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雾霾天气的应急管理研究 编号 南京航空航天大学毕业论文题 目雾霾天气的应急管理研究学生姓名董昊学 号101030126学 院人文与社会科学学院专 业公共事业管理班 级1010301指导教师董华二一四年六月南京航空航天大学本科毕业设计（论文）诚信承诺书本人郑重声明：所呈交的毕业设计（论文）（题目： ）是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的成果。尽本人所知，除了毕业设计（论文）中特别加以标注引用的内容外，本毕业设计（论文）不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。作者签名： 年 月 日 （学号）：雾霾天气的应急管理研究内容 摘要 雾霾天气作为我国常见的气象灾害目前在全国范围日益严重。由此造成的损失已严重到了国民经济生活的正常发展。伴随着防灾减灾工作的日益严峻，对雾霾天气的应急管理研究也日益提上日程，所以对雾霾天气形成的原因、特点以及相关的影响预测和以应急管理为核心的防灾减灾工作进行研究，就成为了当务之急。本文开篇论述了雾霾天气的国际定义以及危害性，并对雾霾天气应急管理理论做系统的梳理；同时也分析总结了我国对于雾霾天气应急管理领域的研究现状和相关问题；最后，通过对当前管理制度中存在的问题总结出应对当前雾霾天气应急管理的相关对策。在此基础上，本文提出了我国的雾霾天气灾害防灾减灾战略和我国雾霾天气灾害应急管理的基本思路。秉承以上思路，论文指出我国的雾霾天气应急管理的战略思想和应对雾霾天气应急管理中存在问题的解决思路。关键词：雾霾天气 应急管理 IEmergency Management of fog and hazeABSTRACTFog and haze as our common meteorological disasters in the country is currently growing Resulting losses have been severe enough to live the normal development of the national economy . With the increasingly severe disaster prevention and mitigation , emergency management study of fog and haze are also increasingly on the agenda, so the reason for the formation of fog and haze , characteristics and impact prediction and related to emergency management as the core of the work of disaster prevention and mitigation research , has become a top priority. This paper discusses the opening of the international definition of fog and haze , and the dangers , and the fog and haze emergency management systems theory do combing ; analysis also summarizes the fog and haze of the research in the field of emergency management situation and related issues ; Finally, the current management system summed up the problems of fog and haze response to the current emergency management countermeasures . On this basis , we propose a basic idea of our strategy and our fog and haze disaster prevention and mitigation of disaster emergency management fog and haze disasters. Adhering to the above ideas , the paper pointed out the problem of the existence of fog and haze emergency management strategic thinking and coping fog and haze Emergency Management SolutionsKEY WORDS: Fog and haze emergency managementII目 录内容 摘要IEmergency Management of fog and hazeII第一章 引言11.问题的提出12.研究现状23.研究的理论意义和实践意义24.研究方法34.1.定性分析法34.2.文献检索法。34.3.调查法。3第二章 雾霾天气灾害及其应急管理相关理论41.有关雾霾天气灾害的定义41.1雾霾天气的定义42.雾霾灾害的成因和危害性42.1自然原因42.2人为原因62.3雾霾灾害的社会影响93.