农村土地制度演变与发展.ppt

华中农业大学公共(土地)管理学院 陈 银 蓉 教授（博导） 13808691461,农村集体土地制度演变与发展,引言：,党的十七大报告中提出的“深入贯彻落实科学发展观，建设资源节约型社会，严格保护耕地，节约土地”的要求。 党的十八大首次提出将经济、政治、文化、社会和生态文明五大建设并列，由“四位一体”拓展为“五位一体”，建设美丽中国。强调发展成果“更公平”惠及人民，提出“权利公平、机会公平、规则公平” 1994年美国学者莱斯特布郎的报告谁来养活中国震动了中国和世界，20多年后“谁来养活中国”仍是个问题，而且将是中国必须长期面临的问题。,引 言：,戴维菲尼在其著作制度安排的需求与供给中曾有论述：“经济理论光有三大传统柱石自然要素、技术和偏好还不够完善，第四大柱石，而且也是不言而喻的柱石就是制度。土地、劳动和资本这些要素，有了制度才得以发挥功能，制度至关重要。”然而何谓土地制度？ 土地制度是一定社会经济条件下土地关系的总和，是关于土地这一基本生产资料的所有、使用、管理法则等的法律规范和制度化体系。,第一部分 农村集体土地制度发展历程,（一）农村土地农民所有的制度(19491956年),1.完整的农民私人土地所有权阶段(1949-1952年),2.土地归农民所有，由初级合作社集体经营的阶段(1953-1956年),（二）农村土地集体所有的制度(19561978年),1.高级社集体土地所有权(1956-1957年),这一时期土地特点,这一时期土地特点,2.人民公社集体土地所有权(1958-1978年),（三） 农民首创与政府引导的制度变革（1978至今）,1.因穷求变: 家庭联产承包责任制产生,2.为富求变: 农村土地流转与制度创新,土地制度二次创新过程中出现的“行为异化”。,单位：亿元、元/人,我国三次土地制度变迁对农业GDP和农民收入的影响,第二部分 农村土地承包经营权特征及流转,一、土地承包经营权含义 二、土地承包经营权的特征 三、农村土地承包经营权的流转,一、土地承包经营权含义,土地承包经营权：是土地承包经营主体根据土地承包合同所取得的对承包土地依法自主种植经营的权利。内容上表现为承包经营主体对其所承包经营土地的占有、使用、收益的权能。 家庭联产承包责任制下，集体所有制的农地所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有。集体土地所有权是土地归一定范围内的成员集体所有，成员因其身份对集体所有的土地享有使用、收益的权利。,农村集体土地所有权的共有特性,农村集体土地所有权是否为共有？按份共有还是共同共有？ 存在不同观点，主要争议有： 共同共有：我国的农村集体土地所有权是指特定区域农民集体组织的全体成员共同对集体土地所享有的全面支配的权利，是由一个模糊的“劳动者群体”共同共有，是一种特殊的共同所有。（柳琳 ，靳相木 ，2005） 家庭联产承包责任制按户内农业人口平均分配土地且各户享有的承包经营权，与共同共有是各共有之间不分份额地享有权利和承担义务相矛盾。,按份共有：现有农村人口对于集体土地的“等额享有”制，农村集体经济的每一个成员都享有按份分割农地所有权的权利。（周诚，2005；韩俊，2004） 农户因农转非等原因退出集体经济组织时，农户不能要求集体分割出其应有的土地份额；法律也禁止农户在农地上设置抵押权，这与按份共有人之间对各自的份额享有所有权相矛盾。,总有和新型总有,总有起源于日耳曼农村公社，是共同体对共同体之财产享有所有权的一种形态。 公社团体不具备法律上的人格，但对共同体财产享有支配权、管理权和处分权，成员在团体订立的规则内享有财产的使用权和收益权，不得损害团体的利益。 团体成员身份是享有财产使用权和收益权的前提。 总有成员对总有财产在法律上永远不享有应有份额,成员不得请求分割、继承和转让总有财产。,新型总有不再是团体的管理权、处分权和成员的使用权、收益权的简单相加，而是总有成员通过其集体对财产实现抽象的统一支配。 新型总有强调财产的主体是自然人，自然人以特殊形式群众形式享有所有权。（韩松，2000）,持反对意见的则认为（孙爱平，2003 ） ： 总有带有极强的团体封闭性，土地用益物权不能有偿使用、自由流转。 新型总有的基本特征在于共有，其实质即为自然人所共有。与土地公有制相冲突的。,二、土地承包经营权的特征,是物权吗？ 是土地使用权吗？,土地承包经营权特征,1.土地承包经营权属于用益物权，权能具有扩张性 2.土地承包经营权的身份性 农村土地承包经营权分为两类： 家庭承包取得的承包经营权， 其他方式承包取得的土地承包经营权 3.