论环境权的法律属性 朱谦

论环境权的法律属性朱谦内容提要环境权的属性问题是环境法基础理论研究中一重要问题。从环境 权产生的背景和行使目的上考察，它与民法中自益性民事权利存在本质的差异，公 益性是它的重要特征。尽管环境权与环境行政权在价值取向上有一致性的地方， 但是,在环境保护的过程中，环境权往往既表现出对环境行政权存在依附,又表现 出对环境行政权构成制约的双重特性。关键词 环境权 民事权利 行政权自20世纪60年代提出环境权的概念以后，对于什么是环境权?它是一种什么性质 的权利?它的内容包括哪些?诸如此类涉及环境权基本理论的一些问题至今未有 定论。本文试图从部门法的角度，在比较环境权与民法中的民事权利以及行政法 中的行政权关系基础上，展开对环境权法律属性的讨论。一、环境权是一种公益性权利自18世纪60年代蒸汽机的发明开始至20世纪60年代，人类对自然资源进行了 掠夺式的开发利用,大规模的垦殖、采矿以及森林采伐使得局部地区的自然环境 受到严重破坏;同时,人类将环境作为天然垃圾场，毫无顾忌地向自然界排放废弃 物，造成了严重的城市和工业区的环境污染。在1970年4月22日美国举行了首 次地球日”活动，首次“地球日”纪念活动激发全民对环境问题的思考。每个人所关 注的是作为严重的社会问题的环境危机，而不仅仅是考虑自身的人身或财产遭受 的具体环境侵权行为的危害，它所提出的问题是国家必须介入环境保护之中，同时 每个公民也应当有权参与环境保护。从20世纪60年代以来,许多国家通过制定综合性的环境保护基本法确立了国家 对环境的集中统一管理的地位;同时也确立了公众的环境保护管理权的内容。关 于这一点在美国的国家环境政策法以及以后的美国环境立法中得到充分的体 现。例如，国家环境政策法通过规定环境影响评价制度，一方面要求行政机关“充 分公开”其对人类环境有重大影响的决策活动的情报和资料，另一方面确认并保 障公众对行政机关的活动的环境影响进行评论的权利。又如清洁空气法等环 境法规为保障公众的环境管理参与权专门规定了“公民诉讼”、“司法审查”等条 款。国会把公众参与看作是对环境行政管理的重要补充。环境立法使得公众参与 渗透于环境行政管理之中，环境法中广泛存在的关于公开听证会程序的规定就是 一个环境行政管理同公众参与相结合策略结合的有利证明。两者相辅相成，共同 提高国家环境管理的效率。就环境权的内容来说，大致包括三个方面的内容，即公众的环境知情权、环境决策 参与权以及公众诉权。公众的环境知情权是公众实施其他环境权的基础和前提， 只有公众获得了有关环境方面的情报资料，才有可能积极有效地行使环境决策参 与权。如美国国家环境政策法中确立的环境影响评价制度中在确定是否编制 报告书时，如认为该行为属于通常不要求做环境影响评价的行动，则联邦行政机关 要向公众发表一份“无重大影响认定”文件;在决定编制报告书之后,为确定环境影 响评价的范围，环保部门要在联邦公报上发表一个“意图通告”,把编制意图通 知有关各方和公众，在报告书初稿完成后,还必须将它在联邦公报上公布。可 见,公开贯穿于美国环境影响评价程序的全过程。同样地，在环境影响评价过程中,伴随着公众的知情权的实现，公众也有权参与到 环境决策之中，如对联邦行政机关作出“无重大影响认定”文件的审查。既可审查 认可，也可审查推翻该认定;在编制报告书阶段,任何公民都可以对初稿提出意见， 环保部门必须对公民意见作出明确的反应。公众的环境决策参与权的行使，要求 联邦行政机关在环境影响评价过程中收集并吸收其意见和建议，使环境影响报告 书能够比较充分地反映拟议行动及其替代方案的环境影响,为决策提供全面的、 客观的科学依据。因此，公众的环境决策参与权作为环境权的极重要的内容，它的 行使或者说权利设置的目的，并非只是为了某一具体公众的个人利益的维护，而是 为维护和实现社会或人类的公共利益或公众利益。同样地，在公民的诉权设置上，也依然显示出环境权的公益性。美国有些州的法律 以明文确认个人代表公众提起禁止或取缔公妨害的诉讼的权利。如密执安州1970年环境保护法第2节第1条规定:“为保护空气、水体和其他自然资源以 及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或 其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回 上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律 实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。