《行政组织学通论》课件第07章行政组织体制与机制

,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第七章 行政组织体制与机制,第七章 行政组织体制与机制,本章知识题图,执行机制,决策机制,监督机制,行政组织体制基本,问题,行政组织体制含义,行政组织体制特征与意义,行政组织体制,职能类型,行政组织运行机制,集权制与,分权制,完整制与,分离制,首长制与,委员会制,第七章 行政组织体制与机制,【学习目的】,了解行政组织体制、行政组织运行过程的意义。,理解行政组织体制的含义、特点，以及行政组织运行的基本知识。,掌握行政组织体制的类型。,应用行政组织过程的相关理论分析行政组织决策机制、执行机制与监督机制。,第七章 行政组织体制与机制,【学,习,提示】,行政组织体制是行政组织内部权力架构、组织关系的制度体现，是行政组织运行的基本依据。,行政组织运行既要符合行政组织体制内在的规范性要求，又要将体制外各种影响因素的需求不断反馈到体制内，推进行政组织体制的不断完善。,既要从静态的行政组织职能视角，具体掌握集权制与分权制、首长制与委员会制、完整制与分离制等职能类型的特点。,又要从动态的行政组织运行过程视角，观察并演示分析行政组织决策运行、执行运行与监督运行的机制。,第七章 行政组织体制与机制,主要内容,行政组织体制概述,行政组织体制的职能类型,行政组织的运行机制,第七章 行政组织体制与机制,第一节 行政组,织体制概,述,一、行政组织体制的含义,二、,行政组织体制的特征与意义,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,一、,行政组织体制的含义,行政组织体制就是指国家行政组织内部的各层级之间、各部门之间的权责配置关系和结构体系的各种制度规范的总和。,从行政组织体制的概念看，它主要涵盖如下内容：,一是行政组织的整体建制。,主要确定行政组织设立的标准、依据、地位、权力以及与其他国家组织的关系，同时规定其存在、变化、改革和发展的基本理路。,二是行政组织内部权责关系。,主要指行政组织内部结构规模和各构成部分之间权力及职责分配关系形态，确定各部分机构之间的工作任务及隶属关系，体现领导、指挥、命令与被领导、被指挥和服从的关系。,三是行政组织权责关系的运作（实现）方式。,权责配置关系的制度化仅仅是行政组织发挥功能的条件，而组织功能的充分发挥要经过这种关系的运作机制才能实现。,总之,，行政组织体制反映的是现行的、静态的行政组织权力架构和关系机制。行政组织运行机制既是行政组织体制的具体体现，反映着行政组织体制内在的规范性要求和约束，又因为行政组织运行过程中多种外在因素的影响而具有机动性、灵活性和多样性等特点。因此，,可以从静态和动态、内核和外围两个视角理解行政组织体制和行政组织运行机制的内在关联；从行政组织体制的类型分析并理解行政组织的运行机制，从行政组织运行机制的不同环节阐释并理解行政组织体制的特点。,行政组织体制与运行机制的逻辑关系,行政组织,运行机制,决策机制,执行机制,监督机制,行政组织体制职能类型,第七章 行政组织体制与机制,第一节 行政组,织体制概,述,二、,行政组织体制的特征与意义,（一）行政组织体制的特征,（二）行政组织体制的意义,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,二、行政组织体制的特征与意义,（一）行政组织体制的特征,1,、政治体制影响的深刻性,人类构建的行政组织结构必然需要符合社会政治结构和体制存在与发展的基本要求，而且政治体制对行政组织体制的影响实际地显现在政府组织管理实践的方方面面，行政体制的选择也是为了更好地体现社会政治价值的指向，这就使行政组织体制深受政治体制及其变革的直接影响。,2,、确立依据的法律高效力性,首先是宪法的宏观约束，行政组织结构与体制构建的精神与原则都凝聚在国家根本大法之中，其性质、地位以及与其它国家组织之间的关系在宪法中都有明确规定；其次，行政组织的建立、变更是通过政府组织法来加以表述的，其内部的权责关系、功能范围和作用方式也均在法律所确定的基本框架之下。,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,二、行政组织体制的特征与意义,（一）行政组织体制的特征,3,、权责关系的正式性,行政组织的权责结构关系更多地崇尚法定的规范关系，它所构建起的复杂规范体系不仅把行政权力行使的范围及方式确定下来，认定责任归属的主体及责任分配的规则，而且也通过组织规则或原则及其具体化的组织纪律来明示行政组织内部非正式关系的形式以及发挥作用的限度。