土地承包经营权权能的受限性 使用权和流转权受限。 发展权受限。 农地抵押受限。 因公共利益而受限。,2020/8/14,家庭承包制下，农村土地产权结构分解,三者分离,土地所有权归农村集体经济组织,Te,承包权归集体经济组织成员,经营权是农民对承包地占有、使用、收益和部分处置的权利,三者关系： 土地所有权是承包经营权的权源；农户享有土地的承包权和经营权。经营权的年限由法律规定或合同约定。 土地承包期届满，农民享有的经营权因期限届满而终止；但作为集体经济组织成员，仍享有承包集体土地的资格。,三、农村土地承包经营权的流转,1.农村土地承包经营权流转内涵与形式 农村土地承包经营权流转，是拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权），或土地承包经营权转让给其他农户或经济组织。 可依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。,流转的主要形式,转包。指农民将承包的部分或全部土地使用权,在一定期限内转包给第三者,原土地承包关系不变,接包方向转包方交付一定的转包金或承租双方商定其它条款。这种形式适合因从事非农产业或其他原因暂时无力经营,又不愿放弃土地的农户流转土地。 转让。指农户将承包的部分或全部土地的使用权连同承包权一起转让给第三者,终止原土地承包关系,由新承包方履行土地承包的权利和义务。这种形式适合在非农产业已获得稳定收入来源或由于人口变化自愿放弃土地的农户流转土地。,退包。退包是转让中的特例,指农户自愿放弃土地,又没有第三者承接,而将土地退还给集体,由集体重新发包,终止原土地承包关系,重新发包。 互换。指农户之间互相协商,将承包的部分或全部土地进行位置调换,同时交换相应的土地承包经营权。互换后，原土地承包合同规定的权利义务可由原承包者承担，也可随互换而转移，但如果转移了则须按规定办理相关手续。这种形式便于因扩大专业生产规模,需要把土地相对集中成片,或由于耕种不便,需要调整土地的农户流转土地。,委托代种。指农户将承包的部分或全部土地委托他人代耕代种，代种金双方协商，不改变原土地承包关系。这种形式适合因短期外出务工经商暂时无力耕种，又想随时收回土地的农户，或第二轮承包期间集体预留尚未发包的机动地的流转。 反租倒包。指集体经济组织在征得农户同意的前提下，将农户的部分或全部承包地再承租过来，重新发包给第三者经营，原土地承包关系不变，接包方只交纳土地承包费，不履行原土地承包合同的权利和义务。这种形式适合于大面积成块连片调整农业结构，发展种养小区和规模经营。,股份合作制。指将承包地的经营权（使用权）折成股份作为投资参与经营，原土地承包关系不变。这种形式适合农业产业化经营发展较好，龙头企业实力较强且与农户联系比较紧密的地区流转土地。 拍卖。指将土地的使用权依法公开拍卖，由购买者买断一定期间的经营权。这种形式适用于集体经济组织的河岸沟坎、水面及周边隙地，以及“四荒”地。,2.流转土地承包经营权须遵循的原则,平等、协商、自愿、有偿 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途 流转的期限不得超过承包期的剩余期限 受让方必须有农业经营能力 在同等条件下，本集体经济组织成员优先,3.土地承包权流转的管理,土地承包经营权流转实行合同管理制度 土地承包经营权流转应实行登记制度,4.其他方式的承包及其管理,（1）家庭承包与其他方式的承包的区别 承包方不同 承包的对象和功能不同,承包的对象和功能,家庭承包的对象主要是耕地、林地和草地，承包地具有强烈的福利和社会保障功能，是承包户最可靠的生活保障。,其他方式承包的对象，主要是不适宜实行家庭承包的土地，包括“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）以及果园、茶园、桑园、养殖水面以及其他小规模零星土地，承包土地不具有福利和社会保障功能。,承包土地的具体方法和原则不同 确定当事人权利义务的方式不同 权利的保护方式不同 家庭承包按照物权方式予以保护 其他方式承包按照债权方式予以保护,（2）其他方式承包的土地承包经营权流转的特点,流转前提 其他方式的承包，必须经过依法登记取得证书后，才能流转。 流转限制 其他方式承包取得的土地承包经营权，承包人可自主决定是否转让及转让的受让人 家庭承包取得的土地承包经营权依法转让，必须先取得发包方的同意。 流转方式 其他方式的承包按照“效率优先、兼顾公平”的原则，其流转以市场化方式进行。