另外，美国洁净空气法、洁净 水法等法律中也都确立了公众诉讼制度。公众诉讼与一般的侵权诉讼不同。一 般的环境侵权诉讼是公民法人等主体自身的利益受到他人侵害而提起的自益性 诉讼，公众诉讼在性质上属于公益诉讼。公益诉讼以公益的促进为建制目的作为 诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉 讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进 公益的法定作为，判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人。因此，公众的环境权与国家环境行政权都是为了维护公共环境利益，公益性是其显 著的特征，这也是公众环境权与公民其他民事权利区别的标志。二、环境权是环境法确认和保护的社会权，而非由民法确认和保护的私权 环境权概念的提出至今已有几十年的历史，之所以在立法、司法以及理论上存在 着诸多争论，一个重要的原因就是学者们将环境权视为一种私权，而且试图在民法 体系中完成它的确立、保护和救济制度。但这种试图在外国的司法实践中屡屡碰 壁，不得不引起人们的反思。在日本，除了学界有人对环境权的概念及法律依据提 出质疑外，在司法实践中否定环境权实务上的事例也很多。例如，福田地方法院在 关于“丰前环境权诉讼”的判决中指出，由于环境权概念本身就是不明确的,要承认 此种权利具有法的权利性是不可能的;另外，否定环境权的概念及根据的案例还有， 关于大阪机场噪音案的判决、关于伊达火力事件的札幌地方法院决定，在这些判 例中都将侵犯环境权的行为视为侵犯人格权。笔者认为法院的判决结果是理性 的。因为，这些诉讼本质上就是环境的侵权诉讼，是对公民的人格权的侵害。试图 以所谓的环境权来代替民法中业已存在的财产权及人格权,不仅导致民事权利设 置的重复、混乱，也不利于真正地确立环境权。就环境权的主体来说，它与一般民法中的民事主体在范围上几乎是一致的,但是， 环境法上环境权的主体与民法上民事权利的主体所享有权利属性是相异的。这种 差异表现在：第一，权利行使的目的上，环境权的行使目的是维护公共环境利益;而民事权利的 行使目的是自身的利益。第二，一般的民事权利，基于当事人意思自治原则，可以转让或放弃权利，权利人享 有权利，而不承担义务，如财产权、人身权等,其义务主体是其他的、不特定的任何 人;环境权作为一种保护环境的公益性质的权利，环境权人能否基于意思自治怠于 或放弃行使环境权呢?笔者以为环境权人完全可以怠于行使或放弃环境权。尽管 各国立法中确立环境权，规定公众的参与环境管理的途径和方式，但对于环境权人 来说，法律只是从鼓励的角度，号召公众行使环境权,并非一定要求环境权人行使 其权利。因为，环境权的行使受环境权人本身思想、文化、科技教育等方面因素 的制约。在我国环境保护法第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义 务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。从这一条中可以看 出，公众享有的是对他人污染和破坏环境行为进行检举和控告的权利，这种权利是 环境权中的重要内容。对于公众都有保护环境的义务，不能理解为必须要行使其 享受的环境权，即对他人的环境违法行为进行检举和控告，而是从另外一角度说明, 公众自身承担的义务是不去实施污染和破坏环境的行为。公众的环境权作为一种 环境管理的参与权，在环境保护活动中，他可以介入，也可以不介入,即使不介入行 使环境权也不够成违法,更不会承担法律责任。民事主体的财产权、人格权的实 现，权利人往往不需要义务人积极地实施某种行为就能实现其权利,而环境权主体 要实现其权利必须自身积极地作出某种行为才能实现其权利。如在环境影响评价 报告书的编制过程中提出各种建议等。消极的不作为只能视为对环境权的放弃。 事实上，无论是环境权主体行使环境权，或是放弃环境权，其直接的结果并不会引 起其自身利益的增减，受到影响的是公共的环境利益。