雾霾灾害的主要特征113.1雾霾灾害的分布特征113.2雾霾的危害特征12第三章 我国雾霾灾害应急管理的相关理论151.灾害管理主要任务、原则和方式151.1灾害管理主要有以下七项任务151.2灾害管理的一般原则：161.3灾害管理的主要方式162.公共安全管理体系的三维结构理论172.1“以人为核心要素”172.2“以时间为主线的灾害管理体系。172.3“以空间为主线”的灾害管理体系。18第四章 我国雾霾天气灾害应急管理现状181.雾霾天气灾害中雾霾天气应急管理存在的问题181.1决策主体不明确，无法进行有效管理181.2.预警技术滞后181.3灾情发布缓慢，透明度低191.4应急预案不到位，疏于演练、难以有效实施191.5忽视社会联动192、雾霾天气应急管理存在问题剖析192.1立法工作与管理体制滞后192.2牵涉多方利益群体，存在政府保护202.3精确度低、项目简单202.4发布缓慢、预警不配套202.5不重视灾害结束后善后工作20第五章 完善雾霾天气灾害应急管理体系的对策建议211. 雾霾应急管理的内核组建211.1 雾霾应急管理法制化建设推进211.2 雾霾应急管理体制化的健全、领导核心的明确222.雾霾应急管理具体流程对策建议222.1 雾霾应急管理的日常准备222.2 雾霾灾害突发后的应急管理工作233.雾霾应急管理的善后工作26第六章 总结与展望27参考文献28致 谢292第一章 引言1.问题的提出随着全球化经济的发展，环境问题的凸显昭示人们正视人与自然的关系，以此正确对待人类社会生存与发展。众所周知，由于人类活动的广泛性和盲目性，全球气候问题日益严重。而随着城市化的发展，雾霾天气作为一种严重威胁人类社会正常运行的环境灾害进入了人们的视野。雾霾天气已经成为当前危害人类健康和社会经济活动展开的主要灾害。可以预见，随着人类财富的积累，以及难以获取有效抑制雾霾灾害天气产生的方法机制，更严重的损失将会由雾霾天气造成，而社会经济的持续发展也会受到严重的阻挠，由此可见当前对雾霾天气的应急管理已经是到了间不容发的地步。然而，作为发展中国家中发展速度最快的大国，面临雾霾天气灾害在世界中最为严重的灾区，在社会经济快速发展、综合国力不断增强的进程中，特别是进入21世纪以来，随着我国工业化进程的飞速展开，国民经济的迅猛发展，过度重视经济发展，地方个别政府忽视产业结构的科学转型，都导致环境问题的日益严峻。其中最引人注目的莫过于笼罩在全国人民头上的雾霾天气。据统计，我国33个城市出现了严重的雾霾天气，不仅仅危害到了人们的身体健康及出行安全，更是对社会经济发展造成了严重的冲击。引发雾霾天气的直接原因是大气中的可入肺颗粒物（PM10和PM2.5）含量严重超标。其中的主要诱因当属PM2.5含量的超标。而造成大气中PM指数超标的原因不仅是化石能源的过度使用和人类活动的肆意破坏，也和城市化过程中的城市布局和环境保护中法规建设有密切关联。针对雾霾天气的应急管理历来是我国政府在环境问题中所面对的首要问题。特别是雾霾天气的肆意侵害暴露出我国北京、上海等各大城市的应急管理制度的不足后，我国政府因地制宜地颁布了一系列针对雾霾天气的方针政策，并且在雾霾天气的应急管理中投入了大量的资源。在北京市召开的第十三届人民代表大会第五次会议中，“空气质量的提升和大气污染的进一步治理”的议案是由197人次市人大代表提出的9件议案合并而成，有关防治PM2.5、加强污染物监测的议案，也是今年166项议案合并的第一、第二号议案。最后，备受关注的防治PM2.5成为本次大会的3项议案之一，审议任务也由市政府和市人大常委进行受理。2012年12月21日，PM2.5研究性监测的小时浓度也开始由北京市环保检测中心进行有条不紊的实时公布。防治PM2.5已经成为2012年北京市政府所要办的重要实事。但是即便工作如此展开，北京市的雾霾天气问题仍然毫不渐少，而雾霾天气应急管理不善造成的问题更是时有发生。 面对如此严峻的雾霾问题，研究雾霾的成因及应对措施成为当务之急，而对于灾难来临之际，雾霾天气的应急管理的研究，更可以说是刻不容缓。2.研究现状 目前我国针对雾霾天气应急管理领域的研究几乎处于空白阶段。本领域的相关研究成果主要在北京市雾霾天气成因以及治理措施研究中有提到，其论述的内容主要是北京市内雾霾天气的形成原因和危害性，并且针对北京市雾霾天气应急管理中存在的不足提出对策。而其局限性在于其论述的主要对象是北京市。北京作为我国北方城市并不能成为我国雾霾天气灾害应急管理研究的代表，所以说其研究缺乏对我国雾霾天气灾害应急管理的整体观念。而王春燕在其著作雾霾天气引发的法律思考中只是对雾霾天气应急管理中存在的问题简单带过，并对雾霾天气中引发的事故和法律纠纷进行了一个系统的总结；但是纵观文献，我国仍然在雾霾天气应急管理领域缺乏一个系统的、整体的、对雾霾天气应急管理整个过程的一个分析总结，而且零碎的分析也显得比较片面；绝大多数的建议都是针对雾霾天气的防灾抗灾研究，另外而其对策和建议主要有：完善雾霾天气灾害监测系统、加强雾霾天气灾害研究、完善雾霾灾害评估体系等。3.研究的理论意义和实践意义本课题主要通过对现阶段中国多城市雾霾天气灾害出现后的应急管理经验总结归纳，将雾霾天气的应急管理措施、核心问题归类、总结，特点。以此找到雾霾天气应急管理的通用方法经验以及核心技术内容。针对雾霾天气的危害，提出一套行之有效，为之有法的应急措施是重中之重。结合中外在雾霾天气的应急管理措施上，可以分为三部分。首先是雾霾天气的预警措施，其次是在雾霾天气中的应急措施的执行，最后则是恢复正常的社会经济活动。在国外，推及伦敦大雾事件后，英国政府积极采取立法应对，如1954年伦敦市通过了治理污染的特别法案，再如1956年英国通过的清洁空气法案。