,（3）“四荒”承包,国务院分别于1996年和1999年专门发布文件，对“四荒”承包治理加以规范与引导。 “四荒”的范围：指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等，“四荒”必须是集体经济组织所有的、未利用土地。,“四荒”承包的具体方法 直接通过招标、拍卖、公开协商的方式承包、租赁 “四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不超过50年。 依法享有继承、转让（租）、抵押或参股联营的权利 “四荒”承包应当防止水土流失、保护生态环境,第三部分 农村土地制度改革面临的问题,一、集体土地所有权不明确 二、土地承包经营权不稳定 三、农民土地权利受损 四、土地承包经营权流转制度有待完善 五、集体建设用地使用权流转制度缺失,一、集体土地所有权不明确,1.所有权主体不明确 中华人民共和国宪法中笼统定为集体所有； 民法通则中被界定为乡（镇）、村两级； 中华人民共和国土地管理法中则规定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。,所有权主体缺位现象 所有制在法律上的表现就是所有权关系，而传统民法中的所有权制度是以个人所有权为基点建立起来的。 集体所有制的所有权主体形式上是该集体的全体成员，但如果严格地按照法律上的所有权制度去分析现实中的所有制，就会发现公有制的所有权主体缺位现象。 在传统的以个人所有权为基点的法律制度中，公有制找不到对应的适用规则，在法律上，其所有权主体是不清晰的。,2.所有权行使内容与主体地位不对称,所有权行使内容 （1）发包方的权利。 发包依法由本集体使用的农村土地 监督承包方依照合同约定的用途合理利用和保护土地 制止承包方损害承包地和农业资源的行为 （2）发包方的义务 维护承包方土地承包经营权 尊重承包方的经营自主权； 向承包方提供生产经营所需的物质技术条件； 执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设。,所有权主体的权利与义务不对称,土地发包给农户，集体的权利只是对农户使用土地进行监督，不拥有土地的收益权、抵押权。 从义务上看，代理国家行使职能，制止农户对农业资源的破坏、改变土地用途；保障土地规划的落实。,3.权利主体对其土地权利地位认识不清,集体所有权的不明确，导致作为集体代言人的乡村干部和农民双方对自身权利的虚幻和错位。 作为农民集体代言人的村干部，包括村党支部、村民委员会的组成人员，则掌握着农村土地的发包、调整、农村土地使用权的流转、农村土地征用与征收中的谈判和对普通农民的实际补偿。 作为集体一员的普通农民的土地产权是模糊不清,形式公平、产权不清、缺失效率 我国农村土地属于农民集体所有，农户以家庭联产承包形式享有承包经营权。实现社会公平与效率目标。,二、土地承包经营权不稳定,实际中，承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。原因： 农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地； 一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处； 现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力。 2000年，学者杨学成对山东、江苏、江西、河南四省 344 个县（市、区）742 个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，89.6的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均调整次数为 3.9 次。其中，大调整的次数平均为 1.9 次，调整最多的为一年一调。,农地的细碎化导致小生产状态 全国农村居民点用地2.47亿亩，全国耕地19.51亿亩，全国农村居民点用地与耕地的比例关系是1：7.9。华东7省、中南6省为1：6左右，北京不到1：4。农村居民点用地是“一家一宅一亩地”。 美国的家庭农场平均规模是113-358公顷、法国是42公顷、英国为60-70公顷、欧盟国家平均是18.7公顷、日本水稻家庭农场规模15-20公顷。