在处理非正式结构关系时要求以正式结构关系为准则，否则便被视为对组织结构关系的背离而受到质疑乃至排斥。,4,、运作方式的规范性,这种规范性除了集中表现在有关组织管理的各种法律法规和政策等的具体规定外，一些没有法律规定的行政权力运行也需要具有一定的合理性解释依据，比如符合伦理规范或传统习俗的精神等。从理论上讲，行政组织权力运用应该具有完全的合法依据。,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,二、行政组织体制的特征与意义,（一）行政组织体制的特征,知识专栏：制度变迁的路径,制度最初设立时的初始成本是巨大的，就像美国,1787,年制定宪法时的情况一样。对于那些为了获取由制度框架所提供的各种机会而创立起来的组织来说，学习效应亦很显著。这些组织不断演化，以便获取由制度框架界定的各种机会。但与技术方面的情况一样，这并不意味着组织所获取的技能一定会使社会效率提高。协调效应能直接从与其他组织的契约中产生，也可间接地产生于对政治组织进行投资这样一些辅助性活动。更重要的是，正式规则将导致一系列非正式约束的产生。它们修正正式规则，并将正式规则延伸至各种具体的应用领域。适应性期望的产生，是由于建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加能降低规则持久性方面的不确定性。简单地说，制度矩阵的内部依存网络产生了很大程度的报酬递增。,在报酬递增的情况下，制度是举足轻重的。它型塑了经济的长期路径，但只要在此制度下的市场是竞争的，甚至只要大致接近于零交易费用模型，那么，长期路径就是有效率的。,总之，制度矩阵的报酬递增实质在总体上决定着经济绩效。个人，以及正式或非正式约束的特定变化，当然有可能改变历史，但在绝大多数下不会逆转其方向。路径依赖意味着历史是重要的，不去追溯制度的渐近性演化过程，我们就无法理解今日的选择（以及界定其在解释经济绩效的模型中的地位）。,参见,美,道格拉斯,C,诺思,.,制度、制度变迁与经济绩效,M.,杭行译，上海：上海人民出版社，,2008.131,138.,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,二、行政组织体制的特征与意义,（二）行政组织体制的意义,1,、体制是行政组织结构的灵魂和核心,“无论就逻辑而言还是从实践来看，如果一个行政机构缺乏相应的权力，那么这个行政机构在行政管理中就会丧失实际的效力”，正是从这个意义上人们才肯定“行政权力是一切行政现象的基础”地位，才将其视为组织结构的灵魂与核心问题，它是行政改革与发展的主线。,2,、体制是发挥行政人员积极性、主动性和创造性的保证,在科学合理的行政组织体制约束下，行政人员易于形成一种积极向上的、富有责任感的组织文化氛围，培养起“团队合作”的精神和品质，工作的主动性、创新性便在合理的组织体制的制约下被调动起来，这为组织职能目标的充分实现提供了良好的人文环境。,第七章 行政组织体制与机制,第一节,行政组织体制概述,二、行政组织体制的特征与意义,（二）行政组织体制的意义,3,、体制决定着行政组织职能效率的发挥程度,职能确定、目标选择、结构设计都是通过制度化安排和具体运行机制构建来实现的，其中对权力的制度化分工和运行机制的设置是最核心的环节，这些都关乎管理效率的高低。行政组织管理本身就是一种制度化体系的运作模式，行政职能必须依赖于行政权力的合理运行机制才能得到充分实现，而行政职能作用的充分发挥才是行政效率提高的保证。,4,、行政组织体制对国家政治体制产生重要影响,任何一个国家的政治体制都相对具有较强的稳定性，其剧烈的变革往往导致社会的动荡，因此在改革实践中通常的做法更多是首先对行政组织体制进行调整，通过对行政权力运行机制的合理化调适来探索国家公共组织体制变革的思路，然后把成功的经验运用到整个国家政治体制改革的实践中。,讨论,1,、行政组织体制的含义？,2,、结合社会实践理解行政组织体制与运行机制的关系？,3,、结合社会实践探讨行政组织体制的特征与意义？,第七章 行政组织体制与机制,第二节,行政组,织体制的职能类型,一、集权制和分权制,二、首长制和委员会制,三、完整制和分离制,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,一、集权制和分权制,集权制是指中央政府组织或上级政府组织集中拥有行政决策权，它对地方政府或下级政府组织具有完全的指挥、控制权而地方政府或下级政府组织处于受控地位或无权地位的行政组织体制。,集权制具有诸多,优点,：第一，政令统一，权责一致；第二，层级节制，指挥灵便；第三，集中力量，系统协调。