第八章 公共政策的监控

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,2000,年,1,月，广东省第九届人大三次会议期间，佛山市人大代表先后两次质询环保局案轰动全国，它让所有人领略了人大代表的,“,厉害,”,。四会市南江工业园电镀城的污染问题，一直为省人大佛山代表所关注。他们认为四会市在北江边建电镀城排放砒霜等有害物质入江，严重威胁下游的佛山、广州地区上千万人口的生命健康，而省环保局对此事的处理存在失职行为。,1999,年,12,月代表们就此问题向省人大反映，要求省环保局答复。环保局答复：电镀城已被责令停产。而随后省人大代表钟信才暗访电镀城，惊讶地发现：这儿非但没有如环保局所言已停工，且有几家电镀厂已建好投产，工业废水还在直排入江。钟信才愤怒了，,“,环保局欺骗了人大代表,”,？,案例,2000,年,1,月,23,日在省九届人大三次会议上，钟信才和其他,24,名代表联名提出质询环保局案。认为省环保局在电镀城污染问题上工作失职，决定行使质询权。经过多次对省环保局长的质询，代表们对环保局的质询答复不满意，质询代表要求约见分管副省长，并向大会提交了建议省政府撤换省环保局这是宪法、法律规定至今，人大代表较认真进行的质询案却屈指可数。无怪乎有人说，这次广东人大代表质询省环保局案可以载入广东人大乃至全国人大的史册。,案例,本案例包含了,政策监控的相关的问题,政策监督问题,政策监督的主体：立法机构（各级人民代表大会）,政策监督的客体：政策系统及其运行（省环保局未,认真执行国家的有关环保法规）,政策监督的过程：对省环保局执行国家有关环保政,策过程的监督（政策执行环节）,政策监督的方式：以质询和诘问等方式对公共政策,加监控,实际执行绩效与政策标准的比较，发现确定偏差,人大代表通过监督四会市南江工业园电镀城的污染情况，发现省环保局在执行国家有关环保法规时，对电镀城污染问题上工作失职，未忠实实施有关政策的问题。,分析偏差产生原因，纠偏措施的方法，执行纠偏措施,提出质询并要求解决。随后省广东省政府决定成立联合调查组专责办理此案。,2,月,22,日，省环保局局长易人。,政策控制问题,第八章 公共政策监控和调整,由于信息不充分、人的有限理性、利益偏好以及突发公共危机等，使得政策方案不完善、误解、曲解、滥用政策或执行不力，直接影响到公共政策本身的质量和执行结果。政策监控是为了发现、采集和分析政策系统运行过程中的各种信息，找出偏差和错误，采取及时的措施予以纠正，保证政策的贯彻实施以及进行必要的政策调整。,第一节 公共政策监控概述,一、,政策监控的含义,政策监控,是公共政策监督和政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的有效执行而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。,政策监控的内涵有如下几点：,（,1,）政策监控具有特定的主体；,（,2,）政策监控具有特定的客体；,（,3,）政策监控表现为一个活动过程；,（,4,）政策监控具有目标指向；,（,5,）政策监控手段是复杂多样的。,二、政策监控的分类,1.,根据政策过程的不同阶段：制定、执行、评估、终结,2.,监控的不同时态：事前、事中、事后,3.,监控的层次：自我、逐级、越级,4.,监控的内容：目标、关键点,5.,监控的主体：立法、行政、司法、政党,三、公共政策监控的原则,1,、,反馈的原则,必须建立准确、高效的信息反馈系统。,2,、,层次原则,必须科学合理地划分和设置监控层次，并配置监控者。,3,、,无缝隙原则,必须保证整个系统没有缝隙和漏洞。,四、政策监控的作用,保证政策的合法化,。,这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。,保证政策的贯彻实施。,政策监控的作用就是根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现目标与效果之间的反差，并找出其原因。,实现政策的调整与完善,。,政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。,促使政策终结,。,政策监控通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。,第二节 公共政策监控的功能活动,一、政策监督,1,政策监督概念,政策监督是指政策监控的主体从一定的制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行,监视和督促,的行为。由于现代社会是法治的社会，所以，依法对公共政策的过程进行监督就具有特别重要的意义。,2,政策监督,的,三个步骤,第一，建立必要的制度、法规，明确职责；第二，监督政策系统的运行情况，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行尤其是政策执行情况；第三，对违反制度、法规和政策者加以处罚，以纠正政策过程中的各种错误和偏差。,3,政策监督的内容,（,1,）对政策制定活动进行监督。,由于信息有限、有限理性、利益与偏好为不同，以有限的甚至是错误的知识体系或价值体系为指导，对国际国内形势的不完全正确的认识等因素，决策者所制定出的政策不可能是完善的。同时，由于没有严格遵守宪法和法律所规定的规则与程序，使得制定出的政策不合法。