政策执行的理论模式课件

第三章第三章 公共政策的制定执行与评估公共政策的制定执行与评估学习目标学习目标课程内容课程内容第三章 公共政策的制定执行与评估1学习目标学习目标了解：了解：公共政策、公共政策制定和公共政策评公共政策、公共政策制定和公共政策评估的含义；公共政策问题的建构错误；影响公估的含义；公共政策问题的建构错误；影响公共政策执行的有关因素。共政策执行的有关因素。理解：理解：公共政策的特征和类型；公共政策问题公共政策的特征和类型；公共政策问题的结构、特征及方法；公共政策执行的理论模的结构、特征及方法；公共政策执行的理论模式；公共政策评估的特点与功能。式；公共政策评估的特点与功能。掌握：掌握：公共政策规划的主体、原则、程序及合公共政策规划的主体、原则、程序及合法性问题；公共政策评估的一般标准及评估障法性问题；公共政策评估的一般标准及评估障碍。碍。能应用公共政策的的基本理论分析我国的能应用公共政策的的基本理论分析我国的某项具体政策。某项具体政策。学习目标了解：公共政策、公共政策制定和公共政策评估的含义；2主要知识点主要知识点l 1.公共政策的含义和类型公共政策的含义和类型l2.公共政策制定的含义公共政策制定的含义l3.公共政策问题的建构公共政策问题的建构l4.公共政策的规划公共政策的规划l5.公共政策的执行的含义及理论模式公共政策的执行的含义及理论模式l6.影响政策执行的因素分析影响政策执行的因素分析l 7.公共政策的评估公共政策的评估 课程内容课程内容主要知识点 1.公共政策的含义和类型课程内容3参考书目参考书目威廉威廉 N 邓恩，公共政策分析导论邓恩，公共政策分析导论中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2002卡尔卡尔帕顿、大卫帕顿、大卫沙维奇，政策分析沙维奇，政策分析和规划的初步方法华夏出版社，和规划的初步方法华夏出版社，2001谢明公共政策导论中国人民大学出版谢明公共政策导论中国人民大学出版社，社，2002参考书目威廉 N 邓恩，公共政策分析导论中国人民大学4引导：公共政策基础引导：公共政策基础市场失灵：政府干预的逻辑起点市场失灵：政府干预的逻辑起点l市场经济是最有效率的经济市场经济是最有效率的经济l马克思的论断马克思的论断l社会主义国家的市场经济改革社会主义国家的市场经济改革l市场经济有效的原因市场经济有效的原因l经济人的假设经济人的假设l信息灵敏信息灵敏资源合理配置资源合理配置l公平竞争的环境公平竞争的环境引导：公共政策基础市场失灵：政府干预的逻辑起点5公共政策基础公共政策基础u市场失灵的理论必然性市场失灵的理论必然性公共物品提供的问题公共物品提供的问题(public goods)外部性造成的问题外部性造成的问题(externality)自然垄断造成的问题自然垄断造成的问题(natural monopoly)信息不对称造成的问题信息不对称造成的问题(information asymmetry)市场秩序的问题（市场秩序的问题（market order)再分配问题（再分配问题（re-distribution)实践要求实践要求经济危机的存在经济危机的存在现实环境的急剧变化现实环境的急剧变化经济全球化竞争经济全球化竞争公共政策基础市场失灵的理论必然性6公共政策基础公共政策基础政策研究的起源政策研究的起源p政府失灵：公共政策分析的逻辑起点政府失灵：公共政策分析的逻辑起点u政府失灵的客观现实政府失灵的客观现实u政府失灵的理论必然性政府失灵的理论必然性对政府公利假设的挑战对政府公利假设的挑战对政府能力的挑战对政府能力的挑战信息不完备信息不完备公共政策基础政策研究的起源7政府职能：从提供者到协调者政府职能：从提供者到协调者城市全部公共物品城市全部公共物品城市政府城市政府城市政府城市政府企业组织企业组织第三部门第三部门基础物品基础物品直接提供直接提供协调提供协调提供城市公共物品城市公共物品政府职能：从提供者到协调者城市全部公共物品城市政府城市政府企8公共政策基础政府机制、市场机制与社会机制的整合政府机制、市场机制与社会机制的整合企业组织企业组织政府组织政府组织非政府组织非政府组织传统的市传统的市场失灵场失灵传统的政传统的政府失灵府失灵第二类政府失灵第二类政府失灵第二类市场失灵第二类市场失灵公共政策基础政府机制、市场机制与社会机制的整合企业组织政府组9公共政策基础2.