,三、农民土地权利受损,50,原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平2002年1月出版了我向总理说实话一书，他揭露了农村社会的真相，强调“现在农民真苦、农村真穷、农业真危险”。 根源其实就是农民的权利贫困，而权利贫困的最重要特征之一是农民的土地财产权利不断遭到来自政府、农村自治组织和其他势力的“合法”剥夺和非法侵犯。,51,1.农民土地使用权利受损 （1）妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。 （2）对承包土地的变动实行行政强制手段，土地的发包和调整程序不公正、不透明。 （3）地方各级政府对农民的土地使用权利往往保护不力，导致农民的冤屈无处伸张。 （4）目前流行的“土地股份合作制”的法律制度不健全在一定程度上侵犯了农民的土地承包权和使用权。,52,2.农民土地处分权利受限，缺乏补偿 （1）农民缺乏自主决定土地用途的权利。 （2）农户转让土地的权利和权益法律保护不力，制约了农民转营其他行业或迁居进城的机会。 （3）政府征地严重剥夺了农民处分土地的自主权 （4）农民的土地产权日益成为私营企业“圈地”的牺牲品。 （5）农民的土地处分权时常遭到基层农村政府和村委会组织的侵犯。,53,3.农民土地收益权利受损 （1）征收程序明确，但权利人难以表达利益述求。 作为土地所有者成员的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定。 征地决策不公开、征地的补偿不公平，而且征地的补偿标准不统一。 （2）征地的补偿标准普遍偏低。 农民失去了被征用土地补偿决策的参与权利，征地的补偿标准普遍偏低。,（3）地方政府、征地单位和农村集体侵权 有关部门极力压低地价，推行“廉地引商”政策，慷农民的血汗利益之慨，以“改善”所谓的投资环境。 征地单位和农村集体肆意克扣农民土地转让收益。 （4）现行的土地征收补偿与土地权利移转的代价不匹配 年产值倍数法的土地征收补偿既不能体现农地的价格，更不是农用地转为建设用地后位未经任何开发投资的土地使用权价格。,55,1.农地流转现状及特点 （1）全国范围内初具规模 从全国范围看，农村土地承包经营权流转已有一定的规模。2013年底，全国农村承包耕地流转面积达到了3.4 亿亩，流转比例达到 26%。,四、土地承包经营权流转制度有待完善,56,（2）流转区域不平衡 一是经济发达地区土地流转比例较高； 二是南方和东北地区高于华北和西北地区。 黑龙江农村土地流转面积占耕地总面积的18.8%，上海53.7%, 浙江25.9%，江苏为19.2%，广东14.4%，重庆为19.2%，四川为11.3%，安徽约为8.7%，华北地区的大部分省市比例都低于5%，西北的甘肃仅为1.4%,2020/8/14,57,58,（3）流转方式中“转包”占主导地位 “转包”形式流转的农村土地一般占到流转面积的50%左右；“出租”其次 ，多数地区在30%左右， “互换”、“转让”和“入股”形式的比例较低。,59,（4）规模化经营水平在提高 到 2012 年底，经营面积在 50 亩以上的专业大户达到 287 万户，其中平均经营面积约为 200 亩的家庭农场达到 87 万个。 河南省济源市已经形成100亩以上经营大户108户，其中300亩以上经营大户18户，超千亩经营大户6户。,60,（5）土地流转价格在发达地区连年上升 浙江省近年来土地流转价格每年都在以大约10%的幅度在上升。,2.存在的问题,61,（1）土地非农化趋势 土地承包经营权的标的是农业土地，主要是耕地和基本农田，只能农地农用。 法治周末2011年3月报到河北省鸡泽镇政府以创办工业园区为名，以租代征强占耕地3000余亩交给私人建厂。 这种土地流转非农化的情况在全国普遍存在。,62,（2）耕地流转非粮化 所谓的规模经营，大部分变成了比较效益更高的蔬菜、水果、药材等经济作物或者发展旅游、观光农业，粮食种植面积大幅下滑。有研究指出:“在有些地区，耕地流转给业主后，有15%的耕地用于发展观光农业和乡村旅游，真正用于种粮的耕地只占6%左右。” 全国流转土地用于种粮的占55.5%，有的地方只有20-30%。 土地流转后用于种植经济作物和发展观光旅游的趋势还在扩大，这不仅潜藏着巨大的市场风险，而且威胁着国家的粮食安全。,63,一般有两种形式: 一是将土地强行租给公司或者大户经营，农民只收取租金。 二是以合作社的名义强制农民入股，再由合作社将农民的土地转入公司。,（3）土地流转资本主义化,“县乡政府对于工商资本下乡情有独钟，至于城市资本下乡、按规范程序集中土地承包经营权开展规模化经营的，更是给予鼓励政策。”