并且，应急措施也完善制定、执行：伦敦市采取了建立科学有效的预警标准，针对不同人群的应急方案、关闭市内发电厂、强制提高烟囱高度、优先发展公共交通、加强污染处罚力度等措施，大雾天气在短期内得以有效治理。而美国早在1997年就提出对PM2.5进行监测，并把其纳入强制性的环境质量标准体系，从而使应急机制能够建章立制、依法依规,并配套严格的考核、督办和问责措施。借鉴国外雾霾天气应急管理经验，并且将雾霾天气的应急管理研究的范围中国个别大城市的雾霾天气应急管理处理上，通过对对象的过往处理措施与资料的整理，概括出针对我国城市雾霾天气应急管理过程中问题的产生原因以及现阶段的解决难点，并且通过与其他国际大都市的比较与经验借鉴，以管理学为角度对我国雾霾天气应急管理问题提出具有归纳性、付之四海皆准的可行性建议。4.研究方法4.1.定性分析法在对雾霾天气应急管理的现象进行概括总结与提炼概念时，需要用到定性分析法对其概念进行界定。4.2.文献检索法。通过对图书馆以及网络上对雾霾天气和应急管理理论的相关研究资料进行梳理分析，作为本论文的理论架构。4.3.调查法。通过网络和实地走访了解我国雾霾天气现状，通过对政府颁发的雾霾天气应急管理章程进行总结，找出其中的疏漏并对原因进行发掘和总结。第二章 雾霾天气灾害及其应急管理相关理论1.有关雾霾天气灾害的定义1.1雾霾天气的定义雾：雾形成于气溶胶系统，其产生原因多由于悬浮在近地面空气的大量微小水滴或者冰晶，多发于我国的秋冬季节。 霾：其组成多是由于灰尘和硫酸或者有机碳氢化合物在空气中组成，能够造成大气污染，并且模糊人类视野，降低能见度。理论上当能见度在一万米以内时，将这种特殊的视程障碍称之为雾霾。雾霾：由于环境破坏的加剧和保护的缺乏，导致我国各大城市雾霾天气频发，损害加重，因此官方将雾霾天气和大雾天气一起做完灾害性的天气进行预警。2.雾霾灾害的成因和危害性雾霾天气于2014年1月首次被国家列为“自然灾害”，其近几年在我国各大城市频繁发生，对社会的正常运行以及公民的人身财产安全都造成了严重的威胁。在历史上，英国伦敦以及美国洛杉矶都曾爆发出严重的雾霾致死事件，然而囿于气候原因和地理因素，以及综合各国国情。我国雾霾的成因与其在保持一定共性的基础上，也有明显的差异性。本文针对我国雾霾天气的形成，分为两部分阐述；即自然原因与人为原因。然而，雾霾灾害的形成并非是两种原因单方面造成的，二者缺一不可。同时，本文将就雾霾灾害形成的人为原因背后的诱因进行探讨。2.1自然原因雾霾形成的自然原因并非是诱发雾霾灾害形成的根本性因素，而是扮演其辅助剂的角色，通常的讲，一定的气候环境会诱发雾霾的加速形成，以及对雾霾灾害的持续提高有利环境。因此，自然原因作为讨论雾霾灾害形成的两大诱因之一进行讨论是有一定必要性的。2.1.1 温室效应下的气候变暖随着全球气温的持续升高，我国冬季来临之际，来自西伯利亚的冷空气势力比往年减弱势头明显。大风天气的减弱从而使地面处于若高压内部的均压场内，使水汽在大起底层推积。带来的直接后果就是中部地区和东部地区的底层大气长时间的处于稳定的状态，出现长期的静稳天气。从而加剧了污染物的积累，同时空气流通缓慢或污染物的聚集会为霾的形成提供环境条件。此外冬季时夜间地面辐射降温的程度明显从而在底层大气中形成逆温层，继而将空气中的颗粒物停留在浅层大气中，随着时间的聚集就会形成雾霾。2.1.2水土流失我国西北地区严重的水土流失，受来高空西北气流向东南方向移动，从而产生沙尘天气。在遭遇静稳天气后，沙尘中的细小颗粒会随之沉积。同时植被的减少更容易产生扬尘。2.1.3 地形因素参与空气质量指数AQI评价的主要污染物为细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、臭氧和一氧化碳。能够通过指数大小直观了解城市PM2.5的污染状况。我们采取2014年5月27日的AQI实时数据作为衡量地形对雾霾天气的影响程度。可以雾霾最严重的十座城市都集中在了河北、江苏、安徽一带。我们根据图像可以看出，污染较为严重的河北省石家庄、保定、廊坊以及衡水都处于太行山东麓，靠山而又处于低洼平原地区，河北地区的工业废气等形成的大气污染物遇到山脉阻碍难以扩散，尤其是近年内春冬两季又经常出现的静稳天气，很容易形成雾霾灾害。因此我们可以推测雾霾的形成原因有地形因素，多发于低洼平原地区临近山脉的城市，由此导致污染物不易扩散；又因为我国中东部工业集中，工业废气再地形阻碍下遇到合适的天气条件就会增大出现雾霾天气的几率。2.2人为原因 雾霾天气的形成根本因素是近几年来粗放式发展的经济模式造成，同时也是受到我国产业结构、工业布局、城市建设等问题的催化。诸多问题积累到了一定的程度而导致了雾霾天气的大规模爆发。目前我国针对雾霾灾害的成因研究，主要是针对空气中PM2.5样本的颗粒物进行源头解析。在雾霾天气发生时通过收集空气样本，继而实验室内测定其化学元素，最后套用模型进行分析。国内的PM2.5分析模型主要是“受体模型”其原理为不同源头产生的颗粒物，组分是不同的。根据样本的组分构成就可以推断污染源对雾霾形成的影响。然而，该模型的缺陷同样明显，在不同地区采集到的样本是不能完全一致的，必然出现一定的偏差。所以雾霾形成的人为原因没有一个大而化之的必然性论断，我们只能根据不同地区的雾霾人为诱因来概括雾霾形成的人为因素。2.2.1机动车 机动车尾气的历来作为雾霾形成的重要因素进行讨论（见附图1），值得说明的是，汽油燃烧后的机动车尾气一般不含有PM2.5。然而，在机动车发动机质量问题导致的汽油无法充分燃烧以及汽油含有固态或者液态杂质导致的品质不达标，就能导致机动车尾气的严重污染。此外机动车对空气污染不仅仅表现在机动车气态污染物所造成的污染，机动车造成的各类颗粒物污染以及挥发性有机物造成的污染也不容小觑。同时关于来自于机动车的重点污染源为重型载重卡车。