公营企业公营企业3.民营企业民营企业1.公共组织公共组织4.非赢利组织非赢利组织利润利润公益公益非政府非政府政府政府可持续发展中的城市治理结构可持续发展中的城市治理结构公共政策基础2.公营企业3.民营企业1.公共组织4.非赢利组10公共政策基础公共政策基础核心公共部门核心公共部门广义公共部门广义公共部门市场与社会部门市场与社会部门加强舆论监督机制加强舆论监督机制增强遵守规章制增强遵守规章制度和客尽职守的度和客尽职守的观念观念扩大现有的选择范围扩大现有的选择范围全社会参与公共事务管理全社会参与公共事务管理公共政策基础核心公共部门广义公共部门市场与社会部门加强舆论监11第一节第一节 公共政策概述公共政策概述一、公共政策的含义一、公共政策的含义l政治实体、预期目标、行动方案政治实体、预期目标、行动方案二、公共政策的特征二、公共政策的特征l 利益选择性利益选择性l 目标指向性目标指向性l 权威约束性权威约束性l 功能多极性动态发展性功能多极性动态发展性第一节 公共政策概述一、公共政策的含义12三、公共政策的类型三、公共政策的类型l所属关系：所属关系：元政策元政策 基本政策基本政策 具体政策具体政策l其他标准：其他标准：领域、阶段、时间领域、阶段、时间三、公共政策的类型13第二节第二节 公共政策的制定公共政策的制定公公共共政政策策问问题题的的建建构构公共政策的规划公共政策的规划第二节 公共政策的制定公共政策问题的建构公共政策的规划14第二节第二节 公共政策的制定公共政策的制定一、公共政策的问题的建构一、公共政策的问题的建构（一）从公共问题到政策问题（一）从公共问题到政策问题l 私人问题与公共问题（怎么区分）私人问题与公共问题（怎么区分）（二）政策问题的结构及特征（二）政策问题的结构及特征l 结构特征：优良、中等、不良结构特征：优良、中等、不良（三）政策问题建构的方法（三）政策问题建构的方法l 问题搜索、问题界定问题搜索、问题界定l 问题表述、问题感知问题表述、问题感知（四）政策问题建构错误（四）政策问题建构错误第二节 公共政策的制定一、公共政策的问题的建构15公共政策的制定u政策问题的结构政策问题的结构与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态无法确定无法确定不易确定不易确定可确定可确定后果预测后果预测无法把握无法把握不宜把握不宜把握可把握可把握概率测算概率测算冲突冲突共识共识共识共识价值认识价值认识无限无限有限有限有限有限方案数量方案数量大量大量大量大量少量少量调试人数调试人数大量大量少量少量少量少量决策参与者决策参与者不可计算不可计算大量可计算大量可计算少量可计算少量可计算资源投入资源投入模糊或争议模糊或争议清晰可辨清晰可辨清晰可辨清晰可辨问题性质问题性质不良不良适度适度优良优良 质量状态质量状态结构要素结构要素公共政策的制定政策问题的结构无法确定不易确定可确定后果预测无16公共政策的制定政策问题认定的方法l鱼骨图法l问题点检法l追根究底法l问题假设树法公共政策的制定政策问题认定的方法17方法一：鱼骨图实例（设备方面）（设备方面）（制度方面）（制度方面）业务性质业务性质 电脑软件差电脑软件差 职务代理人制度未落实职务代理人制度未落实差异大，无法差异大，无法电脑化电脑化 电脑机器差电脑机器差 分层授权不足分层授权不足公文数量庞大公文数量庞大 联合案件多联合案件多 承办人专业知识不足承办人专业知识不足 会签意见多会签意见多 领导专业知识不足领导专业知识不足（业务方面）（业务方面）（人员方面）（人员方面）政策问题认定的方法政策问题认定的方法方法一：鱼骨图实例（设备方面）18方法二：问题点检核表问题点问题点回答百分比回答百分比优先顺序优先顺序主席主持会议能力主席主持会议能力不佳，喜欢训话不佳，喜欢训话53%1会议通知太慢会议通知太慢10%4会议主题太过于复会议主题太过于复杂杂20%3参加会议的单位和参加会议的单位和人员过多人员过多49%2讨论议题太多讨论议题太多8%5方法二：问题点检核表问题点回答百分比优先顺序主席主持会议19方法三：追根究底法实例为什么为什么会亏损会亏损人事费人事费用比例用比例太高太高退休人退休人员费用员费用比例太比例太高高方法三：追根究底法实例为什么人事费退休人20约翰的问题树约翰的问题树我饮食不健康我饮食不健康我的衣服太紧我的衣服太紧我感觉我感觉不适不适我吃的太多我吃的太多我不锻炼我不锻炼我的腰围太大我的腰围太大我太累我太累我感觉不好我感觉不好V.B.3 