为此，许多国家的环境法中 都设置了一些条款,对环境保护有功的公民或法人给予精神鼓励或物质奖励。例 如，我国环境保护法规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。很显然，公民积极地行使环境权本身就是对保护和改善环境有 益的行为。第三，对权利的救济方式不同。民事权利遭受不法侵害后，通常可以通过侵权法来 予以救济。尽管国内有学者以为侵权法可以为环境权遭受侵害予以救济，对此，笔 者不敢苟同。侵权法作为民法的组成部分,其保护对象是除合同债权以外的财 产权和人身权。我国民法通则第106条第2款规定:“公民、法人由于过错 侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任”。这一条也 显然是对侵权法所保护的权益范围所作的抽象概括式的规定。侵权法一项重要的 功能就是补偿功能，补偿作为一种手段，旨在于使被侵害的权利得以补救或恢复。 环境权作为使现有环境受到保护、使之不被破坏，以及在某些情况下使环境得到 改善的权利，它的实现往往需要创设有效的参与到国家环境行政管理活动中去的 程序。这种环境权行使的程序或公众参与环境保护的程序，通常与环境的行政 程序合二为一，构成统一的有机体。因此，环境权的实现既需要环境权权利人的积 极作为，同时也还依赖于环境行政相对人以及环境行政机关的积极作为，为环境权 人实现环境权创造便利的条件。然而，作为环境行政相对人或者环境行政机关，可 能出于自身利益或者片面考虑，常不希望作为第三人的环境权人的参与，忽视或者 剥夺公众的环境权，以架空公众的环境权等。例如，在环境影响评价过程中,不按规 定披露与环境有关的信息，或是对公众提出的建议不考虑、不回应。针对这种忽 视、剥夺公众环境权的行为，依靠民法中的侵权法不可能得到救济。因为这种行 为的直接结果并不是导致公众的人身或财产利益的受损，而是可能导致公共环境 利益的损害。因此，对该种行为自然要提供法律上的救济，只不过这种救济方式只 能依赖于环境法。通常这种救济可分为两种情形:1.行政救济。当环境行政相对人 忽视或剥夺公众环境权时，环境行政机关作为环境保护的主导性力量要采取措施 予以纠正和弥补,或者作出对行政相对人不利的行政决定。2司法救济。在环境行 政程序中，如果法律规定了公民在哪些行政程序中享有环境权，那么，环境行政机 关在行政活动中，必须保障公众环境权能够实施。以环境影响评估为例，目前，各国 相关立法都在环境影响评价程序中加入公众环境权的内容，因此，是否进行公众参 与,已非开发单位或审核机关所能片面决定;若未依法律的要求进行参与程序，剥 夺公众的环境权，将导致整个行政程序上的瑕疵，连带影响到整个行政程序的合法 性。三、环境权的从属性与独立性一一从环境行政权角度考察（一）国家环境行政权的主导性与公众环境权的从属性尽管，国家环境行政权的实施，在环境保护方面起决定性作用，但是，由于环境问 题与其他社会问题相比较而言，有诸多的特殊性，最终会直接影响环境目标能否实 现。具体而言，第一，高度科技背景与决策风险。许多环境上的危害行为或产品往 往是在长年累月后才被发现。例如农药、DDT在被发现对环境生态的危害之前, 几乎被视为神药般地膜拜。在对臭氧层探测尚未发布之前,人们根本就不知道用 途广泛的氟氯化碳(CFC3)竟是罪魁祸首。此外，环境问题在因果关系的认定上 也格外困难，时常牵涉到复杂的科学问题,因而无法立即给予一个肯定的答案，以 作为认定责任或采取相应对策的依据。由于这种高度的科技背景，使得环境决策 的风险加大,所作的决定在日后都可能被证明是错误的。尽管牵涉到科技和资讯 上的不确定，但决策却不能停止。因此，在环境行政决策中引入公众的参与将有助 于环境行政决策的科学性，尽量避免出现决策失误。第二，多重利益冲突与决策权 衡。环境问题与资源的利用息息相关，用与不用或是如何使用现存的资源,都将引 发各种利益之间的冲突。这种利益冲突既可发生在当代人之间，也可能发生在各 种利益集团之间，还可能发生在当代人与后代人之间的利益冲突之中。此外，环境 问题所带来的利益冲突还可能表现在国际上。臭氧层破坏、温室效应、酸雨、油 污问题都可能引发国际间的冲突。对于环境问题涉及到如此广泛的利益冲突，在 环境行政决策过程中，往往必须作利益衡量或轻重缓急次序的排定,难以完全考虑 某一利益，因而，从民主的理念上，理当吸纳公众的参与,引入公众环境权。