这些优点对于确保行政组织系统的完整性、政策的统一性、公共决策执行的迅速性，以及防止政出多门和职责分离等问题具有积极的作用。,当然其,缺陷,也很明显：第一，抑制地方或下级行政组织的积极性；第二，易致中央或上级行政组织及个人独裁；第三，行政层次多，费高误时；第四，不利于下级人员责任心、工作热情及能力的培养。这些缺陷中任何一项的无限扩张都将对行政组织产生致命危害。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,一、集权制和分权制,分权制是指地方或下级行政组织对其辖区内行政任务有自主决定权，中央或上级政府组织基本不加干涉或很少加以直接干涉的行政组织体制。,分权制表明较强的独立精神，其,优点,在于：第一，因地制宜，灵活性强；第二，权力分散，防止独裁；第三，分级治事，发挥民主；第四、培养下级责任心和工作能力。但它也存在缺点：第一，分权过度，易致失控；第二，分权不均，导致失衡；第三、分权过大，政令不一。,在具体运用中，一般情况下规模较小的组织、组织发展的初期或组织出现严重危机之时，比较适合采用集权制（或集权的程度较高）；而当组织规模扩大或组织的运行进入较为稳定的时期，相应的分权几乎是必然的选择，集权与分权的程度就应该被设置在较为合理的框架之中。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,二、首长制和委员会制,首长制也称一长制、独任制或单一首长制。它是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的组织体制。,其基本特征是行政首长据有法定最终决定权，其他组织成员只是充作行政首长的幕僚，拥有建议权、咨询权，但无决定权。这种组织体制在行政实践中运用较为普遍，其成效也较为显著。,其主要的,优点,是：第一，权事集中，指挥统一，行政迅速；第二，权责利一致，避免职责不清；第三，减少相互推诿扯皮现象。这些优点也同样包涵某种缺陷的可能：第一，容易造成个人独裁；第二，容易产生帮派；第三，决策一旦失误难以补救。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,二、首长制和委员会制,委员会制又称合议制或民主制。它是指行政组织法定最高决策权由两上以上的人组成的集体来共同掌握的组织体制。,其基本特征是拥有最高决策权力的集体既是行政组织的集体领导者，也是行政决策得以贯彻执行的直接控制者和监督者，坚持了议行合一和多决原则。,其主要,优点,是：第一，集思广益，决策周全；第二，集体决策，集体承担责任，利于计划推行；第三，互相监督，不易形成个人独裁。其缺陷在于：第一，责任分散不明，易造成无人负责现象；第二，决策缓慢，加大决策成本，易误工作；第三，委员会成员之间协调困难，不易集中力量。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,二、首长制和委员会制,首长制和委员会制各自存在的一些缺陷使各国政府组织在选择内部领导体制时更多没有采取纯粹的某一类型，而是在首长制和委员会制之间寻求某种可以互补的模式，这种模式人们习惯上也称其为“,混合制,”。,混合制意在解决首长制和委员会制各自存在的缺陷，发挥二者各自的优长，因此它将组织决策权力分为两部分：日常组织管理事务和重大事务。日常事务多由行政首长决断，重大事务则由相应的委员会形式来集体定夺，然后由行政首长负责落实。中国行政组织的领导体制,行政首长负责制,就是比较典型的混合制模式。,混合制同样存在着组织危机的因素，其结症在于,：理性的决策权力划分在实际运行中即使有制度保证也很难得到落实，行政首长特殊的职责角色往往成为越权或专权的护身符，而制度一旦遭到破坏可能成为某种习惯；推卸责任也会成为一种政治权术得到经常性使用。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,三、完整制和分离制,完整制亦称单一领导制或简称单一制。它是指同一层级的各行政部门或机构只受同一上级行政机关单一领导和指挥的行政组织体制。,这种体制以分权制国家为多用。它的一级地方政府所属部门只对本级政府领导，无需再对其他组织负责。其基本特征是指挥控制权的明确单一，实行一元化领导方式，即同一级政府是各行政部门和机构的完整的全权首脑机关。,这种职能结构关系的,优点,是：第一，权事集中，指挥统一；第二，各部门隶属关系明确，减少摩擦冲突。其缺点是：第一，权力集中地方政府，容易专权；第二，易形成地方主义，影响整体管理效率。,分离制亦称双重领导制或多元制。它指同一级行政部门或机构分属两个以上的上级行政组织领导的组织体制。