乡镇财政职能与定位

乡镇财政职能与定位 行政处 张力2009.4.6 提 纲v一、乡镇的起源和历史沿革v二、乡镇政府职能追溯 v三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能 v四、乡镇财政职能 一、乡镇的起源和历史沿革 “乡”繁体古与“卿”同，是一个意会字，指的是两个人面对面坐在一起。所谓乡，就是近距离住在一起的人群，久而久之，形成特指行政层级的抽象名词。 镇，最早是作为军事据点兴建的。由于镇设于水陆交通要道，有利于贸易活动，随着时间的推移，人口繁衍聚集，逐步演变为农村集贸市场，形成市镇。 “乡镇”沿用至今，是广大农村地区的统称。 v我国“乡制”始建于西周，镇最早出现在北魏时期。乡镇建制经历了多次变革 ： “乡官制”（西周隋唐） “职役制”（中唐清朝） “自治制”（晚清） “政党制”（20世纪上半叶）v变革期间或延续或中断，或重视或忽视、或继承或革新，且表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征 。 世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样复杂多变。但从有利于经济社会发展，人们安居乐业出发，“乡镇”作为国家设置的地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性等基本要求。 二、乡镇政府职能追溯 v自秦始皇统一中国后的秦朝至清末的两千多年间，“王权止于县政”。乡里组织一般是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权体系的末梢，成为“治民之基”。 v职能追溯 乡官制 职役制 自治制 政党制 乡官制v始于西周，秦汉时期达到高峰； 汉书百官公卿表记载： “大率十里一亭，亭有亭长。 十亭一乡，乡有三老、有秩、啬 夫、游徼。三老掌教化。啬夫职 听讼，收赋税。游徼禁贼盗。” 这是最早见之文字的乡镇职能。v乡、里之间增设“亭”， “乡”与“亭”平行运作，职能交 叉，层级混乱；中唐以后，随着均田制的废弛、两 税法的实行，乡官制已经开始向职役制转化。 职役制 v也称吏役，隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，乡镇实行“吏治”，演变成职役制。v目的：封建统治者强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。v自隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。 v 唐：百户为里，五里为乡，四家为邻，五邻 为保。 宋：王安石在全国推行了保甲制度，即：“保 甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲 长，十甲长立一保正。” 元：社制 明：里甲制 清：采取明人的里甲制，作为赋役征收的机 构，采取宋人的保甲制，以维护地方治 安，实施元代社制，作为劝农的组织。 自治制 v晚清时期出现了乡村自治的萌芽 ：太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建 立“守土乡官制”，光绪末年和宣统初年，清政府也开始提倡“乡镇自治”。 v城镇乡地方自治章程 晚清政府1908年颁布 中国历史上首次由统治者自觉提出乡镇自治， 章程第二条规定：“凡府厅州县治城厢地方为城，其 余市镇村庄屯集等各地方，人口满5万以上者为镇， 人口不满5万者为乡。” 政党制 v进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从 县一级下沉到了乡村社会。1928年后，国民党 政府制定法律政策，使乡村与政府之间保持明 确的隶属关系。v国民党政府规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾”。十户为一甲，十甲为一保。乡设乡公所，下设民政、警卫、经济、文化4股。 v据1942年的粗略估计，国民党政府仅区一级约需16万人，乡镇一级约需68万人，保甲长约需1214万人，三项共计1298万人。这远远超出了一个传统农业国家的农民承载能力。v“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础” 。 v虽然国民党政府乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，但形同虚设，乡镇经济、社会发展几同空白。v追溯我国几千年乡镇变更和发展的历史，不难发现，我国乡镇政府的职能直到新中国成立仍然停留在“掌教化、职听讼、收赋税、禁贼盗”上。 三、新中国的乡镇制度和乡镇政府职能v新中国成立前，中国共产党便积极探索，领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自治实验。