水利建设工程项目的后评价

水利建设工程项目的后评价-德国和法国为学习国外水利工程项目后评价的先进经验，拓宽视野，由水利部中国水利 经济研究会组织的考察团一行10人，于1997年7月29日至8月15日，就水利 工程项目后评价问题赴德国和法国进行了考察。现将考察情况报告如下：一、德国和法国水利工程项目后评价的特点和原则项目的后评价不同于项目的前评估（又称项目的社会评价，下同）。项目的 前评估是在项目决策之前，对拟建项目的技术先进性、经济合理性、环境保护可 靠性、建设可行性等进行分析评估，做出预测结论，为项目决策部门提供依据。项目后评价主要是对已建成项目的建设实施和生产、运营、管理实际，环境 和社会影响，以及外部情况变化等，进行分析、评价，找出问题，分析原因，总 结经验教训，提出对策及建议，为加强经营管理，提高工程项目的经济、社会和 环境的整体综合效益，为项目决策部门提供依据。项目管理者联盟德国和法国是发达的资本主义国家，水利工程项目管理水平高，在项目周期 中尤其重视水利工程项目建设前期的项目评估工作。由于前期项目评估工作深入 细致，再加上成功的项目实施管理，致使其水利工程项目的建设工作一般都能按 预期的投资、质量和工期目标实现。因此，同我国水利工程项目后评价工作相比，德国和法国水利工程项目后评 价较为简单。另外，德国和法国水利工程项目管理注重各阶段评估的有机统一， 在整个项目周期中，评估包括： 前期的项目评估； 项目实施阶段的监测评价，如项目的开工评价、项目的中间评价和项目的 竣工评价； 项目的后评价。当然，德国和法国水利工程项目后评价也具有一般项目后评价的共性特点， 如现实性、公开性和反馈功能等。在水利工程项目后评价的原则方面，德国和法国强调后评价工作必须自始至 终坚持“客观、公正、科学”的原则，以便使项目后评价结论更具有可信度和使 用价值。因此，他们强调项目后评价工作必须从客观实际出发，进行充分的调研，占 有各种相关的数据和详实资料，依据项目建成后的实际面貌、成果和已经达到的 指标，同项目评估、决策和设计时的预期指数进行对比和分析论证，从而更有益 于今后项目的决策和运营管理水平的提高。二、德国和法国水利项目后评价的内容、方法和程序德国和法国水利工程项目后评价的基本内容包括过程评价、效益评价、影响 评价和持续性评价四个方面。具体到某个水利工程项目时，内容有所侧重，并不 是一成不变。如德国政府的“联邦经济合作与发展部(BMz)”委托德国开发银 行进行的项目后评价(针对财政合作项目)的内容通常强调以下7个方面： 项目所属行业的行业政策； 项目目标的实现情况； 财务评价； 国家经济评价； 项目对社会经济和社会文化的影响； 项目对生态环境的影响； 可持续性(Sustainability)评价。再如，法国罗讷河上圣布雷尼哥(Sant Brenag)水电站项目后评价的内容 包括： 发电量； 水文，考虑泥沙输移、河水位及潜水含水层水位； 地质； 水生生物； 野生动植物； 考古、遗迹、风景； 社会经济等。水利工程项目后评价的基础方法是对比法，即宏观分析和微观分析相结合， 定量分析和定性分析相结合的综合分析对比方法。使用对比方法时，包括“前 后”对比、“有无”对比等。德国水利工程项目后评价经常采用的一种方法是逻辑框架法( Logical Framework Meth-od)。这种方法是德国开发银行经常使用的方法。逻辑框架法 为项目评价工作人员提供了一个分析结构一一4X4逻辑模式，在垂直方向自上 而下地列出项目目标、项目目的、项目产出、项目投入四个目标层次，在水平方 向上自左向右列出项目各目标层次的预期指标、验证指标、验证方法和资料、相 关的重要外部条件（假设）。当然，在使用逻辑框架法时，也必须计算有关的经济评价指标，如国民经济 评价的经济净现值，经济内部收益率，财务评价的财务净现值、财务净现值率、 财务内部收益率、投资回收期等指标。需要说明的是，逻辑框架法的应用范围很 广，在进行前期的项目评估时，德国开发银行也广泛采用这种方法。此外，对援外水利工程项目评估和后评价，德国技术合作协会（GTZ）经常 采用“以目标为导向的项目计划法（ZOPP）”，这种方法同德国开发银行广泛使 用的逻辑框架法相类似。