公共管理学第三章--公共部门的角色课件

第一节公共部门的性质与需要第一节公共部门的性质与需要第二节市场机制、市场失灵与政府干预第二节市场机制、市场失灵与政府干预第三节市场经济中政府的经济职能第三节市场经济中政府的经济职能第四节政府失灵及政府失败论的启示第四节政府失灵及政府失败论的启示第三章第三章 公共部门的角色公共部门的角色第一节公共部门的性质与需要第三章 公共部门的角色1第一节第一节 公共部门的性质与需要公共部门的性质与需要一、公共部门的性质一、公共部门的性质经济学家席克斯曾经这样定义公共部门：公共经济学家席克斯曾经这样定义公共部门：公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直提供服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主接愿望决定的，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。社会，是由公民的代表来决定的。公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果。场运作的结果。第一节 公共部门的性质与需要一、公共部门的性质公共部门2公共部门与私部门的重要区别公共部门与私部门的重要区别体现在两个方面：一是经营公共部门的负责人体现在两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这过程中产生；二是政府被赋予一定的强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单地讲，公共部种权力是私人机构所没有的。简单地讲，公共部门与私部门的核心差异在于其门与私部门的核心差异在于其是否拥有合法的强是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机关关。公共部门与私部门的重要区别体现在两个方面：一是经营公共3公共管理学第三章-公共部门的角色课件4公共管理学第三章-公共部门的角色课件5第二节市场机制、市场失灵与政府干预第二节市场机制、市场失灵与政府干预在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由不是人为的操纵，而是由“看不见的手看不见的手”发挥功能的发挥功能的结结果，这双看不见的手就是供需法则。果，这双看不见的手就是供需法则。价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动动者联在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能便称之为调节功能便称之为“市场机制市场机制”。市场机制是通过市。市场机制是通过市场场供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。供需均衡，使资源配置达到最有效益的方法。第二节市场机制、市场失灵与政府干预在现实经济的运作中，价6市场失灵市场失灵简单来讲，便是因市场缺陷而引起的资源配简单来讲，便是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。市场失灵简单来讲，便是因市场缺陷而引起的资源配7市场失灵的表现市场失灵的表现1.1.公共产品的提供公共产品的提供2.2.市场经济中的垄断市场经济中的垄断3.3.市场经济的外部性市场经济的外部性4.4.市场波动与经济的不稳定性市场波动与经济的不稳定性5.5.市场经济下的收入不平等市场经济下的收入不平等6.6.需求偏好不合理需求偏好不合理市场失灵的表现1.公共产品的提供8微软黑屏计划微软黑屏计划微软黑屏计划9第三节第三节 市场经济中政府的经济职能市场经济中政府的经济职能从历史上来看，政府职能及其作用范围是不从历史上来看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果是社会期望的结果社会政治、经济、文化社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。各方面综合作用的结果。第三节 市场经济中政府的经济职能从历史上来看，政府职能及10政府政府的基本经济职能的基本经济职能 1 1提供经济发展的基础结构提供经济发展的基础结构 2 2组织公共物品和服务的供给组织公共物品和服务的供给3 3共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源的保护4 4社会冲突的调整和解决社会冲突的调整和解决5 5保护并维持市场竞争保护并维持市场竞争6 6收入和财产分配的调节收入和财产分配的调节7 7宏观经济的稳定宏观经济的稳定政府的基本经济职能 1提供经济发展的基础结构 111 1提供经济发展的基础结构提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。现代的经济社会也是版权、法律和秩序的维持。现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的框架，经济体系的运转是不可能的。框架，经济体系的运转是不可能的。1提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必122 2组织公共物品和服务的供给组织公共物品和服务的供给典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。及其他基础结构。2组织公共物品和服务的供给典型的公共物品包括：国防、基133 3共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源的保护共有资源的消费没有排他性，但有竞争性。私人共有资源的消费没有排他性，但有竞争性。私人决策者过分使用共有资源将不可避免地导致决策者过分使用共有资源将不可避免地导致“公地公地的悲剧的悲剧”。政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。者实行收费，以减轻过度使用问题。3共有资源和自然资源的保护共有资源的消费没有排他性，但14希姆拉仁大草原希姆拉仁大草原希姆拉仁大草原154 4社会冲突的调整和解决社会冲突的调整和解决在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，其出现的原因也可能是多样的，政府社会冲突，其出现的原因也可能是多样的，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，政府需要保的职责在于促使冲突的解决。此外，政府需要保护弱势群体的利益。护弱势群体的利益。4社会冲突的调整和解决在一个社会中，不可避免地会出现各165 5保护并维持市场竞争保护并维持市场竞争市场本身解决不了垄断问题。政府的责任便在市场本身解决不了垄断问题。政府的责任便在于针对因垄断或其他非竞争性因素的存在所引起于针对因垄断或其他非竞争性因素的存在所引起的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的有效性。