v在革命战争年代，中国共产党在解放区建立了广泛的农协组织，颁布了陕甘宁边区宪法原则，原则规定：边区、县、乡人民代表大会为人民管理政权机关，这在中国历史上是前所未有的伟大创举。 v建国后，自1951年 土改到1958年的人 民公社化运动 ，成 立万多个人民公 社；截止到1980年底，全国人民公社54183个，生产大队71万个 ，庞大的社队组织，农民不堪承担，改革是必然的。 v 1983年，党中央、国务院颁发了关于实行政社分开建立乡政府的通知，全国各地开始大规模的“社改乡”；v我省2002年有1832个乡镇，随着农村税费改革的深入，逐步实施乡镇合并，现存1379个乡镇，撤并453个乡镇。 （一）19831999年乡镇政府的主要职能 v1995年修订的组织法规定：乡镇的主要职能是执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。v特点：乡镇政府实际成了一个全能型的无限责任政府。在计划经济体制下，其在具体落实中，又侧重于政治控制，重视组织生产、行政管理，忽视社会发展与社会服务。 v运行方式：完全的“管理型政府”，陷入大办乡镇企业、组织农民生产、催粮催款的困境；v问题：在征地、拆迁、环保、综治等方面存在大量的不和谐现象，导致农村干群关系紧张，农村群体性事件频发；v结论：传统的计划经济体制下的乡镇政府职能已经不适应社会主义市场经济的要求。 （二）2000年以来乡镇政府职能v2000年，经国务院批准，我省全面开展农村税费改革试点，取消了提留统筹及屠宰税等； v2005年，全面取消农业税；同时，选择18个县开展农村综合改革试点，农村税费改革为实现乡镇政府职能转变创造了条件； v2005年，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅下发关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见； v要求：转变乡镇政府职能，适当调整经济管理职能，提高社会管理和公共服务水平，加强乡镇政府自身改革，建设服务型、法制型政府。 v2007年，中共安徽省委办公厅、省人民政府办公厅下发政府关于全面推进农村综合改革试点的意见v文件进一步明确了乡镇政府的职能，可概括为四大职能： 社会管理职能 发展经济职能 公共服务职能 基层建设职能 社会管理职能v贯彻执行上级的各项方针政策，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利；v加强综合治理，维护社会稳定，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷；v根据乡村社会的需要，组织制定和推动落实经农民认可的乡规民约，构建和谐的乡村社会等 。 “人治型” “法治型” “压力型” “人性化” 发展经济职能v组织制定本乡镇产业发展规划，指导产业结构调 整，形成地域产业特色；v组织营造良好的发展环境， 包括政策环境、硬件环境、 社会环境，加大招商引资力度；v通过推动和引导农村经济合作组织的发展，指导农 村生产，提高农村生产组织化程度；v加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进 农业新技术的推广； v特点：乡镇政府参与经济已由强迫农民种这种那、 政府办企业的“直接型”，转为提供各种“服务”的 “间接型”。 公共服务职能v生产保障；v教育保障；v医疗保障；v养老保障；v生活保障；v生育保障；v组织好农村公共产品的供应，实现向“公共服务型”政府的转变；v特点：提供公共服务和公共产品，实现“管理型”政府向“服务型”政府转变。 基层建设职能v农村党组织建设：包括乡镇党委、村党支部领导班子的推荐与选配，农村党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等；v村委会班子建设：指导和帮助组织乡村基层组织和社区自治，为落实公民在选举、决策、管理、监督等方面的民主权利创造条件；v农村思想建设：加强农村思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导社会文明新风 ；v民主集中制建设：敞开群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。 （三）乡镇政府职能转变前瞻 v党的十六大以来，中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针；v需要进一步强化配套措施：推进行政管理体制改革，提高基层政府保障能力，提高乡镇干部政策和工作水平；v完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变，打造服务型法制型政府，肩负起构建农村和谐社会和建设社会主义新农村的历史使命。 