究其原因；即在于我国载重卡车大多是裸奔以及没有安装尾气净化器的柴油车，还有就是我国汽油品质的不过关，汽油和柴油的硫含量分别比欧洲所要求硫含量高出15倍和35倍。而油品中的硫含量。决定了机动车所排放的PM2.5、氮氧化物、碳氢化合物以及一氧化碳。最后我们还要认识到，随着我国社会发展，私家车以及工业用重型卡车的数量仍然会持续增加。（附图1）2.2.2工业集中 当前我国雾霾天气的事发地多集中在中东部沿海，而该地区恰好是我国重工业主要布局地区。重工业企业排放的废气是雾霾重要污染源之一，尤其是钢铁、炼化、发电等重工业的烟气排放。该类重工业在生产过程中所产生的烟煤、粉尘以及各种有害化合物都对雾霾的形成有助力作用。特别是由于我国工业布局的集中，以及近期沿海地区高污染排放的重工业内迁和中部地区对于重工业产业的接收，都形成了重工业过于集中的产业布局。同时政府部门的监管不力加上工业污染源的排放源集中、浓度高以及局部污染强度高的特点，都有利于工业气体的排放。而后续形成的二次灾害，则成为了雾霾灾害的内因。2.2.3能源结构 随着我国经济的飞速发展，极大增加了对能源的需求。但这也暴露出来我国能源结构单一、过度依赖煤炭的显著性缺陷。根据international Energy Agency IEA-report数据显示，以我国2011年电力能源结构为例，如图所示：我国当时几乎80%的能源来自于煤炭。而煤炭燃烧所排放的污染物对空气造成的污染是不言而喻的。令人担忧的是我国北方冬季集中供暖期间所采用的燃煤加热供暖法需要燃烧大量的煤炭，而如果同时排放处理达不到标准加上冬季夜间地面的明显降温而形成的大气低空逆温层，非常容易使污染物积极形成霾。2.2.4城市建设 城市建设对雾霾提供的形成环境主要有两个方面；首先就是工地扬尘。随着我国城市建设的加快以及城市基础建设的大规模兴修，在规划不当以及保护措施不周的情况下，就会形成扬尘污染。城市基础设施建设需要大量的煤炭、砂石、灰土，能够产生许多建筑垃圾以及工程渣土。这些物料极易随着流动的空气产生扬尘污染，使大量粉尘扩散到空气中去。其次城市建设带来的静风现象，更是为雾霾的形成提供了温床。随着我国房地产市场的蒸蒸日上，建筑商往往提高建筑物建筑高度从而获得更大的利润。然而，城市中高层建筑物的非规划性集中往往会造成地面摩擦系数的增大，使城区间风速减缓，如此形成的静风现象会阻碍污染物的扩散，从而使城区内的污染物浓度不断积累从而形成雾霾灾害。2.2.5焚烧秸秆 秸秆的不完全燃烧会产生大量的炭黑和二氧化硫等污染物。焚烧秸秆行为的出现可以归结为两大原因，庄稼收割后产生的秸秆因为地形的原因参差不齐，所以缺乏大规模机械化清理的条件。而放任其在田地中分解则会降低来年种子入地深度，造成农作物减产，所以秸秆必须清理。然而把焚烧作为主要清理手段则首先是因为政府对秸秆的回收工作不够重视，秸秆回收价格过于低廉，以安徽省为例，每斤秸秆如果收集利政府会补贴0.4元，在如此低廉的价格下。农民不愿意付出成本去进行收集工作。其次，因为农村大量的往城市输送劳动力，所以在农民季节会出现严重的劳动力短缺情况。在面对农忙时期繁重的劳动任务以及劳动力不足的情况下，将秸秆就地焚烧往往是其最好选择。2.3雾霾灾害的社会影响2.3.1危害人体健康。由于雾霾的组成成分包含大量的大气颗粒物，其中的直径小于10微米的气溶胶粒子，能够严重的危害人类健康。其依附在人体的呼吸道和肺叶中，引发各种的呼吸疾病，长期处于雾霾天气环境有可能引发肺癌。同时，雾霾天气也对心脑血管疾病具有诱发作用。当前最新的临床试验也证明了长期生活乃至接触过雾霾天气气体的孕妇所分娩出的婴幼儿健康问题严重。2.3.2影响交通畅通。雾霾天气造成的路面能见度降低加大了交通事故的发生几率。特别是在交通流量较大的道路，公路设施实际通行能力的下降可能会导致较为严重的交通拥堵，且这种拥堵在部分路网发达、交通出行强度大的地区，会造成区域路网的运行阻塞、甚至瘫痪。大雾天气在我国每年的道路交通事故中，占有三分之一的比重，在特别严重的雾霾天气状况中，不得不采取限速乃至封闭交通道路的措施以减少事故的发生。2.3.3影响农业和养殖业的发展。雾霾天气能够减少绿色植物的光合作用从而抑制植物的生长发育，并且加剧植物患病几率。而在雾霾天气中生活的家禽牲畜也会产生各种健康问题。2.3.4致使气温的变化无常。长时间的雾霾天气，能够减少阳光的照射时长，导致寒冷天气加剧，而短时间的雾霾天气则使温差加大，在全球变暖的过程中扮演了为虎作伥的角色。2.3.5引发民众的恐惧心理 突发的雾霾天气能够造成能见度的骤然降低，引发交通事故、影响正常的社会生活秩序。同时刺激性气味气体对人体造成不适。笼罩城市的灰暗气体会对市民心理产生极大的冲击。对于雾霾基本情况的不了解和政府雾霾应急预案启动的不及时、应急管理工作不到位都会引发市民对政府的不信任，降低政府公信力，使市民产生极大的恐惧心理，造成社会不稳定因素增加。2.3.6环境污染导致精英人才流失 根据中国与全球化智库（CCG）及社会科学文献出版社发布的国际人才蓝皮书：中国国际移民报告（2014）显示，截至2013年，中国海外移民存量已达到934.3万人。中国国际移民报告（2014）指出环境污染成为推动海外移民潮的重要原因，从过去一年多来看，国内的环境问题加剧也成为精英和富裕阶层移民的重要原因，环境、医疗水平等因素成为中国人移民的第二大原因，近70%的人认为这是导致他们移民的重要原因。可见，囿于国内严峻的空气污染状况，以及雾霾天气造成的交通停顿、健康危机；有先当部分有经济实力的人群选择进行移民，而这部分人大多是受过高等教育的精英人才，由此导致的人才流失影响巨大。2.3.7恶劣的空气环境有损国家形象 AQI是定量描述空气质量状况的无量纲指数。