方法四：问题假设树实例约翰的问题树我饮食不健康我的衣服太紧我感觉不适我吃的太多我不21二二、公共政策的规划、公共政策的规划（一）政策规划的主体（一）政策规划的主体l执政党、立法机关、行政机关、其他机构执政党、立法机关、行政机关、其他机构（二）政策规划的原则（二）政策规划的原则l 公正原则、受益原则、系统原则、公正原则、受益原则、系统原则、l 权变原则、优化原则权变原则、优化原则（三）政策规划的程序（三）政策规划的程序l 确立政策目标确立政策目标拟订政策方案拟订政策方案评估政策评估政策方案方案择优选择方案择优选择方案（四）政策的合法化（四）政策的合法化二、公共政策的规划22第三节第三节 公共政策的执行公共政策的执行一、政策执行的本质及作用一、政策执行的本质及作用l 行动学派行动学派 实施行动实施行动l 组织理论学派组织理论学派政策组织政策组织二、政策执行的理论模式二、政策执行的理论模式（一）自上而下的理论模式（一）自上而下的理论模式（二）自下而上的理论模式（二）自下而上的理论模式三、影响政策执行的因素分析三、影响政策执行的因素分析（一）政治因素（环境）（一）政治因素（环境）（二）行政因素（主体）（二）行政因素（主体）（三）沟通因素（过程）（三）沟通因素（过程）第三节 公共政策的执行一、政策执行的本质及作用23政策执行的理论模式政策执行的理论模式l自上而下的政策执行模式自上而下的政策执行模式 古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作过阐述。模式的作过阐述。l自下而上的政策执行模式自下而上的政策执行模式 模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。l这两种方法各有优劣这两种方法各有优劣政策执行的理论模式自上而下的政策执行模式24第四节第四节 公共政策的评估公共政策的评估一、一、政策评估的含义和特点政策评估的含义和特点（一）含义（一）含义对方案、实施过程、实施结果的评估对方案、实施过程、实施结果的评估（二）特点：（二）特点：l对目标价值的评估对目标价值的评估l依据事实的评估依据事实的评估l对政策实施的流程的评估对政策实施的流程的评估（三）功能（三）功能l 提高科学性和可行性提高科学性和可行性l 有利于促进政策实施的进程有利于促进政策实施的进程 即政策方案的即政策方案的（调整、持续、终止、重组）（调整、持续、终止、重组）l 有利于检验政策的实施效果有利于检验政策的实施效果第四节 公共政策的评估一、政策评估的含义和特点25二、政策评估的一般标准二、政策评估的一般标准l 事实标准、价值标准事实标准、价值标准三、政策评估的障碍三、政策评估的障碍l 目标不确定性目标不确定性l 效果的多样性效果的多样性l 资源的阻滞性资源的阻滞性l 问题的复杂性问题的复杂性二、政策评估的一般标准26l1999年，国家以刺激宏观经济、扶持高等教育为出发点，开始全面规年，国家以刺激宏观经济、扶持高等教育为出发点，开始全面规范推广范推广“国家助学贷款国家助学贷款”制度，并制定完善了一系列相应规定，为贫制度，并制定完善了一系列相应规定，为贫困大学生准备了一把完成学业的金钥匙。困大学生准备了一把完成学业的金钥匙。l政策背景政策背景（助学贷款成为政策问题的原因）（助学贷款成为政策问题的原因）1政府财政不堪重负，教育投入严重不足政府财政不堪重负，教育投入严重不足2高等教育成本个人分担已成必然高等教育成本个人分担已成必然l1999年年6月正式颁布的中共中央、国务院关于深化教育改月正式颁布的中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定提出：革全面推进素质教育的决定提出：“适当增加非义务教适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义育阶段学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育财政拨款政策和市场经济体制和政府公共财政体制的教育财政拨款政策和成本分担机制。成本分担机制。”