,在这种体制中，可分为地方政府主要领导型和上级部门主要领导型两类。我国行政组织就采取这种职能体制。其基本特征是推行二元化领导方式，由同级政府和上级行业行政主管部门共同监督控制同一下级行政部门或机构，以达到互补目的。,其,优点,是：第一，权力分散，互相牵制，避免专权；第二，二元化领导有利于上级方针政策贯彻，也利于地方政府因地制宜实施管理。其缺点是：第一，权力分散，政出多门，指挥不便；第二，政令不一，下级无所适从，影响工作效率。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,三、完整制和分离制,完整制与地方自治程度的发展层次相关联,，即分权程度越高越多地采用单一化的行政领导职能结构，地方各级政府组织对本地域范围所管理的公共事务拥有较大的独立管理权限，其组织构成主要根据本区域事务的特点来设计，其管理制度的具体安排也更具地域色彩。,分离制表明中央政府组织对地方事务参与管理的责任较大,，它往往与中央集权体制相一致，上级主管部门甚至一些隶属关系不明确的上级机关对下级部门或机构都有规定的或无规定的特殊管理权限，使各级下级部门或机构承担着更多的行政义务和责任，增加了多层次的行政领导关系，也就造成了下级行政组织独立性的丧失，但是它却在某种程度上强化了公共管理的整体划一性。,不能简单地肯定或否定完整制和分离制的意义，我们需要解决的还是两种体制之间的优势互补问题。,第七章 行政组织体制与机制,第二节 行政组织体制的职能类型,三、完整制和分离制,知识专栏：行政组织三分制,2003,年深圳市政府在中央编制办精神指示下，派遣专家组到英国、美国、新加坡、香港等国家和地区学习，汲取当代西方,“,新公共管理,”,与,“,再造政府,”,经验，在广泛征集社情民意基础上，设计构建一个,“,三权,”,既相互分离制约、又能协调高效运转的机制，在深圳市进行试点。行政三分试点的具体做法是：将政府部门的职能分解为决策、执行和监督三个,“,职能块,”,，成立若干决策局、执行局和一个监察局。三者之间既相互制约又协调运转，即,“,决策局只有决策权而没有执行权；而执行局只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。,”,这一改革方案一方面使职能划分简化、不至于分得过细；另一方面使得权力从过分集中走向分散，改变了权力运作的传统规则。由于涉及的是,“,事权,”,而不是,“,法权,”,，因此有关专家将之归纳为,“,行政三分,”,。深圳,“,行政三分制,”,的改革目标：一是克服当前政府体制下,“,部门行政,”,的弊端，使原有的三权合一的部门权力垄断格局彻底打破，使公共权力回归公共性。二是对中层的权力机构进行业务重组，减少腐败机会、增加腐败成本，相对有效地遏制腐败，通过将决策、执行、监督三项事权分离保证更加精干的政府机构。三是决策慢下来的过程中，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，充分的信息和较高的透明度可以降低不确定性和费用，减少决策失误，提高决策质量和决策水平。,参见：,1.,行政三分：凤凰能否涅磐？,EBOL.,http:/,.,2.,胡筱秀,.,行政发展与国家治理结构现代化,J.,政治学研究，,2005,（,3,）：,97-101.,讨论,1,、结合社会实践理解集权制与分权制的含义与优劣势？,2,、结合社会实践理解首长制和委员会制的含义与优劣势？,3,、结合社会实践理解完整制与分离制的含义与优劣势？,第七章 行政组织体制与机制,第三节,行政组,织的运行机制,一、,行政组织运行机制及其意义,二、,行政组织运行机制的构成,第七章 行政组织体制与机制,第三节,行政组,织的运行机制,一、,行政组织运行机制及其意义,（一）组织运行机制的理性认识,（二）行政组织运行机制的意义,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,一、,行政组织运行机制及其意义,行政组织运行机制是指在科学理论指导下，由组织体制整体约束而形成的、具体实施组织职能与目标的制度程序或过程的有机体系。,（一）组织运行机制的理性认识,行政组织管理过程作为一个完整的“有机”循环系统,，它没有绝对的起点和终点，只有学理意义的相对“封闭”循环链：从决策制定到新的决策制定,从决策执行到新的决策执行,从决策监督到新的决策监督。,每一个部分所包涵的活动环节也都同样可以形成独特的“封闭圈”，构成“管理迷宫”中的多向度的通道，打开任何一个随时可以开启的“边界”门户（启动或激活“活动”功能）。