我国于2012年上半年使用其替代原有的空气污染指数。在华盛顿邮报2014年2月2日的报道中，中国污染最严重的十大城市的AQI指数是美国污染前十城市的十倍。雾霾天气造成的高AQI指数已经成为影响我国吸引外资移民以及高新技术人才的主要阻碍，同时AQI指数的高居不下也反映出我国政府的治理不及时和措施不得力，国际形象被严重损害，对我国国际声誉也形成了恶劣的影响。3.雾霾灾害的主要特征雾霾灾害的主要特征可以分两方面探讨，即雾霾灾害分布特征，包括时间分布特征、空间分布特征；另一方面则是区别于其他自然灾害的雾霾污染危害特征，从雾霾的难预测、跨区域传输性、以及持续性和污染源的多样性进行分析。由雾霾灾害的独特特征我们可以总结提炼出面对雾霾灾害时的应急管理预案措施，因地制宜，对症下药。也只有了解雾霾灾害的特殊性，才能认识雾霾治理的艰巨性和迫切性，不仅在应急管理层次，在综合治理层次上对雾霾灾害有一个好的解决。3.1雾霾灾害的分布特征 雾霾灾害的分布不同于其他自然灾害的分布，它属于自然灾害，然而我们普遍认为人为元素是雾霾灾害产生的内因，而自然因素则是作为助推剂存在。雾霾灾害不仅在季节分布上差异明显，在地区空间分布也有其特征。3.1.2季节分布特征 根据中国气象局政务信息中显示，我国雾霾灾害的发生季节分布多在冬春季节，其首要原因是因为静稳天气在冬春季节更容易出现；而倘若西北利亚地区的冷高压比往年弱势，极地冷空气就会很难进入我国；而中东部地区处于弱气压梯度区，地面风速小，以静风和小风天气居多，不利于污染物的扩散，形成静稳天气。根据气象资料分析，2013年冬季我国华北地区出现稳定类的天气高达64.5%，同时遇到南方暖湿气流影响导致近地面空气湿度加大，出现大范围的持续雾霾天气几率增高明显。此外，假如在北方形成相对稳定的西北气流，也会携带北方的污染物向南渗透，与南方大气污染严重区域污染颗粒汇聚后，会在长江流域形成高浓度的颗粒物层积云。而北方干冷空气会减少云量导致夜间辐射降温明显，就会形成雾霾现象。值得注意的是，北方进入冬季会进行大规模的集中供暖，而供暖采取的方式是通过燃烧煤进行水加热。密集时间段、大规模的煤燃烧，倘若恰逢煤炭低劣加上排污监管不力，都会为雾霾灾害形成助力。3.1.3地区空间分布特征我国当前雾霾灾害的地区空间分布受自然原因和人为原因影响，主要集中在中东部地区大城市、能源城市。首先，中东部宜居城市多处于地势相对平坦的地区，个别工业城市临近资源地，地形因素以及城市工业大气排放、尾气排放和建设扬尘等颗粒物的密集排放在遇到一定的天气状况必然会形成雾霾。如下图所示，我国以及形成了九个雾霾分布区和四个雾霾重灾区。其中重灾区城市均有发达工业区和都市圈，地形上处于傍山平原。3.2雾霾的危害特征雾霾天气的危害特征只要是指雾霾造成的危害区别于其他自然灾害，甚至区别于一般的大气污染。雾霾灾害的发生虽然是建立在污染源的积累与地形、气候因素的结合，但是由于气候的复杂性，往往具有难预测性、突发性的特征。同时PM2.5颗粒细微不可见，导致灾害发生时人体往往疏于防范，最后，雾霾的组成成分复杂，在不同地区、甚至同一雾霾发生地的不同采集地区的污染源都有一定的差异性。 3.2.1雾霾的污染范围大 雾霾灾害作为大气污染的一种，在灾害发生后产生颗粒悬浮于空气中导致空气质量下降，同时随着温度的变化浓度也随之变化。雾霾灾害的污染范围大，从宏观层次上来讲，是指在雾霾多发季节，我国中东部地区会出现大规模的雾霾突发情况，大面积的地区笼罩在雾霾之下。譬如2013年1月至10月，我国有20个省（市、区）出现持续雾霾，1月份平均每天雾霾覆盖范围与7136万平方公里；10月20-22日，内蒙古东部和东北地区覆盖范围也达到约40.8万平方公里；微观上讲，雾霾发生后，整个城市都会被笼罩，其危害的波及范围涉及城市生活的方方面面。不仅造成了道路交通的严重停顿，对正常的基础设施施工、学校正常开课等都会有所影响。其次，雾霾的污染范围大也指其对不同年龄段的人群都会有影响，并且对于不同年龄段的人群PM2.5的影响也是不同的。3.2.2雾霾污染的传输性 PM2.5的颗粒细微，而且富含的毒害物质能够长期的停留在大气中，并且随着大气的移动而跨地区传输。以2013年12月江浙沪地区发生的雾霾灾害为例，其污染源就是北方河北地区入冬后大规模煤炭供暖后所排放的颗粒物，在遇到合适的天气形势，即强劲、稳定的西北气流后，被携带向南渗透。北方的空气干冷，南下过程中会驱散南方天空云量，从而造成昼夜温差加大，极易形成雾霾。值得注意的是，携带污染源颗粒物的大气在移动过程中会出现二次化学反应，沉降的颗粒物在遇到潮湿静稳的天气就会出现雾霾天气。3.2.3雾霾的持续性强 雾霾天气的形成往往伴随着稳定性天气，而且雾霾的形成本身就是污染物没有得到有效扩散积累而成，所以持续性强就是雾霾的显著特点。雾霾的持续性强表现在雾霾在我国月平均雾霾天数显著增多上。如下图：改图为我国1961-2013年10月全国雾霾平均日数的变化，可以看出在去年2013年我国10月份雾霾平均日出达到有史以来最高值。此外根据国家气象网数据得知，我国雾霾天数偏多的地区为我国东北、华北、黄淮以及江淮地区，其中个别省会城市如合肥、南京、杭州在一月份的雾霾天数达到29天左右。3.2.4难以防范PM2.5，是对细小颗粒小于2.5UM的定义，并且富含大量的毒害物质，造成的空气污染持续时间长、传输距离远。它的难以防范表现在两个方面，首先是其突发性强，往往随着大气移动或者本地大气污染物的积累的污染源在遇到合适的天气，或者夜间辐射减少导致的逆温层的时候，就会突然爆发大规模的雾霾灾害，笼罩整个城市；其次，它的难以防范指的是其可惜微小，人体通过呼吸使其进入肺部，甚至进入血液循环系统，造成相关的疾病。