1998年国际经合组织下属机构年国际经合组织下属机构“教育研教育研究与革新中心究与革新中心”对对29个成员国教育发展状况进行了大规模个成员国教育发展状况进行了大规模统计调查，数据表明：私人分担的高等教育经费已经成为统计调查，数据表明：私人分担的高等教育经费已经成为高等教育财政实质性的、不断增长的部分，近一半的经合高等教育财政实质性的、不断增长的部分，近一半的经合组织国家里，私人支付的高教经费已经达到高等教育全部组织国家里，私人支付的高教经费已经达到高等教育全部经费的经费的15%以上。以上。案例分析案例分析“国家助学贷款国家助学贷款”政策透视政策透视（一）（一）1999年，国家以刺激宏观经济、扶持高等教育为出发点，开始全27l政策内容政策内容1999年年5月，中国人民银行、教育部、财政部下发关于国家月，中国人民银行、教育部、财政部下发关于国家助学贷款的管理规定（试行）。其主要内容如下：助学贷款的管理规定（试行）。其主要内容如下：l贷款适用范围贷款适用范围 国家助学贷款适用于高等学校中经济确实困难的全日制本、专科国家助学贷款适用于高等学校中经济确实困难的全日制本、专科学生，以帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运学生，以帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费为目的，运用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业。中国工商银用金融手段支持教育，资助经济困难学生完成学业。中国工商银行为国家助学贷款的经办银行。行为国家助学贷款的经办银行。l高校助学贷款的管理体制高校助学贷款的管理体制 由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学由教育部、财政部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部际协调小组（以下简称：部际协调组）。教育部设立全国贷款部际协调小组（以下简称：部际协调组）。教育部设立全国学生贷款管理中心，作为部际协调组的日常办事机构。各省、自学生贷款管理中心，作为部际协调组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心。学校指定专门机治区、直辖市设立相应的协调组织和管理中心。学校指定专门机构统一管理本校国家助学贷款工作。构统一管理本校国家助学贷款工作。案例分析案例分析“国家助学贷款国家助学贷款”政策透视政策透视（二）（二）案例分析“国家助学贷款”政策透视（二）28l政策执行政策执行 国家助学贷款制度经过了一个实践摸索和逐步推进国家助学贷款制度经过了一个实践摸索和逐步推进的过程。大致可分为三个阶段：的过程。大致可分为三个阶段：第一阶段：试点阶段（第一阶段：试点阶段（1999年年6月月2000年年7月）月）按照关于国家助学贷款管理规定（试行）要求，按照关于国家助学贷款管理规定（试行）要求，首先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、首先在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等南京等8个城市进行试点，经办银行也只在中国工商银个城市进行试点，经办银行也只在中国工商银行一家试行。执行过程中，工商银行从防范贷款风险的行一家试行。执行过程中，工商银行从防范贷款风险的要求出发，制定了相关实施细则，要求学生申请助学贷要求出发，制定了相关实施细则，要求学生申请助学贷款必须按贷款通则规定提供相应的担保。由于在校款必须按贷款通则规定提供相应的担保。由于在校大学生在学校范围内寻找担保人很困难，加上助学贷款大学生在学校范围内寻找担保人很困难，加上助学贷款实施之初，学生申请贷款要填写实施之初，学生申请贷款要填写30多份申请材料，要在多份申请材料，要在银行银行6个部门周旋，使一些学生望而却步，到个部门周旋，使一些学生望而却步，到2000年年5月月银行发放助学贷款仅有银行发放助学贷款仅有511万元。万元。案例分析案例分析“国家助学贷款国家助学贷款”政策透视政策透视（三）（三）案例分析“国家助学贷款”政策透视（三）29l政策评价（事实评价和价值评价相结合）政策评价（事实评价和价值评价相结合）国家助学贷款是实施科教兴国战略、加速人才培养，国家助学贷款是实施科教兴国战略、加速人才培养，特别是帮助经济比较困难的优秀青年学生得以深造的特别是帮助经济比较困难的优秀青年学生得以深造的重大政策。