因此，必须对政策制定过程及其活动进行有效的监控，以保证政策制定的质量。,（,2,）对政策的执行活动进行监督。,政策若得不到贯彻实施，那么，该政策所要解决的社会问题以及经济社会发展目标就无法实现，这是决策者所不愿意看到的情况。然而，在实现生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况都并不罕见。因此，为了保证政策及以贯彻落实，必须对政策执行的过程进行监控。,（,3,）对政策评估活动进行监督。,政策评估是对政策的效果、效益和功能等进行判断的活动，而政策监督则是监督主体对政策评估加以监督，以使评估活动能更好地发现政策偏差，并决定对其进行修改、调整、完善或是暂停执行、终止。,（,4,）对政策终结活动进行监督。,二、政策控制,1,政策控制概念,政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而,对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。,政策控制按性质的不同，可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。前馈控制是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。,2,政策控制的程序,政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。这个过程的功能活动可以用下图表示,:,预期绩效,实际绩效,实际绩效的衡量,实际绩效与标准的比较,执行纠编措施,纠编措施的方案,分析偏差产生原因,发现确定偏差,3,控制的循环,。政策控制的主要功能在于通过政策控制的主体对政策计划、目标、标准等的掌握，及时发现预期政策绩效与实际的政策绩效之间的差距，并分析产生差距的原因，最后决定是重新调配资源以加大执行力度或是对政策进行调整终结等。由此可见，政策控制并不是一个单向的不可逆的过程，而是一个永无止境的循环。,4,政策控制的方法,。政策控制的方法多种多样，其中的两种是矩阵控制法，例外导向控制法。前者注重政策控制的各个环节与绩效因素之间的关系，后者则注重于发现执行过程中的例外情况并随时采取纠正行为。,三、政策调整,1.,政策调整概念,政策调整是指在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，,对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断的修正、补充和发展，,以便达成预期政策效果的一种政策行为。,在某种意义上说，政策调整是政策方案的重新制定和执行的过程，或更准确说，是政策方案的局部修正、调整和完善的过程。,2.,政策调整的内容,主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面。首先，随政策过程的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，问题某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化了可能改变了问题的性质。因此，有必要根据已掌握的新信息，对政策问题加以再认识和重新界定。其次，政策目标的校正、修订或再确立。这包括将原来模糊、不准确的目标加以明确化，根据变化了的环境校正或修订原有的目标等方面。再次，对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。,3,政策调整的程序,第一，获取反馈信息，即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确立需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案附之于实践，开始新一轮的监控过程。,第三节 中外公共政策监控机制比较,一、政策监控机制的构成,所谓政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。,（一）立法机关对政策的监控。立法机关不仅是最重要的政策制定主体，同时也是最重要的政策监控主体之一。,立法机关政策监控的活动内容及其方式包括：,（,l,）依靠法律监控公共政策；,（,2,）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控；,（,3,）通过人事任免来影响和监控公共政策；,（,4,）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控；,（,5,）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府的政策及其执行情况进行监督。,（二）司法机关对政策的监控。司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。,法律,包括宪法在内,从最广泛的意义来说，也是公共政策的一个组成部分。,司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面：,（,l,）依法裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；,（,2,）依法裁定公共政策的内容是否合法；,（,3,）依法监督政策的执行是否合法。