的目标 须通过企业利润的增长来实现，城市规划的实现也需要企业尤其是房地产开发企业的参与。,企业所追求的目标恰好构成政府所追求目标的主要实现条件,（,3,）民主党派、工青妇学联军意见表达集体,作为政治体制的重要组成部分，中央 地方 城市规划重大问题的决策产生影响,政协；,作为具体单位利益的代表，对城市规划决策所涉及的具体项目和问题产生影响。,（,4,）社会团体组织,不同行业、不同领域的群众利益诉求的合法团体，作为政府和企业的中介。虽不是中国政治制度的基本部分，但却是“结构性意见表达集体” 和非盈利机构，具有一定的代表性。,如城市规划学会。,（,5,）媒体组织,“,第四种权力”,（,6,）,事业单位,准经济组织,（,7,）非正式组织,感情性意见表达集体 （联谊会等等）,（,8,）,利益性意见表达集体,复杂,上一级行政首长,人大、政协和上级政府部门,同级的支持,市长,市委书记,对下级的控制,企业家的利益诉求,市民的意愿和承受力,两难抉择：,规划决策过程中在同一时间、同一决策问题上，两种几乎同等重要的价值需要发生直接的冲突而导致决策出现困境的情形。,一方面必须要平衡各方面利益；另一方面，在缺乏协调机制的情况下，容易产生矛盾和冲突，给决策带来困难。,悲剧性抉择：,涉及多种价值取向的选择。 “必须在不可选择的对象中作出抉择”,（取与舍）,。源自当代社会严重的价值矛盾和利益对抗。,为城市建设的健康,优先价值标准,减少社会矛盾和对抗，维系政治系统的存在及其有效运转,对优先价值标准进行伪装,民主价值观和政治道德要求：公开,五、城市规划决策的机制构建与机制选择,5.1,城市决策权力转移,系统内部行为目标的多元化,来自信息的压力,经济的压力,社会民主的压力,权力纵向转移：上下级转移,权力横向转移：政府向人大,政府部门之间的转移 分工与合作,体制外转移：企业参与、公众参与,5.2,城市规划决策制度的构成,正式约束,：界定分工责任、确定行为可否、给出惩罚标准、度量交易价值。,法规、制度,非正式约束,：意识形态、价值观念、道德规范、风俗习惯等,实施机制,：保证制度执行和发挥作用的组织、手段、工具、政策或措施，为判断制度是否有效的标志。包括：行政机制、法律机制、经济机制、社会机制等方面。,5.3,机制选择,制度组织机制,（,1,）城市规划委员会制度,（,2,）城市总规划师制度,（,3,）城市规划上诉委员会制度,我国目前空白,（,4,）城市规划信息（咨询）机构,祝大家,新年、春节快乐！,