尤其是雾霾发生时笼罩范围大，人们在户外活动时无可避免的会吸入雾霾，并且雾霾对人体健康的影响程度不同，患有心肺疾病的老年人、孕妇或者儿童都会比普通人更容易受到雾霾污染的影响。3.2.5监测难度 如何更好的应对雾霾灾害，防范于未然是最好的结果。然而在我国雾霾的监测工作并不完善，究其原因，雾霾灾害本身的监测难度有很大影响。据中国气象科学研究院大气成分研究所所长孙俊英和王亚强分析，雾霾在气象学上的区别很大，由于其污染源众多，所以在进行数值预报的时候要考虑气溶胶以及前体物的排放、气粒物转化过程、气溶胶的输送、沉降以及很多细微的物理化学过程，同时要兼顾水汽的影响，在预报浓度的基础上计算出其造成的能见度变化。但由于气溶胶的化学成分复杂，粒径分布不同，难以有效的进行模拟从而使计算机的运算和存储负荷巨大3.2.6污染源复杂 雾霾区别与其他的自然灾害的特点还有其污染源的复杂程度上，宏观上讲是其污染源复杂，指构成雾霾的污染物来源广：工业废气、秸秆焚烧、汽车尾气以及施工扬尘都能为其提供污染源。微观上来说，构成雾霾的气溶胶极为复杂：它的形成有两种方式，即一次排放和二次生成。除去直接向大气排放的颗粒物以为，污染源排放的气态化合物在大气经过了复杂的化学反应能够转化成为新的颗粒物，并且粒径更小，比重更大。以北京为例，如图：PM2.5的来源就有机动车尾气、工业燃煤、工地扬尘、以及工业喷涂挥发、居民生活活动、秸秆燃烧、农业活动。来源复杂，难以形成有效的监测。第三章 我国雾霾灾害应急管理的相关理论1.灾害管理主要任务、原则和方式雾霾天气的应急管理不单表现在管理理论的决策过程，更是一个系统性的过程。它需要通过制定完善的法律法规，建立起先进的科学技术理论指导体系，同时制定出一套行之有效的应急管理方案，最后需要一群执行力强大的应急队伍。同时在过程中影响与改善人们的减灾观念；有着明确的雾霾天气灾害治理目标和规划，能够使管理过程的每个环节进行有效的运行，通过各种行之有效的管理手段在日常生活和灾害突发过程中提高抗灾救灾能力。1.1灾害管理主要有以下七项任务1.1.1减灾的物质管理。雾霾天气应急管理的目标对象不仅仅是雾霾天气的预警机制的建立，更有一些硬件设施的建立、维护等工程管理。1.1.2减灾的物资流通过程管理。雾霾天气应急管理过程中，为了有效的乃至高效的促进应急方案的实施，必须有专门配套的物资流通渠道，诸如专用交通工具、专用通信设施，以及对灾害发生期间所需应急物资的储备。1.1.3防灾减灾重要决策及其执行过程的管理。主要准备雾霾天气应急管理预案启动期间，为了能够畅通无阻的高效运行应急方案，需要地方政府以及有关部门能够高力度的执行应急政策、做出应急决策、汇集灾情信息，做好公众宣传工作，并且做好雾霾天气应急管理中的规划问题，将其并入决策管理系统。1.1.4减灾经济与效益管理。雾霾天气应急管理归根结底是为了能够减少雾霾天气突发造成的人员伤亡和物资损失，所以在处理突发灾情的过程中要注意防止应急队伍出现人员损失，防止受灾地区出现严重危害社会安定的群众状况；另一方面，也要通过雾霾天气的应急管理机制的建立树立公众对政府的信心，积极创造正面效应以及正能量。1.1.5减灾机构与部门管理。 雾霾天气的应急管理是一项艰巨而复杂的系统性工程，它所依靠的不仅仅是专业的应急管理队伍，更需要社会公众能够积极配合预警机制，配合应急管理过程中的工作。因此需要政府专门机构和社会公共组织进行沟通，同时引导全社会的共同参与。1.1.6减灾的行为管理。雾霾天气作为突发灾害，人们面对突发性灾害往往会做出不利于应急工作展开的行为。因此需要政府通过舆论以及其他工作对公众的心理和行为进行控制和引导。同时，在应急管理过程中诸如交通管制等措施也需要对公众进行控制和管束。1.1.6灾害信息、资料与减灾科技成果的管理。雾霾天气的应急管理应该作为一个长期的、复杂的工程来看。所以一方面，我们要积极加强雾霾天气预警机制的理论研究，做好管理过程中的理论引导；另一方面，我们也需要整理总结往次雾霾灾害应急管理过程中的经验和教训。1.2灾害管理的一般原则：1.2.1前瞻性原则雾霾天气的应急管理要有前瞻性，重点在预警机制。1.2.2统一性原则雾霾天气的应急管理不仅仅是政府的职责，需要政府引导社会组织，引导社会公众一起完成。1.2.3动态性原则雾霾天气的应急管理随灾情的轻重而动态实施。1.2.4主要矛盾原则抓住主要矛盾 。切记见小利而大事不成。1.2.5科学性原则在灾害应急管理的过程中始终坚持科学理论的引导作用。1.3灾害管理的主要方式1.3.1法律法规通过制定专门的法律法规，做到雾霾天气应急管理过程中能够依照法律法规顺利进行，同时也能在灾后对责任人的失职行为做到依法追究。1.3.2行政手段雾霾天气的应急管理作为自然灾害的应急管理之一，鉴于其专业性和艰巨性，必须做到以政府为主导，其他部门互相配合应急管理工作。1.3.2经济手段通过利用经济手段对雾霾天气应急管理过程中的行为进行引导 调控，争取营造出有利于应急管理工作顺利展开的大环境。1.3.3宣传管理多主体、多渠道的做好宣传引导工作，不仅仅是学校对学生、家长对子女、新闻电视对公众、也要利用好网络渠道，通过积极的宣传提高大众在雾霾天气来临之际的灾害意识，便于配合应急管理工作的顺利展开。1.3.4放开管理将雾霾天气应急管理过程中所需要的物资设备做到政府主导，也可以通过市场化来积极改进陈旧设备，诸如“外包”政策放宽，在有效的监管下，以此来不断完善雾霾天气应急管理的设施。1.3.5统筹性管理能够在雾霾天气应急管理过程中统筹兼顾，不仅仅站在全局上利用好政府引导手段，促使资源最合理运用，更要在细节上把管理过程中涌现出来的“溪流”汇集成“大海”。妥善运用全社会的力量。2.公共安全管理体系的三维结构理论雾霾天气应急管理针对雾霾天气的突发状况，启动应急预案，解决突然问题，这整个过程属于公共安全的预防与解决问题。