我国国家重点建设项目后评价的基本程序分为三个阶段，即自我后评价，主 管部门（或地方）评审和国家评价。考察发现，由于国情不同，德国一般不专门 进行水利工程项目的行业评价。以德国政府财政合作（Financial Cooperation） 为例，其项目后评价一般分为两个阶段。（1）单一工程项目后评价。针对资助的每一个工程项目，德国开发银行都 要在项目竣工后35年内进行该项目的后评价。依据后评价结果把项目归为以 下6类的某一类：1）非常成功的开发项目；2）满意的开发项目；3）一般满意的开发项目；4）一般不满意的开发项目；5）明显无效果的开发项目；6）完全失败的开发项目。其中，前3类为成功的开发项目，后3类为不成功的开发项目。据德国开发 银行新出版的财政合作后评价报告（第三次评估报告）介绍，德国1992/1993 年的153个FC项目中有71%的项目是成功的。（2）国家综合后评价。为从国民经济和社会发展的角度评价项目建设的成 败得失，每隔几年，德国政府的联邦经济合作和发展部通常委托德国开发银行对 几年来所有的FC项目进行综合后评价。德国开发银行的综合后评价结果要经独 立的审计部门审计后，再报联邦政府。此外，联邦经济合作与发展总部有时也对少量的PC项目抽查，自己进行后评价工作。三、德国和法国水利工程项目后评价的经费来源和管理机构水利工程项目后评价的经费来源视后评价项目的具体情况而异。以德国为 例，如果是德国开发银行对其资助的水利工程项目进行后评价，经费一般列入德 国开发银行当年的正常经费开支，不再单独列预算；如果是联邦审计总署或各州 审计总局进行的后评价，则由联邦审计总署或各州的审计总局从各自的预算经费 中解决。这同我国国家重点建设项目后评价办法（讨论稿）规定的经费处理 差别较大。依水利工程项目后评价的具体情况不同，德国和法国水利工程项目后评价的 管理机构有所不同。以德国为例，由于德国开发银行的项目周期中明确包含项目 后评价阶段，项目后评价工作一般由德国开发银行作为其项目管理的例行工作来 开展。只有当项目出现了严重的财务问题时（如投资严重失控），政府才出面对 该项目进行后评价，后评价的重点是项目收支情况，联邦政府通过联邦审计总署 （BRH）、各州政府通过州审计总局（LRH）进行后评价。联邦审计总署和各州审计总局相互独立，从法律上无隶属关系，这些机构的 建立和运行都是建立在审计法的基础上，其后评价工作不受政府的干扰而具有相 对独立性。四、对开展我国水利工程项目后评价的建议根据本次考察收集到的资料，结合我国水利工程建设的实际情况，现就如何 开展我国水利工程项目后评价工作，提出如下建议，供领导参考。1、提高认识、加强领导是开展我国水利工程项目后评价工作的关键建国以来，我国修建了大批水利工程，水利建设成绩斐然，但在水利工程项 目管理上还存在不少问题。通过后评价可以评价已建水利工程实际产生的效果， 从中吸取经验教训，以提高今后水利工程项目的管理水平和经济效益。因此，我 国水利工程项目后评价意义重大，任务十分繁重。各级领导应从我国水利事业改 革和发展的战略高度来认识水利工程项目后评价工作，切实加强领导，精心组织， 主动地将后评价工作摆到水利工程项目管理的议事日程上，这是顺利开展我国水 利工程项目后评价的关键。2、在充分借鉴和吸收发达国家水利工程项目后评价先进经验的基础上，立 足我国水利工程建设具体情况，制定一套具有中国特色的水利项目后评价的法规 和规范，是顺利开展我国水利工程项目后评价的保证.我国于80年代初开展工程项目后评价工作，至今只有十余年。水利工程项 目后评价主要是在90年代初开展的。1995年4月22日，水利部印发的水利 工程建设项目管理规定（试行）规定水利工程建设程序一般分为项目建议书、 可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、 竣工验收、后评价等八个阶段，首次明确了后评价是水利工程项目建设程序的一 个阶段。但是，如何规范地开展水利工程项目后评价，至今尚无规范可依。