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,一、,行政组织运行机制及其意义,（二）行政组织运行机制的意义,1,、行政组织管理机制决定行政目标的实现,组织目标不仅需要选择的正确性，更需要在实际贯彻落实中通过科学合理的实施环节的划分所构建的运行平台来保证其正确性得到充分体现，组织管理过程正是从组织目标运行这个层面为目标价值最终实现创造条件。,2,、行政组织管理机制影响行政权力配置,权力配置形式即所谓体制也受到组织管理程序设计的深刻影响，这种以程序加以表现的组织运行过程组成环节的划分，本质上讲是对行政权力性质、类型以及效能等的分割，从而形成组织管理系统中领导职位与被领导职位的权力差别，行政权力从宏观上分成决策权、指挥权、执行权、协调权、监督控制权等相互关联的部分，也就实现了权力“内植”于过程的现实。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,一、,行政组织运行机制及其意义,（二）行政组织运行机制的意义,3,、行政组织管理机制影响组织结构设置格局,织结构设计最终必然通过机构的设置来加以体现，机构设置的合理程度实际地体现了对组织管理过程划分认识的科学程度，因此，组织机构的改革就不仅要精简更要充分体现管理过程设计的科学性，这样才能保证组织管理的高效能。,4,、行政组织管理机制决定组织运行效率,组织过程或程序设计不仅要解决组织分工关系，而且更为重要的是它必须为组织部门之间搭建起有机合作的通道，为组织单位明确界定管理职能和目标，并对目标实现的流程进行技术性、科学性规范，这就为复杂多样而又纵横交错的组织机构联成统一行为的整体提供了主要依据。,讨论,1,、如何理解行政组织运行机制？,2,、结合社会实践，分别从行政组织目标、权力配置、结构布局、运行效率等四个方面理解行政组织运行机制的意义？,第七章 行政组织体制与机制,第三节,行政组,织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,（二）行政组织执行机制,（三）行政组织监督机,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,1,、行政组织决策机制的内涵,行政组织决策机制是政府内部决策主体之间、决策主体与外部决策主体之间，以规范决策权力、提高决策质量和实现公共利益为目标，通过相互联系和相互作用形成的政府决策权力分配及其运作程序、规则与方式等一系列制度性安排的总和。,全面理解行政组织决策机制内涵需要注意以下几点：,（,1,）行政组织决策机制是目标导向的过程。,（,2,）行政组织决策机制是不同主体之间的有机联结。,（,3,）行政组织决策机制是一种功能整合模式。,（,4,）政府决策机制体现为规范的制度安排。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,现代行政组织决策机制一般由决策中枢、信息传播、参谋咨询、计划和监控等五部分构成。,（,1,）决策中枢,中枢系统由具有法定决策权的政府机关与领导人员所组成，他们组织和领导整个政府决策过程，并拥有最终决定权。决策中枢系统的基本功能包括：,第一，确认决策问题,判断并决定政府决策问题的议程，即对社会问题进入决策议程具有决定权；,第二，确立政策目标,确立科学、合理的政策目标是决策中枢的选择过程，即决定决策目标的参照标准；,第三，指挥政策方案的设计过程,选择决策信息和咨询方案，即创造良好环境，保持决策方案设计与评价的科学性；,第四，负责决策方案最终选择,在判断、评价、筛选的基础上最终决定方案的去向，即承担决策方案的最后抉择权。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,（,2,）信息传播,信息是决策的基础。行政组织决策机制离不开获取、加工、传递和利用信息的过程。它的功能主要包括：,第一，信息的收集与整理,通过观测、侦察、调查、征集、追踪等手段，有针对性地获取有关政府系统内外的原始信息和相关资料；,第二，信息加工与储存,通过分析、判断和推理等方式，对原始信息进行筛选、分类、过滤、扩充、综合、提炼以形成标准分类储存，以备检索使用；,第三，信息传递,以快捷和准确为原则将信息传递给相关部门，以备决策分析之用。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,（,3,）参谋咨询,决策咨询系统是帮助决策中枢系统作出正确决策的辅助机构。