因为不可避免的要涉及到公共安全管理理论的内容。公共安全管理理论主要围绕着三个要素，也就是人、空间和时间组成。在这三个要素中，雾霾天气的主要受众是：“人”，所以该要素就不可避免的成为雾霾天气应急管理的中心展开讨论。而我国幅员辽阔，前文也介绍了雾霾天气的成因，因此时间和空间也仅仅是围绕着首要因素而开始讨论。2.1“以人为核心要素”展开应急管理体系要求的发挥人的主观能动性，同时也点出来雾霾天气应急管理过程中的一切目的都是针对能够让受灾群众能够尽快摆脱灾害侵害，体现了我国政府以人物本的原则。并且为雾霾天气应急管理也指明了方向。“以人为主线”的灾害危机管理体系包括以下三个方面：2.1.1开展自救培训，增强危机意识。人的行为受到思想的控制，只有使政府和公众在思想上对雾霾天气灾害产生足够的重视，才能让政府和公众自觉地防御和应对突发的雾霾天气灾害，以减少不必要的损失。所以要在日常工作中展开雾霾天气的科学知识普及，同时及时更新演练雾霾天气的应急预案。2.1.2及时启动紧急预案，树立起政府正形象。相关负责人第一时间赶到现场，对应急预案的实施进行监督指挥。安抚群众紧张不安的情绪，维护社会正常运行秩序。利用多媒体渠道，诸如短信、电话、广播及时播报灾情，避免群众因不明就里而产生危及社会正常秩序的行为。2.2“以时间为主线的灾害管理体系。雾霾天气应急管理着重点在应急，其主要为了解决雾霾天气突发而引起的一些列问题，因此要清醒的认识到雾霾天气应急管理首先要做的预警机制的建立，同时有专门的决策机构、实施机构。2.2.1建立灾害预警监测机制。雾霾天气应急管理的预警机制既需要依靠科学理论的指导，对雾霾天气进行预报，同时也需要总结日常经验进行预警。2.2.2建立科学的灾害处理决策、救灾方式。雾霾天气突发后，政府能够立即发布灾情情况，同时启动应急预案，能够在第一时间专人赶赴现场并对雾霾天气的扩散程度进行有效控制。2.3“以空间为主线”的灾害管理体系。雾霾天气作为自然灾害的一种，由于其自身物理性质的特殊性，容易扩散并且对临近地区造成影响，因此，跨地区、乃至跨国合作来应对雾霾天气的突发情况也迎客早日提上日程。2.3.1明确决策主体，能够有效发布统一指令，通过有效的渠道以最快的速度控制灾情。同时制定关于雾霾天气应急管理的相关法律。2.3.2部门之间相互配合，雾霾天气的应急管理不仅仅是一个部门所能够解决的，需要政府协调各部门，集策群力，互相沟通协调，同时注意调动社会力量进行有效的灾害预警管理。2.3.3加强国际间的交流与协作；主要有关于雾霾天气预测数据的全球共享以及针对减轻雾霾天气的科学理论的共同研究。其次还要有雾霾天气预警机制的技术援助和灾害发生后的物资援助。第四章 我国雾霾天气灾害应急管理现状1.雾霾天气灾害中雾霾天气应急管理存在的问题1.1决策主体不明确，无法进行有效管理 我国当前雾霾灾害应急管理不力所彰显的主要问题就是管理体制的滞后。具体表现在两个方面，首先是职责分散问题。中国环保领域的监管职能极为分散：污染防治职能分散在海洋、渔政、公安、交通部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业等部门，而综合调控管理职能分散在国家发改委、财政部、国土资源部等部门。导致雾霾灾害的防治、应急管理工作难以进行有效展开。第二个方面就是没有权威的协调机构保障环保部门能够协调其他部门，这样在进行雾霾的应急管理上，环保部门下达的指令难以有效执行，各部门难以联动分工，从而造成环保部在管理工作上有心无力。1.2.预警技术滞后我国作为新兴的工业大国，雾霾灾害作为环境问题出现的时间较短，因此相比较国外，我国对于雾霾天气应急管理预警机制上不仅在科学理论上，在灾情监测和应急预警机制上都有明显的距离。往往因为设备陈旧、预报精确度低导致延误最佳救灾时机，造成被动局面。1.3灾情发布缓慢，透明度低囿于雾霾灾害是近几年才在我国出现，所以相关的科学理论较少，同时有关的灾情数据也比较稀缺 。由此造成了应急机制的不健全。在雾霾天气突发后所公布的信息具有滞后性、透明性低，容易造成群众恐慌。1.4应急预案不到位，疏于演练、难以有效实施在遇到突发雾霾天气后，政府应立即启动应急预案，但我国雾霾应急管理事件中经常出现应急预案启动不到位的现象。如2014年2月环保部督察组对河北省石家庄、邯郸、保定等市的应急预案启动情况进行督查，秸秆发现在工业停产限产、城乡扬尘控制上都存在落实不力的情况。1.5忽视社会联动 我国政府在雾霾灾害应急预案一系列措施启动后，对雾霾灾害进行有效控制后就认为应急管理工作已经结束。但是应该注意到后续工作的重要性，首先表现在公众对政府应急管理工作的不了解、受灾人群的骤然性增多使公共医疗资源短缺、受灾人群不了解灾情对政府信任度下降；其次就是在应急预案启动后的社会正常秩序恢复上，停工工厂同时恢复工作会造成同一时段污染物集中排放、交通管制解除后车流量瞬间增多造成更严重的交通堵塞。2、雾霾天气应急管理存在问题剖析2.1立法工作与管理体制滞后我国雾霾天气应急管理难以形成有效的决策主体的原因主要有两方面；其一是立法不完善，根据环境保护法规定，我国现行的环保管理体制是以行政与去和部门分工为基础，如国家发改委主管温室气体排放、而环保部则主管空气污染物。另一方面是如环保部部长周生贤所说“生态文明建设面临的体制性障碍尚未得到根本改变，现行的生态管理体制权威性和有效性还不够，部门职能分散、交叉较为突出、政出多门、权责脱节、力量分散、重复建设等问题突出，影响了行政效能，削弱了环境监管的合力，基层的监管能力薄弱。”2.2牵涉多方利益群体，存在政府保护 浙江省环保厅厅长徐震在接受采访时表示其环保工作中最大的问题就是组织领导的保障问题。