四、乡镇财政职能v（一）1983-1999年乡镇财政职能v（二）2000年以来的乡镇财政职能 v 1、乡镇财政发展与运行面临的主要困难v 2、乡镇财政职能转变纪实（1）乡镇财政首次面临职能调整问题（2）乡镇财政职能调纳入议事日程 （3）乡镇财政职能调整取得进展 （4）乡镇财政职能的拓展 （5）找准发挥乡镇职能作用的切入点 v（三）乡镇财政职能转变前瞻 v乡镇财政诞生在“社改乡”结束后的上世纪八十年代初中期 。v客观条件：党的十一届三中全会以来，推行了以家庭联产承包为主要形式的承包责任制，极大地调动了广大农民的生产积极性。 随着农村经济的发展壮大，来自农村的财政收入和用于农村的财政支出大量增加，客观上要求把乡镇财政建设提到议事日程上来。 v主观条件： 1983年中央颁发关于实行政社分开建立乡政府的通知，要求建立乡级财政；1983年底，财政部召开全国财政工作会议上，正式部署建立乡镇财政；1985年，财政部颁发乡镇财政管理试行办法；1983-1985年期间，省一级财政部门设立了乡镇财政管理内设机构，配备了专门的乡镇财政管理人员； 1991年，财政部颁发乡镇财政管理办法，全面规范了对乡镇财政的管理； 1994年颁布实施的中华人民共和国预算法规定“国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算”，进一步明确了乡镇财政的法律地位。 v我省乡镇财政建设 1993年省政府批准了省财政厅、人事厅文件，充实了乡镇人员，强化了组织建设； 1993年，省财政厅制定了进一步完善乡镇财政体制的通知，理顺了县乡财政体制； 1999年，省政府颁发了关于加强乡镇财政建设的通知，进一步加强乡镇财政建设； 截至到2002年底，全省1832个乡镇全部成立乡镇财政所，乡镇财政人员14497人。 v（一）1983-1999年乡镇财政职能 政府职能决定财政职能，这一时期的乡镇政府职能主要是“大办乡镇企业、组织农业生产、催粮催款”。服务于乡镇政府职能，乡镇财政的主要职能是“组织财政收入，管理乡镇支出和资金，监管乡镇企业财务”。 我省乡镇财政自1983年建立以来，对巩固和加强农村基层政权建设，促进乡镇经济和社会事业的发展，起到了积极的作用，为全省财政的发展做出了重要贡献。 v（二）2000年以来的乡镇财政职能 市场经济的逐步建立和财政改革的不断深化，乡镇经济和财政运行环境发生了很大的变化，部分乡镇经济发展停滞不前，乡镇财政入不敷出。 随着农村税费改革的不断深化和完善，乡镇财政职能逐步削弱，乡镇财政入收支矛盾加剧，乡镇财政的发展和运行面临着前所未有的困难，必须适应新形势的发展要求，进一步转变乡镇财政职能，改进乡镇财政管理方式，缓解乡镇财政困难。 v1、乡镇财政发展运行面临的主要困难v（1）乡镇经济发展缓慢 v（2）乡镇财政缺乏主体税源 v（3）财权与事权不统一 v（4）财政供养人员失控 v（5）乡镇债务负担沉重 v（6）乡镇可用财力下降 v（7）乡镇财政职能弱化 v（1）乡镇经济发展缓慢 乡镇企业由于技术含量低，债务负担重，抗御市场风险的能力弱，在市场竞争中处于劣势，不少乡镇企业纷纷停产关闭。同时，由于乡镇经济受环境、地理、资金、技术等多种因素的制约，外向性经济和民营经济一时难以发展，在传统财源大幅萎缩的同时，乡镇经济缺乏新的增长点，发展缓慢，甚至萎缩。 v（2）乡镇财政缺乏主体税源 1994年起，我国开始实行中央与地方财政的分税制财政体制，由省向下逐级推开，但由于政府层级过多，中央、省、市、县分税后，乡镇没有稳定的主体税源，乡镇财政收入规模普遍较小。 全省1832个乡镇，2002年，财政收入在1000万元以上的乡镇仅45个，财政收入100500万元的乡镇为1326万元，占全部乡镇数的72%。 v（3）财权与事权不统一 与乡镇没有稳定的收入来源不相适应的是，乡镇财权与事权不统一。 一是乡镇财政进入竞争领域，大办乡镇企业，财政越位承担了大量非公共支出； 二是承担了大量农业、教育、文化、医疗卫生等方面的事业支出和基础设施、环境保护等公共支出，乡镇财政入不敷出，大多负债累累； 三是随着市场经济的逐步建立，乡镇财政新增了保稳定、保改革方面的支出。 v（4）财政供养人员失控 我省自1992年撤区并乡后，在行政体制、民师转正等各种因素推动下，乡镇机构设置繁杂，乡镇机构臃肿，乡镇财政供养人员迅速膨胀，乡镇财政工资性支出压力大，人员经费支出增长大大高于财政收入增长，大大超出了乡镇财政的承受能力，部分乡镇工资不能正常发放。 v（5）乡镇债务负担沉重 乡镇财政包揽过多经济建设和管理职能，政府投资、集资、贷款办企业，财政为企业贷款提供担保等，许多乡镇企业亏损破产遗留下来的债务，成为乡镇财政的债务负担。 目前，乡镇财政债务数额巨大，形成原因复杂，涉及面广，形式多样，且仍呈增长之势。据统计，截至2002年，我省每个乡镇负债700多万元。巨大的债务负担已成为乡镇财政乃至整个财政运行巨大的风险。 v（6）乡镇可用财力下降 我省自2000年开始全面推行农村税费改革，农村税费改革及农业税政策调整后，取消乡镇统筹等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税，调整农业税政策，农业特产税改征农业税，取消农业税附加等等。 