通过对环境问题的特征的分析我们不难发现，要实现立法确立的环境保护的目标, 单靠国家环境行政权的介入是不够的,必须还要依靠公众的环境权的介入。当然, 这两种权利的设置存在主次之分。环境保护目标的实现主要依赖于国家环境行政 权的实施。笔者以为，在环境法中公众环境权较国家环境行政权来说处于从属地 位。具体表现在：第一，现代世界各国环境法几乎都无一例外地规定由国家环境行政权对全国的环 境保护工作进行统一的监管。我国环境保护法第7条规定，“国务院环境保护 行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。而且，这种行政权的行使 涉及到环境保护的各个领域，通过各种具体的行政行为表现出来;而公众环境权的 确立,尽管也可以说同国家环境行政权同时出现，但是，这种概括性的权利在具体 的环境法中得到落实是有限的。比如，在环境权立法较为发达的美国，公众环境权 在知情权的规定方面比较全面，在参与决策权方面主要集中在环境影响评价、许 可证的颁发、环境标准的制订等方面,并非在任何环境行政行为的实施中都有公 众环境权的介入。特别值得一提的是各国国情的差异，导致环境法中公众环境权 确立的巨大差异。比如，在中国,有关公众环境权的具体规定只是零星地散落在有 关立法之中。如环境保护法第6条规定，一切单位和个人有权对污染和破坏 环境的单位和个人进行检举和控告。有关公众知情权的规定在第11条第2款仅 规定,有关行政机关应当定期发布环境状况公报。对于公众参与决策的权利，直到 20世纪90年代中期修改的水污染防治法以及新制定的环境噪声污染防治 法等法律中规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民的意见的内 容。但由于规范的原则性，无具体的落实条款，实践中难以实施。因此,可以说，目前 在中国公众环境权介入环境保护的领域很小,尤其是参与决策方面。环境保护目 标的实现，主要依赖国家的环境行政权的实施。第二，在进行某一环境决策时,公众环境权和国家环境行政权地位不同。尽管，在一 些发达国家，公众参与涉及到环境保护的诸多领域，但是，在最终的决策上还是由 环境行政权起决定作用。如各国环境立法中都规定环境影响评价制度，对于任何 可能影响环境的活动进行环境影响评价，其中都有公众环境权的规定。在美国，环 境影响评价从范畴界定，到环境影响评价书定稿,都在程序上规定公众的参与，并 且在资讯的保障、对公众参与的回应等方面，都有具体详细的规定,但在最终是否 审批环境影响报告书的权力上，法律乃是赋予国家环境行政机关。同样在我国，法 律对于编制环境影响报告书（表），尽管也规定其内容应有周围居民的意见，但最终 报批报告书（表）仍是经过行业主管部门预审，然后由环境行政主管部门批准。正是 国家环境行政权的主导性,导致这种环境行政权力与权利是一致的,构成国家环境 行政机关的职权。作为职权是不能放弃或怠于行使，因为一旦国家环境行政权不 积极地行使，环境保护的目标肯定不能实现，环境问题将会进一步恶化。但作为从 属性的公众环境权,立法上在哪些领域中确立,如何保障它的实施,各国情况差异 很大，常会根据自己的国情作出选择。作为公众环境权，公众有权去行使，但也可放 弃或怠于行使，其本身都不构成违法;同时，对一个国家环境保护目标的实现，并不 一定带来直接的威胁。比如，中国在公民的环境权立法上极其有限,公众缺乏环境 保护的参与途径,但是,国家环境行政权却在一步步地加强，经过20多年的环境行 政保护，环境保护的阶段性目标也都基本实现了。（二）公众环境权的独立性对国家环境行政权的制约1对污染者污染环境行为的制约对公众参与到环境行政决策之中，无论是计划、规划的制订，还是各种标准的颁布 以及环境影响评价及许可证的颁发等行为，更多体现的是一种参与,目的是预防环 境问题的新出现。但是，对于已经出现了或正在发生以及将要发生的污染和破坏 环境行为，公众仍然可以通过环境权的行使，达到救济的目的。在美国，根据清洁 空气法、清洁水法等法律规定，任何个人、公民或公众团体都可以在法院 对污染者提起要求其遵守环境法的诉讼,而不问违法者是个人、公司、联邦或州 政府机关及其企业，甚至于美国政府。通过公众对污染者提起诉讼,法院通常发布 禁制令来制止污染者的违法行为。禁制令适用于各种形式的污染案件，如空气污 染、水污染等;还可被用来制止可预见的污染。