雾霾应急管理的启动牵涉到多方的利益群体，个别政府即使制订了相应的应急管理预案，但是在遇到突发雾霾情况时仍然会在启动预案上偷工减料。究其原因在于地方政府对GDP的过度追求：首先考虑的是在任期间的政绩考核；其次考虑到的是停工对财政税收的影响。环保部部长周生贤曾表示“部分地方存在政府保护，用唯GDP论指导工作，部分环保部门监管不到位，有的地方存在不作为的现象。”2.3精确度低、项目简单雾霾天气灾害作为在我国新兴的自然灾害，还没有建立起一套行之有效、放之四海而皆准的预警机制，同时全国性的监测网络也没有能够完善，对于雾霾天气的监测往往精确度低下，对雾霾灾害监测的项目和发达国家相比也比较简单。而且各部门侧重性不一致，互相推诿。2.4发布缓慢、预警不配套中华人民共和国突发事件应对法第37条规定：国务院建立全国的预警信息系统。第42条规定：国家建立健全突发事件预警制度。但由于我国目前仍然缺乏雾霾天气应急管理的专业部门。所以造成各部门在面对雾霾天气突发时往往权责重叠，不能够有效的推动应急预案的实施，同时，应急预案也往往是针对灾情发布后的事故处理，而对于事故发生前的预警机制往往缺乏涉及。同时我国雾霾天气预警设备除北京、上海等大城市外。设备陈旧老化，导致雾霾天气预警信号的发布和应急响应工作被动。2.5不重视灾害结束后善后工作对善后工作的不重视表现在两个方面，其一是雾霾灾害的应急预案启动后，重工业工厂进行停工限制污染气体排放、实行交通管制减少机动车上路量、对密集地点人群进行疏散、学校停课、工地停工。这些工作在雾霾消散后需要进行阶段性的恢复工作，在这个过程中也需要进行严密的调控管理，做好工厂、工地有计划的、分批的开工，道路交通有秩序的恢复；其二表现在对雾霾灾害中受灾人群的救治和心理疏导，这就要认识雾霾气体对不同人群的差异伤害、并且要对防范意识不强的受灾人群进行及时的提醒，并且针对本次雾霾灾害造成的损失、以及应对措施及时向民众公布。第五章 完善雾霾天气灾害应急管理体系的对策建议我国雾霾应急管理存在的问题在上文已经谈到，然而如何去健全雾霾应急管理的立法进程、完善雾霾应急管理体系、组建强而有力的雾霾应急管理领导队伍。乃至最后能够有效、高效的完成雾霾天气突发灾情的应急管理任务，都是一个任重而道远的过程。本文将就上文谈到的雾霾天气的形成特点、雾霾天气造成的社会性危害以及结合我国当前雾霾应急管理出现的问题提出一些列的对策建议。本文将雾霾应急管理对策分为两大部分：首先是对雾霾应急管理过程中内部因素，也就是雾霾应急管理过程中的决策主体的鉴定，即雾霾应急管理过程中需要的强有力的领导小组的建立。而能够完成这个目标，就不得不巩固完善关于雾霾应急管理、乃至大气污染、环境保护的相关法制建设；其次的对策将谈到雾霾应急管理整个过程，将依据时空顺序谈到雾霾天气的预警机制、雾霾天气应急预案的演练、雾霾天气突发后的一系列应急预案以及雾霾天气得到有效控制后的一些列善后工作。1. 雾霾应急管理的内核组建所谓的雾霾应急管理的内核组建，主要是针对现行的生态管理体制权威性和有效性还不够，部门职能分散、交叉较为突出、政出多门、权责脱节、力量分散、重复建设等问题。所以将内核的组建着重放在两个方面：领导队伍的确立以及雾霾应急管理法制化进程的推进工作。1.1 雾霾应急管理法制化建设推进 关于雾霾应急管理的法制化进程，需要的是通过法律的途径，解决我国雾霾应急管理过程中的权责不明的问题，能够通过立法的手段，使雾霾应急管理过程中的领导核心团队有着能够迅速集结有关政府部门的合法性。同时能够使雾霾天气突发来临时启动应急预案时能够有法可依，也让应急预案的制定能够遵循法律途径，从而确保应急管理工作的有序展开，确保在雾霾天气应急管理过程中，领导部门的一系列的决策、资源调配能够得到明确的法律法规予以保障，从而使灾害突发之际，应急预案启动时能够高效执行；同时也对雾霾应急管理中部门玩忽职守的行为有了法律的震慑，能够对救灾过程中责任人的玩忽职守予以惩罚加，强了群众对政府的监督。也促进了我国雾霾天气应急管理体系的规范化和制度化，做到有法可循、有法可依。1.2 雾霾应急管理体制化的健全、领导核心的明确 当前雾霾应急管理存在的关键问题，不在于应急预案的科学性、不在于雾霾应急管理过程中应急预案的启动不到位。在上文提到的我国雾霾应急管理中存在的主要问题中。其核心问题，就是雾霾应急管理的体制化不健全：表现在缺乏一个权威的部门能够调配政府、社会、个人的力量，使社会资源能够有效的投入到雾霾应急这场战争中。部门的联动缺乏、社会力量的漠视都是缺乏管理体系领导核心所带来的次生性危害。所以我国雾霾应急管理的当务之急就是能够通过法制途径明确权责体系，可以考虑因事设职，在环保部下成了针对我国雾霾情况的研究小组：小组的日常工作就在于雾霾天气的预警机制建立和针对我国各地区气候、地形、城市建设状况，结合历史资料和气象最新资料部署雾霾应急管理预案；而在出现雾霾突发灾害时，能够通过其权威性调配交通、教育、公安等部门进行资源投入，使建立的雾霾应急预案得到最优实施，并能够责令地方政府就其辖区内存在的工业排放超标、工地扬尘扩散、秸秆焚烧问题进行整治，并在事后进行监管验收。从而建立起具有强大的一个权威性、有效性，能够有效集结联动各部门、权责体系明确、力量资源集中的领导核心，保障我国雾霾应急管理体系建设。2.雾霾应急管理具体流程对策建议 解决我国雾霾应急管理的法制化建设和领导核心建设后，我国雾霾应急管理存在的问题就是事前的预警机制、应急法案的建立，以及雾霾突发后应急预案的有效启动和雾霾得到有效控制后的善后工作。在各个步骤存在的问题都有其核心对策：事前的主要在科研力量和政府关注度的投入，事发后能够因地制宜的结合本地雾霾天气成因选择合适的
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