它的基本功能具体包括：,第一，决策问题的发现与诊断,提供“问题”的“会诊”记录，提出决策建议；,第二，决策预测研究,以“问题”根源、性质、程度、范围、特点及趋势的科学分析为决策导向提供智力资源；,第三，政策方案设计与评价,通过统计“问题”的动态信息创造性地设计评价标准，以比较和逻辑论证评析决策方案，为决策中枢提供科学建议。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,（,4,）实施计划,行政组织决策机制还包括对实施计划的整体谋划。它的基本功能包括：,第一，制定实施方案,由专业机构和人员选择科学方法制定出周详的决策落实方案，为决策实施提供依据；,第二，确立决策监控标准,将具有一般性、原则性特点的政策目标转化为具体的、可测量的监控标准，为全程监控确定依据；,第三，评估决策绩效,对决策方案的科学性、合理性、合法性、可行性程度以及执行的效果、效率和效益进行全面、科学的计算和评估，为追踪决策和重新决策提供参照。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,（,5,）决策监控,行政组织决策机制正常运行需要监督与控制。它的基本功能包括：,第一，为决策方案提供各类意见,各类监控要素均可以从不同方面提出决策意见，这些意见不求专业性而求务实性；,第二，为决策方案实施准备条件,包括人财物、时间、行动和舆论等各项社会动员活动，这是决策的广泛社会参与过程；,第三，实时评价和总结决策方案,通过参与和实际体验、比较等方式，经常性地对决策方案可能或已经变化的生态条件进行检测，提出决策建议；,第四，纠正决策偏差,在发现和确认决策及其执行偏差基础上，分析原因予以惩戒或矫正。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（一）行政组织决策机制,2,、行政组织决策机制的构成与功能,知识专栏：渐近性决策理论,詹姆斯,马奇（,James,G.March,）提出了所谓,“,垃圾箱,”,模型。马奇等人（,Michael,D.Cohen,，,Johan,P.Olsen,）认为人们解决问题和进行决策的本质基于其模糊性和非合理性。这样，组织决策就相当于将众多的选择机会看作,“,垃圾,”,，决策者解决问题的过程就像从,“,垃圾箱,”,中拾惠一样，诸多的,“,方案实际上都被扔进了垃圾筒，只有极少数能够成为最终决策的组成部分,”,。因此，组织决策并非是经过事前周密的计划形成演绎性思考的系统，而更多是一个对已经发生的事实进行意义或价值追加的感知系统,过程中及过程后的经验性或适应性的反思和总结行为。马奇等人批评性地指出，经济学和决策理论领域中占支配地位的,“,选好,”,理论存在着相当多问题，组织人或决策人的,“,选好,”,只是作为行为结果存在的一种合理性认定，而不是事先就有的理性假设能够足够引导组织决策行为，更多的情形是一种针对偶然性环境因素的,“,适应性,”,的补救（补失、补缺、补过）过程。,美国著名经济学家、政治学家查尔斯,林德布鲁姆（,Charles,E.Lindblom,）认为组织决策基本上是一个渐进修正的抉择过程，它以不完全、不够确定的信息为基础，以连续性的追加意义来不间断地修正方案以获取,“,满意,”,结果，而且决策方案作为决策行为的最终表达也是建立在,“,折衷,”,过程中的。,参见：,1.,美,保罗,A,萨巴蒂尔,.,政策过程理论,M.,彭宗超等译，北京：三联书店，,2004.94-95.,2.,美,罗伯特,丹哈特,.,公共组织理论,M.,项龙等译，北京：华夏出版社，,2002.86-87.,讨论,1,、行政组织决策机制的内涵,2,、结合社会实践，分别从决策中枢、信息传播、参谋咨询、实施计划与决策监控等五个方面探讨行政组织决策机制的构成与功能？,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（二）行政组织执行机制,1,、行政组织执行机制的意义,行政组织执行机制是指在特定行政决策目标引领下，执行主体依据环境及其趋势所建立的有关决策执行活动的一系列组织机构、制度及其活动的总和。,（,1,）实现组织决策目标的保障,它涵盖并打通了组织管理诸多环节之间的内在联系，也调动并整合了相关影响因素能量资源。,（,2,）改善和提高政府管理效能,以科学态度和技术手段明确决策执行的基本要素关系，将执行流程合理化和科学化。,（,3,）推动政府职能进一步转变,从执行维度反馈职能分工的合理性为机构设计或调整提供了更直接的经验。,（,4,）推动政府管理方式创新,政府重塑运动通过对企业管理机制和市场机制的引入而得以实现，目的就是变革传统僵化的、科层的、规制的和单向度性的行政执行机制。