,（三）行政机关对政策的监控。,由行政机关实施的政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。,主要采取两种形式：,一是行政管理机关的监控；,二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。,这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控。,（四）政党系统对政策的监控。,政党系统在西方可以简明地划分为执政党和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党。,执政党的政策监控大都采用以下几种方式：,（,1,）将自己的成员选入立法机关，通过影响立法来影响并监控公共政策的制定；,（,2,）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施；,（,3,）动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法；,（,4,）制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。,在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。,它可以动用所控制与影响的力量如社团、新闻媒体等对国家各级机关的部门、工作人员、首脑等进行各种形式的监督。,（五）利益集团对政策的监控。,利益集团在政策过程中的主要作用在于：,一是以各种方式将社会的变化及该集团的要求表述出来，以期影响公共政策的制定、采纳与实施；,二是将国家的意志和信息传达给社会并对其加以管理，构成一个中介体。,游说活动是各种有组织的利益集团影响决策的主要方式。,利益集团通过它们的种种活动，对公共政策有非常重要的影响,。,一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；,另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。,（六）公众对政策的监控。,公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。,社会舆论是公共意志的集中反映，或者说它体现、表达了公众的利益、愿望与要求。,社会舆论这一因素在现代公共政策中的影响是不容忽视的。,社会舆论对公共政策的影响因各国国情不同而有所不同。,在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量会大一些；反之，则小一些。,小结见下表：,主体,监督内容,监督的制度与方式,立法机关,法律监督和工作监督,审议、审查 质询 诘问调查 罢免,行政机关,是否依法行政,行政监察、复议、审计,司法机关,裁定政策内容原则执行合法性,行政诉讼,政党系统,政策的制定和执行,影响立法、政策制定实施,大众传媒,制定和执行过程监督,采访 报道 评论 民意测验,人民群众,活动行为合法性,询问要求批评建议申诉控告检举等,群众监督,政协监督,舆论监督,社会团体,党内,党外,人 大,行政,检察,审计,7,、,我国监督系统,社会监督,党的监督,国家监督,二、西方政策监控机制的若干特点,1,政策监控的基本依据,分权与制衡原则,西方政治理论对于权力问题的主要观点是“一切政治权力都必须是有限制的”这一原则，这一原则运用于公共政策过程,就是任何一个国家机关即任何一种权力都不能单独操纵公共政策，公共政策的制定与实施及调整或终结更多地是一个交易的过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果。公共政策方案的提出、制定、采纳、实施及调整等，都必须照顾到社会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅仅考虑任何一方的利益，这就使得西方的公共政策的过程由于各方面的参与而成为类似于市场交易的过程。,2,社会舆论在政策监控中起着显著作用,在西方，新闻自由权是人民主权的一种具体表现。人民可以表达自己的利益、愿望和要求。这一方面表现在由宪法所肯定和保护的选举权中，另一方面则体现在新闻自由之中。大众传媒因为能把公众关心的问题引起全社会的关注，从而推动政府确定议事日程,;,人民群众、团体、公民、官员等可以通过形成舆论对现行政策的效果和是否符合现实要求或政策方案作出判断，并且在此基础上形成对政策的支持、反对或冷漠等态度。这些态度既会影响到公共政策的制定，也会影响到公共政策的采纳与实施。欧美各国的社会舆论之所以能够对公共政策的制定、采纳、实施、评估、调整、以及终止等各个环节产生较大的影响，原因无他，只在于新闻自由有宪法上的与制度上的保证，在于任何国家机关、任何领导人都不敢公然侵犯、损害新闻的自由与独立。,3,司法审查对公共政策的有效监控,司法审查学说是美国政治理论的一个独特之处。根据司法审查学说，联邦法院不仅有权审查联邦行政机关和国会的行为是否违宪，而且有权以州政府的活动违宪为由而宣布其无效。因此，以美国为代表的西方各国的司法机构对公共政策的监控是非常有力的。司法审查制度既有其理论渊源，又有宪法的保障，并且有具体的可操作的规则与程序，有可资借鉴之处。