有效性。5保护并维持市场竞争市场本身解决不了垄断问题。政府的责176 6收入和财产分配的调节收入和财产分配的调节在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政在调节收入分配，实现社会公平的过程中，政府需要运用一系列的政策工具和措施，主要包府需要运用一系列的政策工具和措施，主要包括：税收制度、社会保障制度、工资制度、财政括：税收制度、社会保障制度、工资制度、财政补贴。补贴。6收入和财产分配的调节在调节收入分配，实现社会公平的187 7宏观经济的稳定宏观经济的稳定在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，相反会出现周期性的经济变动。政府的作出现，相反会出现周期性的经济变动。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括：财政工具，主要是稳定。稳定政策的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备金、贴现率、信用制度等等。金、贴现率、信用制度等等。7宏观经济的稳定在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自19第四节政府失灵及政府失败论的启示第四节政府失灵及政府失败论的启示所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。形。第四节政府失灵及政府失败论的启示所谓政府失灵，是指由于政20一、政府失灵的类型及其成因一、政府失灵的类型及其成因.成成本和收益的分离：过剩和成本提高本和收益的分离：过剩和成本提高由于缺乏价格联系，使得政府产生的价值同生由于缺乏价格联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。致社会资源的浪费。一、政府失灵的类型及其成因.成本和收益的分离：过剩和成21.政策制定的复杂性和低质的政策政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂的政治过程，受到公共政策的制定是一个复杂的政治过程，受到许多因素是影响，因而政府的公共政策并不能完许多因素是影响，因而政府的公共政策并不能完全反映公共的利益，也不符合有效率的资源配全反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。置。.政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂22.内部性问题内部性问题政府及其官员追求自身利益或组织自身目标而政府及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的现象称为内部性。非公共利益或社会福利的现象称为内部性。市场失灵的核心是外部性，而政府失灵的核心市场失灵的核心是外部性，而政府失灵的核心是内部性是内部性。内部性在政府机构中的具体表现为：内部性在政府机构中的具体表现为：(1)(1)预算增长。预算增长。(2)(2)大机构规模，追求工作人员数量的扩张。大机构规模，追求工作人员数量的扩张。(3)(3)控制信息使之转化为有价值的产品或权力。控制信息使之转化为有价值的产品或权力。.内部性问题政府及其官员追求自身利益或组织自身目标而23.政府组织的低效率政府组织的低效率 由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致管理的低效率。这样导致管理的低效率。.政府组织的低效率 由于缺乏竞争，政府管理部门以及管245.5.另一种分配的不公平另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。了机会。5.另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不256.6.寻租寻租寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。动。6.寻租寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻267.7.政策执行的无效率政策执行的无效率在实际中，由于各种因素的存在导致公共政策在实际中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。不能达到预期目标，而导致政府的无效率。7.政策执行的无效率在实际中，由于各种因素的存在导致公共27二、政府失败论的启示二、政府失败论的启示.必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。性及限度问题。.必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治治行政体制改革行政体制改革(尤其是转变政府职能尤其是转变政府职能)。.必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量来改进政府的工作效率。进政府的工作效率。.必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。现依法行政、依法治国。.反腐败必须从体制及制度的创新上下功夫，从根本上反腐败必须从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。消除寻租及腐败滋生的土壤与条件。二、政府失败论的启示.必须高度重视市场经济条件下政府干28我们分析探讨非市场缺陷或政府失败问题，并我们分析探讨非市场缺陷或政府失败问题，并不是要否定政府在市场经济中的必要作用，而是不是要否定政府在市场经济中的必要作用，而是要指出政府行为的局限性，提醒人们确定好政府要指出政府行为的局限性，提醒人们确定好政府的干预行为的范围、内容、方式及力度，避免干的干预行为的范围、内容、方式及力度，避免干预不当或过度干预所产生的政府失败现象，使政预不当或过度干预所产生的政府失败现象，使政府更好地履行其社会经济职能。府更好地履行其社会经济职能。我们分析探讨非市场缺陷或政府失败问题，并291 1何谓公共部门，你是如何认识公共部门存在的正当性的何谓公共部门，你是如何认识公共部门存在的正当性的?2 2何谓市场失灵，典型的市场失灵有哪些主要的表现何谓市场失灵，典型的市场失灵有哪些主要的表现?3 3你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？4 4有许多人认为有许多人认为“管理的越少的政府就是越好的政府管理的越少的政府就是越好的政府”，你你同意这种看法吗？为什么同意这种看法吗？为什么?5 5何谓政府失灵？政府失灵有哪些典型的表现？政府失灵何谓政府失灵？政府失灵有哪些典型的表现？政府失灵的原因是什么的原因是什么?6 6举例说明政府的寻租行为并分析寻租对社会政治、经济举例说明政府的寻租行为并分析寻租对社会政治、经济带来的负面影响。带来的负面影响。1何谓公共部门，你是如何认识公共部门存在的正当性的?30