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（二）行政组织执行机制,2,、行政组织执行机制创新的表现,（,1,）决策动员机制,为保障执行力所形成的有利于执行效能的决策机制和决策执行的动员机制。,（,2,）组织协调机制,为明确多元执行主体及其相关因素的协同整合机制。,（,3,）人员调配机制,为人员选拔、调配和评价等有效服务于管理目标而确定的人力配置机制。,（,4,）行为动力机制,为维持和激发执行主体的行为动机和热情而建构的工作机制。,（,5,）监督问责机制,为执行主体的执行行为及其后果追究责任的管理机制。,（,6,）支持保障机制,为提高行政执行效能而形成资金投入、设施改善、流程优化、制度建设等体系化的管理机制。,（,7,）应急管理机制,为应对公共危机事件所建立的预警、快速反应、紧急处置和善后等一系列环节构成的管理机制。,（,8,）网络回应机制,为应对网络民意以作出快速反应和积极回应的管理机制。,（,9,）成本约束机制,为行政执行中控制和降低执行成本而建立的管理机制。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,行政组织监督机制是指在合理划分与配置监督主体权责基础上，通过相应的制度设计与安排而形成的监督主体之间相互联系、相互作用的运作方式。,1,、行政组织监督机制的理论依据,人民主权论,其典型代表思想家卢梭认为，人民主权是神圣不容侵犯的，行政权力的受任者只是人民的官吏，人民可以委托也可以撤换他们。人民行使权力主要包括直接和间接两种形式，与之相对应的监督方式也分为直接监督和间接监督两种。直接监督使广大人民群众参与进来，扩大了监督作用的影响力和效力；间接监督则是通过一些社团和组织来行使监督权力，借助集体的力量来达到监督效果。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,1,、行政组织监督机制的理论依据,有限政府论,对政府权力进行明确界限的划定是必要的。这种界定方式被启蒙思想家阐述为：一是用天赋的、绝对优越的个人自由权利作为政府权力的道德约束；二是从财产权保护角度确定抗衡政府的经济基础，提出限制政府权能及其运作的宪政原则和法律制度，让财产权的保护构成政府权力扩展的边界或底线；三是设置政府运作的制度屏障，防止政府内部的集权、滥权与专断。,分权制衡论,分权制衡理论则是由近代资产阶级思想家推进的。洛克将国家权力划分为立法权、执行权和对外权；孟德斯鸠将国家权力分为立法权、执行权和司法权，三者分立又相互制约，注重行政权对立法权的制约。汉密尔顿认为，国家权力三分而治只是相对的，允许权力之间存在部分交叉。这种制衡或交叉就具有相互监督的意义。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,1,、行政组织监督机制的理论依据,法治理论,亚里士多德认为：“实行法治要有良法，有了良法还必须遵循；法律也要随着法制环境的变化而慎重地修订和补充。”,自然法学派认为，政府的权力必须在自然法允许的范围之内，同时接受其审查。启蒙思想家的法治论以自然法理论为基础，强调“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁。公民社会中的任何人都是不能免受它的法律制裁的。”,法治理论凸显的是自由的限度，因此“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。”这些观点显然也适用于政府权力自由的限度，主张依法公开、公正、公平行政就意味着对公民负责，受人民监督。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,2,、行政组织监督机制的特点与功能,行政组织监督机制是由一系列要素构成的动态系统。这些要素主要包括：运行主体、运行环境、运行程序、运行手段等。整体而言，行政组织监督机制体现如下特点：,（,1,）运行程序的系统性,从行政组织监督机制运行程序看，它包括行政监督决策机制、行政监督执行机制、行政监督协调机制等部分。各分机制之间既相互独立又相互依存和相互制约，它们之间不断地进行信息流、物质流和能量流的相互转化，进而形成有机整体，追求系统整体功能发挥的持续性和有效性。,（,2,）运行主体的协调性,行政组织监督主体的协调既有政治原则、价值观念、法律法规、道德伦理等方面的交流与纷争，更有涉及组织管理的人财物、时间和行动等投入与产出方面的协商、对话与讨论。它是信息共享与行为协同的过程，需要监督主体之间依照制度规定或习惯规则保持权力、责任与利益关系的稳定机制，从而使组织管理过程紧密相连。