目前已进 行的一些水利工程项目后评价多数是参照国家计委1991年7月提出的国家重 点建设项目后评价办法（讨论稿）的原则性规定，可操作性不够强，后评价经 费来源不明确，因此，要依据国家有关规定，结合水利实际情况，在1993年我 部先后对丹江口、潘家口、鹤地、宿鸭湖水库等工程进行两批后评价试点的基础 上，认真总结经验，并借鉴国外水利工程项目后评价的先进经验，尽快制定我国 水利工程项目后评价实施办法等法规和规范，使这项工作逐步走向科学化、 规范化、制度化。3、注重水利工程项目后评价与立项时的项目评估及项目建设过程的评价的 有机统一。水利工程项目管理过程中，立项前的项目评估、建设过程的监测评价、建成 后的后评价相互补充，组成一个有机的评估体系。立项前的评估尤为重要，即在 水利工程项目决策之前，对拟建水利工程项目的技术先进性、经济合理性、环境 保护可靠性、建设可行性等分析评估，做出预测结论，为项目决策部门提供依据。建设过程的监测评价，又具体包括项目的开工评价、中间评价和竣工评价， 以监督检查项目建设过程的进展情况，为项目建设过程的投资、进度、质量目标 控制提供依据。后评价是项目建设程序的最后一个阶段，我国一般指项目竣工交付生产（使 用或运营）13年后进行的评价，以便总结经验教训，并帮助项目法人促进项 目的进一步完善和发展。因此，项目立项前的评估、建设过程中的监测评价及后 评价三者体现了事前、事中、事后评价的有机统一，不能把它们割裂开。4、在进行水利工程项目后评价时，应综合评价水利工程项目的经济效益、 社会效益和环境效益，在我国目前应着重强调环境效益的后评价。水利工程的效益包括经济效益、社会效益和环境效益，后评价时应综合评价 这三个方面的效益。从我国近年来水利工程项目后评价的实际情况看，往往重视 社会效益和经济效益的后评价，对环境效益后评价研究得不够深入，容易被人忽 视。考察中我们感受最深的是德国和法国十分重视水利工程的环境效益后评价， 两国从七十年代后始终把环境保护、环境效益放在经济效益和社会效益的首位， 没有环境效益，特别对水环境可能带来污染的任何项目的立项都是不可能的，绝 不以牺牲环境为代价而盲目追求一时的经济效益。这一点很值得我国在进行水利 工程项目后评价时借鉴，以便切实提高我国水利工程项目的环境保护水平，实现 水利的可持续发展。5、建立和健全水利工程项目后评价成果的反馈和扩散机制，以切实提高我 国水利工程建设项目的管理水平。认识世界的目的是为了改造世界，开展水利工程项目后评价工作也不例外。 国外水利工程项目后评价的成果都能有效地反馈到有关决策部门和项目法人。我 国也有许多水利工程项目后评价成果成功地指导项目建设实践的例子。如1989年10月黄委会勘测规划设计院进行的黄河三门峡水利枢纽工程环 境影响回顾评价报告书作为黄河小浪底工程的类比工程，为小浪底工程环境保 护设计提供了重要的依据。水利工程项目后评价的目的有二个，一是在于总结成 功的经验和失败的教训，为国家（行业或地市）改进投资决策管理，提高决策水 平、管理水平和投资效果服务;二是帮助项目法人促进项目的进一步完善和发展， 提高工程效益。要实现这两个目的，必须建立健全水利工程项目后评价成果的反 馈和扩散机制，只有这样才能充分利用后评价成果，针对存在的问题，采取对策 和措施，从而达到提高水利工程管理水平和最佳经济效益。6、培养和培训水利工程项目后评价的专业人才。水利工程项目后评价专业性强，目前我国尚没有形成一支业务素质高的水利 工程项目后评价专业人才队伍。为加快我国水利工程项目后评价工作，急需培养 水利工程项目后评价的人才，这可通过多种方式进行，如由水利高校正规培养， 也可由有关部门、学会、协会有计划地组织各种层次的水利工程项目后评价培训 班、研讨班，还可以选择德才兼备的现职人员出国进修等方式。当然，后评价人 才的培养应有计划、高起点、增加投入。7、建立水利工程项目监测与评价数据库。水利工程项目涉及面广，对有关地区的经济、社会和环境影响复杂而深远， 后评价工作需要大量的数据资料，这些资料必须靠长久的积累。为了提高水利工 程项目后评价工作效率以及为之提供可靠的数据资料，有必要建立我国水利工程 项目的监测与评价数据库，这也是加强项目管理和综合分析后评价成果，充分发 挥后评价作用的需要。建议积极筹建部级水利工程项目监测与评价数据库，存储 水利工程项目建议书、可行性研究及项目评估、立项决策、建设设施过程及项目 完成的监测数据，评价信息和项目后评价的成果。