,4,中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新,自本世纪初以来，欧美各发达的资本主义国家都先后经历了一个中央政府的权力扩张的过程，这一过程直到现在仍在继续之中。其中国家的福利政策被公认为是主要原因之一。这种中央政府权力的扩张趋势在欧美各国以不同的形式、在不同的程度上都有所表现，这既使欧美各国中央与地方关系的传统格局产生了重大变化，也使得中央政府有了更多的手段影响和控制地方政府的行动。现在，中央政府掌握了足够的手段来影响、制约地方政府的行动，除财政拨款以外，这种手段还包括指导计划、借款、贷款等方式。由于地方政府在财政上越来越依赖中央政府，所以，中央政府的政策就能够顺畅地得到贯彻执行，中央政府对地方政府的国民经济与社会发展、财政收支、福利等公共政策的选择、实施、调整等都有发言权。,三、我国的政策监控机制,1,人民代表大会的政策监控,我国宪法明文规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方各级权力机关。人民代表大会的政策监控是其立法权派生的、具有最高法律效力的监督形式，它是法律监督、财政监督、人事监督和工作监督的总和，是人民代表大会影响、制约或控制其他国家机关的一种国家行为。,人大政策监控在总体上可分为,法律监督和工作监督,两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。我国人大监督的制度与程序大致有以下一些主要内容：,第一，听取和审议的“,府两院”的工作报告；第二，审查国家计划和预算；第三，质询；第四，调查委员会；第五，罢免。,2,政府机关的政策监控,这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：（）行政监察。这是我国行政机关内自我监督体系中最强有力的手段，它由专门的国家机关来实施，其机构设置及权力都是由国家立法保障的。（）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。,3,司法机关的政策监控,司法机关的政策监控是通过运用法律手段来实现的。在我国，主要是指依法查处违反国家政策并构成违法犯罪行为的公务人员和一般公民，由人民法院和人民检察院具体实施。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的工作人员或公民个人形成强有力的制约，以此进行政策监控。,4,中国共产党的政策监控,我国宪法明文规定，,中华人民共和国是工人阶级领导的（通过中国共产党的领导实现的），以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。,这种国家的性质和党对全国社会生活各个方面的领导和控制，决定了公共政策的基本内容与基本方向，决定了中国共产党在政策监控系统中的特殊地位和作用。中国共产党的政策监控主要采取以下方式：（）党对国家生活的领导决定了政策的内容或方向与政策的实施；（）党纪监督；（）通过党的基层组织实施政策监控；（）通过各种大众传播媒介进行政策监控。,5,民主党派对政策的监控,在我国，民主党派在我国的政策监控中发挥着重要作用。监控主要是通过人民政协这一爱国统一战线组织实现的,以如下方式履行其监控权力：政协全国委员会全体会议、常务委员会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院和地方各政党政领导机关提出建议案，各专门委员会提出的建议或报告，委员视察、委员提案、委员举报或以其他形式提出批评建议，参加中共中央、国务院有关部门、以及地方各级政府部门组织的调查和检查活动。,6,人民群众及人民团体的政策监控,我国是社会主义国家，人民群众都是国家的主人。人民群众及人民团体有权对一切国家机关及其工作人员以及一切政府行为进行监督，主要采取以下方式：,一是通过选举自己的代表，行使对政策的监控权,；,二是通过大众传媒介表达自己对公共政策态度、意见、建议或批评,；,三是通过上访或向有关方面写人民来信等形式进行政策监督,；,四是各种群众组织可以通过合法途径有组织地向有关国家机关表达自己的利益，愿望和要求及意见、批评等；五是人民群众可以通过消极的抵制或者主动的行动表达对现行政策的不满或取向。,三、完善我国政策监控机制的若干思考,1.,在经过了几十年的建设与运行之后，我国已形成了一个较为完善的政策监控机制体系，对公共政策的整个过程进行了有力的监督与控制。由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等所构成的政策监控机制，对公共政策的制定、采纳、执行、调整、终止等，都起着积极作用，而各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标，更有助益。,2.,我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。,3.,为了解决我国政策监控机制的功能弱化现象，必须采取如下的对策措施：（）建立健全法律体系，用法律规范公共政策的制定、实施、评估及终结等各个环节；（）制定可行的制度程序与具体的实施细则；（）提高监控者的素质；（）完善政策监控的辅助手段；（）增加舆论的透明度。,思考题,1,、什么是政策监控？政策监控的意义何在？,2,、政策监控的功能活动包括哪些？,3,、试比较中西方政策监控机制的特点？,4,、如何进一步完善我国政策监控机制？,