除禁制令外，法院还可判决罚金。 为了鼓励公众保护环境，积极地行使法律赋予的环境权,公众诉讼制度还规定，法 院可授权给作为原告的公众以调查权即在合理的时间进入被告污染源场所进行 必要的采样与检测;同时,在公众诉讼的费用分担上作了有利于原告的规定，法院 如认为合适,可将诉讼费用（包括合理数额律师费和专家作证费）判给诉讼的任一 方。之所以有如此规定，盖在于公众诉讼的目的并非损害赔偿，而是保护环境不受 污染和破坏,本身蕴含浓厚的公益性。2对环境行政权的制约在一个国家的环境管理中,国家环境行政权占绝对的主导地位。在某种意义上说, 一个国家环境保护目标能否实现,主要取决于国家的环境行政权的运作状况。由 于环境行政过程中可能受到多方面利益平衡的牵制,加上环境问题的复杂性和高 度科技性,往往导致环境行政机关不积极行政或是滥用行政权力以致环境公共利 益受到损害，这种情形下，必须依赖一种外部权利的实施来对环境行政权的监督和 制约。在美国，任何公民、公众团体或其他法律实体都可以保护环境为目的以自 己的名义在法院提起，旨在迫使环境行政机关依照环境法作出一定行为或不作出 一定行为的诉讼。根据行政行为的性质，这种诉讼可分为两类:其一,针对行政机关 的具体行政行为中的非行政自由裁量权行为的诉讼;其二，针对行政机关的抽象行 政行为的司法审查诉讼。第一，对联邦环保局非行政自由裁量权行使的制约。根据环境法规定，任何人如果 认为联邦环保局长未采取或履行依据法律规定属于他的行政自由裁量权范围的 行动或义务,都可以自己的名义对局长提起诉讼。一旦联邦环保局应当采取某种 行动或履行某义务而未采取有效行动或履行义务，则联邦环保局可能成为公众诉 讼的被告。联邦地方法院有权命令环保局长采取根据法律规定的应当由他采取或 履行的不属于他的行政自由裁量权的行动或义务。美国公众特别是环保团体，非 常重视这一权利的运用来监督和推进联邦行政机关、尤其是联邦环保局实施环境 法，并甚至影响国会的环境立法。第二，对联邦环保局的行政自由裁量权行使的监督和制约。公众通过环境权的行 使来制约环境行政机关行政自由裁量权的行使，主要体现在通过司法审查程序对 联邦环保局制定行政规章这类抽象行政行为实施的监督。在清洁空气法第 307条(D)款中，对公众可提起行政诉讼进行司法审查的行为予以列举，一共列举 了 14类行为。如制定或修订国家环境空气质量标准、实质计划、新源排放标准、 危险空气污染物排放标准等，几乎包括了联邦环保局依据清洁空气法有权采 取的全部行政行为，而且都属于联邦环保局的行政自由裁量范围之内的行政行 为。为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，清洁空气法特 地对行政规章的制订程序作了详细的规定，其中公众参与程序及法律保障措施规 定相当细致。当然，公众在提起司法审查之诉时，必须在有关行政规章的颁布之日 或有关行政行为的通告之日起60天之内提出。同样,在公众行使环境权对环境行 政权予以监督和制约过程中，为鼓励公众对环境行政权的监督，美国环境法规定， 法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任一方承担。法院经审查认定环保局的有关行 政行为的决定属“武断的”、“随意的”、“滥用行政自由裁量权的”、“违法的”、“违 反宪法权利的”、“超越法定管辖权的”、“缺乏法定权利依据的”或“违反程序规定 的”，可撤销该决定。注释： 关于政府在环境保护中的主导作用，有学者认为表现在三方面:第一，政府对经 济活动的适度干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”第二，政府的环境行政 行为有利于对环境污染和破坏进行预先控制;第三，政府可以对环保工作进行整体 协调。参见李挚萍:略论政府在环境保护中的主导地位，载法学评论1999 年第3期，第114-115页。 叶俊荣环境影响评估的公共参与:法规范的要求与现实的考虑,载台湾经 社法制论丛1993年第11期，第25页。 法亚历山大基斯:国际环境法，法律出版2000年第1版，第20页。 王利明主编：民法侵权行为法，中国人民大学出版社1993年第1版，第36 页。 陈泉生：环境权的法律救济，载法学评论1999年第2期，第114页。 来源：中国法学2001年第3期