在农民负担大幅减轻的同时，乡镇财政不仅财政收入规模下降，可用财力也有所下降。 v（7）乡镇财政职能弱化 为确保税费改革的顺利实施，省委、省政府出台了一系列配套措施。 一是实施乡镇行政事业单位机构改革； 二是农业税实行 “定税额、定时间、定地点”的“三定”征收办法，不再挨家挨户上门征收； 三是农村初中、小学教师工资上收到县管理； 随着农业税的规范征管和乡镇财政供给人员的减少，乡镇财政职能大大弱化。 v 2、乡镇财政职能转变纪实 随着农村税费改革和“乡财县管”改革的深入推 进，乡镇财政组织收入、管理支出的职能急剧弱 化。乡镇财政何去何从？乡镇财政职能如何调整？ 我省积极探索乡镇财政发展改革之路，对乡镇 财政职能进行了一系列的调整。与取消农业税前相 比，目前，乡镇财政职能实现了“三个转变”：由“征 管型”向“服务型”转变；由“收入型”向“收支并重型”转 变；由“单纯业务型”向“综合协调型”转变。 概括起来就是：组织收入、管理支出、监管资 金、为民服务四大职能。 v（1）乡镇财政职能首次面临调整问题 2001年，省政府关于将农村初中、小学教师工资上收到县管理的通知决定，自当年9月起将全省农村中、小学教师工资上收到县（市、区）管理； 2003年，省财政实施了“乡财县管”改革，取消乡镇财政总预算会计和乡镇国库，由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。 这两项改革极大地削弱了乡镇财政支出职能，乡镇财政职能首次面临调整问题。 v（2）乡镇财政职能调整纳入议事日程 2005年，继2003年全面取消农业特产税后，全面取消农业税，中国农村步入“零税费”时代，乡镇财政组织收入职能大大削弱。 乡镇财政传统的组织收入、管理支出职能都大大削弱，如不尽快调整，乡镇财政队伍难以稳定。调整乡镇财政职能问题迫在眉睫，必须纳入政府和财政议事日程。 v（3）乡镇财政职能调整取得实质性进展 2005年，省编办下发关于同意省财政厅农业税务局更名为农村财政管理局的批复； 同年，省财政厅下发关于省财政厅农业税务局更名及职能调的通知，通知规定省农村财政管理局的主要职能是：具体承担全省耕地占用税和契税的征收管理、政策制定及涉税案件的稽查；指导全省农村财政工作；管理有关涉农资金。 市、县、乡镇根据省厅的职能，相应调整了乡镇财政职能。乡镇财政的主要任务在原有职能的基础上，进一步明确了乡镇财政具体管理涉农资金，强化了乡镇财政监管职能。这是乡镇财政职能调整迈出的重要一步，跳出了以征收农业税为主的传统职能。 v（4）乡镇财政职能的拓展 随着农村综合改革的深入推进和国家强农惠农政策的大力实施，乡镇财政职能不断拓展，增加“为民服务”职能，强化了“监管资金”职能。 2006年，推行金寨县为民服务全程代理制和涉农补贴资金“一卡通”发放办法，截止日前，有27项涉农资金纳入“一卡通“发放，发放金额109亿元； 2007年，全面推开农村综合改革试点；组织实施十二项民生工程；推行金寨县涉农补贴资金“一线实”管理办法； 2008年，进一步规范提高为民服务全程代理制，全面开展清理化解农村义务教育债务工作；实施十八项民生工程，开展“惠民直达工程”试点； 这些工作大大拓展了乡镇财政的职能。 v（5）找准发挥乡镇职能作用的切入点 当前，乡镇财政要围绕政府“发展农村经济、管 理社会事务和提供公共服务”职能，着力在以下方 面下功夫： 一是进一步完善财政预算管理，保障乡镇政府 履行职能的法定职责； 二是协调筹集财政收入，为促进农村经济和社 会事业发展提供基本财力； 三是拓展服务空间，建立乡镇财政服务工作新机制； 四是强化监督管理，提高财政资金使用效率。 重点监管涉农资金、村级财务、乡村债务、乡镇资 产、农民负担等。 v（三）乡镇财政职能转变前瞻 乡镇财政是乡镇政府的重要职能部门之一，转变乡镇财政职能、加强乡镇财政管理，是乡镇机构改革的重要内容和农村综合 改革的应有之义。 乡镇财政是我国整个财政体系的基础层 级，直接面对着农村公共产品的消费者，是 推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策的直接组织实施者。 国家财政用于支持“三农”的资金越来越多，乡镇财政监管责任重大 ；乡镇财政还直接与广大农民群众打交道，且管理最薄弱、财力最困难，处理不好很容易引发乡镇新的矛盾，损害干群关系 ； 乡镇财政职能必须适应农村经济社会发展的要求不断调整充实 ： 要进一步完善县乡财政体制，提高乡镇财力保障水平；要深化“乡财县管改革”，健全财政财务监管机制；要提高政策业务水平，切实增强服务意识和能力。 当前，不少地方在深化乡镇机构改革中，从实际出发，因地制宜地开展了各项完善乡镇财政职能的工作，积极探索充分发挥乡镇财政职能作用的新路子，新经验，再创为民理财、为民服务新篇章。 谢谢大家！ 在编写本讲义时，得到了厅农村财政管理局鲍习生、连发玉、姚瑶同志，税改处胡德林、李斌同志，预算处方山恩同志的大力支持，在此一并致以真诚谢意！