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,2,、行政组织监督机制的特点与功能,（,3,）运行手段的规范性,行政组织监督机制的运行手段总体上是法律制度化的，这决定了监督手段的规范性和权威性。其监督运行手段的规范性同样体现为科学技术的涵义，即法律本身需要技术含量，制度建设即使受到政治利益的驱使也必须在科学意义上体现出价值正当性本质，而行为科学理论强调的以人为本的情感理解更需要科学发展理念的维护。,（,4,）运行环境的动态性,随着国家社会经济和政治环境的改变，每个历史时期对行政组织监督主体、客体、内容以及运行方式等的要求各有不同，这说明行政组织监督机制的运行环境总是动态的。行政组织监督运行环境的动态性既影响监督机制的稳定程度，也为完善监督机制提出了艰巨任务。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,2,、行政组织监督机制的特点与功能,（,1,）调节功能,一是调节权责范围。,行政组织监督作为一项系统化行政活动，在其运行过程中难免产生权责分歧问题。一方面是职能交叉现象导致的权责不分，这是组织体制问题；一方面是权力运用中不当作为导致的权责不分，这是组织机制问题。这两种情形可以通过监督机制获得调节的机会。,二是调节管理效率。,行政组织管理构成部分各有运行原则、模式、程序和任务，便形成不同特点。某个环节出现冲突或不协调，必将影响整个行政组织管理效率。行政组织监督是全过程监督，它对不同原则、模式、程序和目标之间具有整体掌控的条件与能力，对于协调组织管理效率提供了方便。,三是调节利益分配。,行政组织管理是为公共利益最大化服务的，公平公正和高效的利益调节能力是政府管理的核心使命。监督机制的有效运行可以发现利益偏失的表现，引导政府组织挖掘根源，为利益公平实现提供制度保障。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,2,、行政组织监督机制的特点与功能,（,2,）矫正功能,行政组织监督目的本身就在于发现组织管理问题，并对问题解决给予矫正方式的建议。而组织管理问题主要是在管理实践过程中才有被发现的机会，因此，,行政组织监督机制的建立和完善过程也就是不断寻找管理问题，并实现迅速及时界定问题和解决问题的过程。,这一方面说明监督机制本身需要不断完善发展,其标准是发现和处理问题的准确及时和有效；另一方面则是就行政组织管理整体而言，对于监督体制机制纠偏能力的确认过程，它涉及纠偏主体、纠偏方式和纠偏结果问题，亦即行政组织监督机制如何合法合理运行问题。,第七章 行政组织体制与机制,第三节 行政组织的运行机制,二、,行政组织运行机制的构成,（三）行政组织监督机制,2,、行政组织监督机制的特点与功能,（,3,）整合功能,行政组织监督涉及行政管理的方方面面，监督机制又包括诸多分机制，各分机制间既相互独立又相互联系，存在着功能整合的任务。分机制间在运行主体、方式、手段、法规制度以及各自的短期目标等方面的差异，决定了各监督分机制的相对独立性，也实际地分割了组织管理的整体系统性。,运用行政组织监督机制来控制组织管理系统既可以为完善整个组织监督机制提供及时准确发现问题的机会和条件，同时，它也能够为组织体制的完善和制度建设的科学化提供解决问题的思路或对策，在一定程度上为整合并优化组织管理资源奠定了基础。,讨论,1,、如何理解行政组织执行机制的定义与意义？,2,、结合社会实践探讨行政组织执行机制的创新路径？,3,、如何理解行政组织监督机制的理论依据？,4,、结合社会实践探讨行政组织监督机制的特点与功能？,结语,在组织决策实践中，应该说从来不存在单一的决策模式：一方面决策模式只在某种相似性程度上具有普遍意义，据此人类可以寻找到相对稳定的决策路线或方式，探索其中蕴育的规律性以寻求带有普遍指导意义的分析和设计框架或模型；另一方面则是管理环境的复杂性和不确定性特点所决定的理性认知能力的局限性成为导致价值选择正确一致性的基础智障，“很少有问题能够一劳永逸地得到解决，所以决策运行的后续调整是十分重要的”，于是“管理决策没有终极”，它需要通过不断的适应性决策来保持管理过程的连续性，并通过这种适应性“调整”来应对可能发生的各种变化。,因此，几乎所有的组织决策都是战略性和策略性的有机结合，而且也是这种辩证的整合才使人类决策越来越充满了“组织化”的理性意义，从而尽量避免“有组织的无秩序状态”的困扰。,参见：,1.,美,弗莱蒙特,E,卡斯特等,.,组织与管理,系统方法与权变方法,M.,傅严等译，北京：中国社会科学出版社，,2000.491.,2.,法,克罗戴特,拉法耶,.,组织社会学,M.,安延译，北京：社会科学文献出版社，,2000.60.,