在承包地流转中，地方政府强行将土地流转给公司经营，农民只能收取固定的微薄租金，从而将土地变成为公司的资本，公司将土地投资经营高效农业或者非农产业，其取得的利润与农民无关。 相关法律制度则不完备。如农地产权“三权分离”在股份制中权益的如何体现，农地股份合作社或企业的经营范围、股权转让退出、权利内容、组织机构议事规则和收益分配方面的法律制度的内容需要明确。,（4）行政强力推动，强制农户流转承包地,65,有的地方片面追求流转规模和流转比例，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，整村整乡流转，违背农民意愿，强迫流转，损害了农民权益。,66,截止到2010年6月底，全国有1255个县设立了农村土地承包仲裁委员会，占应设县数的45.2%。农村土地承包问题信访仍占农业信访的首位，2010年1-7月，农业部受理土地承包信访1649件人次，占农业部信访总量的26.9%，但比2009年同期下降36.1%。,（5）个别地区存在侵害农民合法权益的行为,3.原因分析,认识障碍 经济发展不均衡障碍 我国经济发展水平高低以及非农就业的难易存在较大的区域性差异 市场障碍 土地流转始于上世纪90年代中期，因闲置撂荒土地要承担农业税以及乡统筹、村提留等，一些农户私下流转土地。 本世纪初期，因农用资料、化肥等价格大幅上涨，粮食价格相对低廉，农民私下土地流转步伐放缓。 2006年后农业税取消，国家粮食补贴政策的出台，农村新一轮土地流转兴起。 目前尚未形成农村土地使用权流转的中介服务组织和金融动力。,制度障碍 涉及农村土地流转的法律法规不健全 农村土地权利主体及内容模糊 城乡二元户籍制度的阻碍 管理障碍 农村基层政府多重目标之间的冲突，更关注税收增长的快慢。 农村基层政府与上级政府之间利益上的冲突，基层政府财政困难。 组织障碍 缺乏物质技术基础，社会化服务体系建设滞后。,五、集体建设用地使用权流转制度缺失,一、集体建设用地流转制度现状 二、集体建设用地流转模式及形式的总结 1城镇化进程中非农建设用地土地流转模式 2.沿海发达地区集体非农建设用地流转模式 3.非法的小产权房流转模式 4.进城农民承包土地、宅基地的退出模式 5.土地整治中的土地产权变化形式,隐形市场较多。,目前，我国的农村 建设用地市场状况是,集体建设用地隐形市场存在的原因 新制度经济学家诺斯说过“由于市场规模的扩大，生产技术的发展或人们对现存制度下的成本和利益的看法有了改变引起在现存制度下出现潜在获利机会。但是，由于外部条件内在化的困难，潜在利润无法在现有的制度安排内实现。这样，总有某些人为了获取潜在利润而率先克服这些障碍，当潜在利润大于这些障碍所造成的成本（交易成本）时，一项新制度安排出现了”。,农村集体建设用地流转存在的问题,1、集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力削弱。 2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。 3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。 4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。 5、引发了地价管理失控。 6、冲击了现行征地制度。 7、不利于国有土地市场的管理。,一、农村建设用地使用权流转制度的现状,1.法制角度相关法律制度缺失 农村土地资源的有效配置和利用，一方面要求明晰并落实土地占有使用人的权利；另一方面，应建立农村建设用地使用权可流转的制度。 2.经济学角度难以实现资源的优化配置与利用 科斯定理:在交易成本为零的世界中，无论赋予哪一方初始财产权利，都能够产生效率结果。 波斯纳定理:在交易费用为正的情况下，最佳的权利配置方案，应是资源的初始产权掌握在知道资源最佳用途的人手中。,3.农村集体建设用地的流转受到限制 为实现权利的有效配置，在交易费用不可能为零且无法确定谁是最珍视权利的人的前提下，唯一可以做的就是努力降低交易成本，允许并促进财产权利的自由转移。 但我国农村建设用地使用权的流转受到极为严格的限制，农村土地不能直接进入土地使用权市场交易和流通，国家在一级市场上的垄断，依据现行土地征收制度，通过土地征收进入土地市场。,4.各地积极开展集体土地流转制度的创新,从全国其他省市情况看，苏州作为集体土地流转的试点地区之一，从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索和实践。 