重大政策。它有助于大学生树立正确的教育消费投资理念和它有助于大学生树立正确的教育消费投资理念和现代的借贷观、生活观，增强自立自强意识，珍惜大现代的借贷观、生活观，增强自立自强意识，珍惜大学学习的机会。银行参与助学贷款，为贷学金的资金学学习的机会。银行参与助学贷款，为贷学金的资金来源提供了雄厚的保证，彻底改变以往学校贷学金僧来源提供了雄厚的保证，彻底改变以往学校贷学金僧多粥少的窘境。助学贷款以信用方式推行，有助于培多粥少的窘境。助学贷款以信用方式推行，有助于培养学生的信用观念，更是尽快建立和完备社会保障体养学生的信用观念，更是尽快建立和完备社会保障体系和信用制度的一个系和信用制度的一个“催化剂催化剂”。金融机构在有效控。金融机构在有效控制贷款风险的前提下，扩大助学贷款业务，既有利于制贷款风险的前提下，扩大助学贷款业务，既有利于增加社会效益，也有利于增加自身经济效益。可以预增加社会效益，也有利于增加自身经济效益。可以预见，像个人住房贷款业务一样，助学贷款也将是商业见，像个人住房贷款业务一样，助学贷款也将是商业银行和农村信用社一个新的业务增长点。银行和农村信用社一个新的业务增长点。案例分析案例分析“国家助学贷款国家助学贷款”政策透视政策透视（四）（四）案例分析“国家助学贷款”政策透视（四）30l政策建议：正确认识并宣传政策建议：正确认识并宣传“助学贷款助学贷款”“国家助学贷款国家助学贷款”不仅有助于减轻贫困学生及其家庭不仅有助于减轻贫困学生及其家庭的负担，有利于解决各高校在扩大招生时的后顾之忧，的负担，有利于解决各高校在扩大招生时的后顾之忧，有利于银行业务创新，而且在减轻政府财政负担的同有利于银行业务创新，而且在减轻政府财政负担的同时帮助了众多贫困学生享受到高等教育的权利，又能时帮助了众多贫困学生享受到高等教育的权利，又能通过助学贷款有效地回收部分高等教育成本在投资与通过助学贷款有效地回收部分高等教育成本在投资与高等教育。此外，要大力宣传助学贷款的意义及申请高等教育。此外，要大力宣传助学贷款的意义及申请贷款的有关常识。学校还应认识到，助学贷款是一项贷款的有关常识。学校还应认识到，助学贷款是一项金融业务，风险管理是金融机构的经营特点之一，从金融业务，风险管理是金融机构的经营特点之一，从而能尽快建立和完善校内有关管理制度和有效的运行而能尽快建立和完善校内有关管理制度和有效的运行机制，配备相应的人员与设施，配合银行规避和防范机制，配备相应的人员与设施，配合银行规避和防范贷款风险，切实增进银行和学校之间的沟通、联系、贷款风险，切实增进银行和学校之间的沟通、联系、理解与信任。贷款人要强化风险意识、还贷意识。理解与信任。贷款人要强化风险意识、还贷意识。案例分析案例分析“国家助学贷款国家助学贷款”政策透视政策透视（五）（五）案例分析“国家助学贷款”政策透视（五）31讨论与练习l1、公共政策合法化在制定公共政策中的意义怎、公共政策合法化在制定公共政策中的意义怎样？样？l2、自上而下和自下而上的政策执行理论模式各、自上而下和自下而上的政策执行理论模式各有哪些优缺点？根据中国目前行政管理体制的现有哪些优缺点？根据中国目前行政管理体制的现状和变化趋势你认为应采取什么样的政策执行模状和变化趋势你认为应采取什么样的政策执行模式？式？l3、阅读教材、阅读教材P106案例案例2 2：“1979-1998“1979-1998年的住房年的住房制度改革制度改革”，请依据公共政策的有关理论分析我，请依据公共政策的有关理论分析我国城镇国城镇住房改革住房改革政策的经验教训。政策的经验教训。讨论与练习1、公共政策合法化在制定公共政策中的意义怎样？32本本章章研研究究与与探探索索案例分析：案例分析：教材教材P104案例案例1小组讨论：小组讨论：西部大开发的公共政策选择西部大开发的公共政策选择（教材（教材P113材料二）材料二）问题研究：问题研究：结合本地的实际情况分析结合本地的实际情况分析“一费制一费制”政策的执行效政策的执行效果。（或依据其他教育政策和自己感兴趣的问题进行调查、研究和果。（或依据其他教育政策和自己感兴趣的问题进行调查、研究和分析。）分析。）本案例分析：教材P104案例133谢谢谢谢再见再见谢谢34