安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。 2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了200348号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。,广东省从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点。2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了广东省集体建设用地使用权流转管理办法，并从当年10月1日起施行。据统计，到2006年底，广东省共办理集体建设用地流转近2100宗，涉及面积1552公顷，涉及金额超过20亿元，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20%。,二、集体建设用地流转模式及形式的总结1、城镇化进程中非农建设用地土地流转模式,（1）国有化转制模式 国有化转制是指以村集体经济组织成员全部由农民转为城市居民,并实现撤村改居的过渡为前提通过行政命令的方式,将原属农村集体所有的土地整体性、一次性地转归为国家所有,并基本不改变原有的土地用途和使用权归属.这种模式通过将土地合法地引入市场流通,显化土地价值,使村集体通过盘活土地资产获得改造的资金来源,使政府能够统一有效地利用规划土地。,（2）保权让利模式 保权让利是指保持集体建设用地所有权不变的前提下,依照国有土地有偿使用管理方式,将集体建设用地使用权在一定年期内采用转让、出租、转包、入股、抵押等形式进行流转,土地流转收益大部分留给集体经济组织,按照“两种产权、同一市场”的指导思想,实现集体建设用地的流转。这种模式有利于集约用地、盘活存量土地、缓解城市用地压力，有利于防止拆复建的恶性循环,减轻征地难度,节约国家资金,有利于改善投资环境,增加就业渠道。,（3）“一村两制”流转模式 实行“一村两制”模式的总体思路是: 根据城中村村民留地安置指标和各城中村人口,为每个城中村核定留地安置面积(包括居住、公共设施及生产经营性用地),各城中村在留地安置范围内自行开发建设,以保障城中村原居民的生产生活; 对于通过改造、整理出来除用于村民生活保障以外的其余土地,作为开发性用地,转为国有。 为了解决城中村土地开发资金问题,政府有关职能部门将土地依法报批征为国有后,按城市规划的要求,依法开发经营。,一、非农建设用地土地流转模式,2、沿海发达地区集体非农建设用地流转 模式,（1）苏州模式 鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，苏州市国土局于1996年9月正式出台了苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该办法规定：“对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。 其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。办法还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。,（ 2）古田模式。 福建省古田县自1994年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。 其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47、乡政府30和县政府23的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。,（3）准国有化模式 在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地局的统一安排下进行流转。 依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。,3.非法的小产权房流转模式,“小产权房” 是指在农村集体所有的土地上开发的房地产，并销售给城市居民。按现行法律法规的规定，这类土地只能用于农业生产或农民宅基地，不得用于非农业建设。因此，“小产权房”并不具有真正的产权，无法得到法律保护。,北京市房山区青龙湖镇青龙村出现的小产权房开发。据新世纪周刊2007年6月29日所载，青龙头村的村民委员会签发了青龙头村旧村改造实施方案，村子将和房地产商合作共同开发村里的土地，开发商将为村民建房、修路并支付医疗和养老保险等。 股份制是多个所有者的资本的联合。一旦农村土地承包经营权入股，它就不再属于农民或农村集体经济所有，而属于其入股的企业业主所有，企业业主的多元化和所有者的多元化必然带来利益的多元化和土地流转制度的复杂化。 由于小产权房的价格远低于市场的商品房价格，这一方面造成土地收益的大量流失，另一方面又使农村耕地难以得到保障。究其根本原因，就在于未建立规范，有序的土地流转制度。,4、进城农民承包土地、宅基地的退出模式,进城农民承包土地三种选择： 其一是进城农民继续承包农村土地，占有宅基地和自留地。 其二是将进城农民承包的土地和宅基地、自留地归还给农村集体组织。 其三是将转化为城市市民的农民承包地收归国有，使农村集体经济组织的土地转化为国有土地。这种转化不是无偿占有，而是向农村集体组织和农民收购，使农村集体组织和原承包土地的农民都得到一定的补偿。 在上述三种情景中，随着进城农民身份的转化，进城农民原承包的土地的性质将发生转变。 制度选择：实行进城农民承包土地、宅基地有偿退出机制。,实行进城农民承包土地、宅基地退出机制改革的积极意义 第一，有利于增加国家宏观调控的能力。 第二，有利于减少城市化进程和城乡统筹综合 配套改革中的利益摩擦。 第三，有利于保护农业耕地，实现用地平衡。第四，有利于土地流转使用制度的改革。,5、土地整治中的土地产权变化形式,（一）权益取消型： 重庆市，1985年以后出生的没有承包地；强制转户口 （二）空间置换型（挂钩）： 重庆市地票； 无锡市三置换（农田-社保；农宅-市宅；农民-市民）（江阴市）； 安徽的空间置换；芜湖市两置换（承包权置换社保；宅基地+房屋置换城市住房） （三）万村整治型、村庄合并性 调整农村土地承包关系、土地所有权关系 （四）股份合作型 弱化了农户的农地权益意识，包括工业小区建设等。,农村宅基地换城市住房，城市社保换农村承包地,“农村宅基地换城市住房”的做法。重庆九龙坡区政府规定：凡是自愿退出宅地的农民，由政府统一规划组织给农民建设新型农村社区，按农民自建房对待，免收各种城市建设费用，每平米还补助100元的基础设施建设费，户型以70平米为主。 “农村承包地流转”的做法。农民自愿退出土地承包经营权的，除每亩按照2.75万元标准进行补偿外，土地流转的收益仍归农民所有。 农民变成市民后的社会保障问题。农民退出宅基地、流转土地以后，九龙坡区政府给转为市民的农民提供社会保障 。,浙江桐庐荻蒲村,第五部分 农村土地制度的改革与创新,一、农村土地制度创新的原则 二、农村土地制度完善的设想,2013年政府工作报告,93,农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是要保障农民的财产权益。土地确权之后，农民可以利用土地的财产权自愿进行流转和抵押，通过转让、入股等形式增加财产性收益，增加农民的收入。农村金融机构也要创新适应土地流转的信贷机制，解决农民贷款难问题。,94,国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说，今年要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。,2014年政府工作报告,党的十八届三中全会给予农民的权利,95,三个大红包： 一是土地承包经营权可抵押、转让，变成农民财产性收入； 二是包括宅基地在内的农民住房可抵押、可变现，去购买城市住房； 三是农民土地跟国有土地同地、同权、同价。,96,十八届三中全会赋予农民极大的土地权利，最大限度地体现了保护农民利益、增加农民财产性收入的民本思想，从根本上消除了土地财政的制度根源和地方政府强征农民土地的利益动机。,97,改革试点在两个方面展开: 一是服务城镇化、工业化的用地需要,开展土地综合整治和增减挂钩,宅基地换城镇住房; 二是从增加农民收入和农村土地开发考虑,开展农民房屋抵押、租赁,发展农家乐、乡村旅游等。,98,习近平总书记指出：“农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。,十八届五中全会：农业改革全面深化与实践成重头戏 变革一：粮食“危机”或将有变 在未来5年，一方面国家会继续大力支持适度规模农业的发展，加大防范土地非农化、非粮化； 另一方面，会适时推出对糖类、油料、玉米等产品的差价补贴政策，进一步扩大“绿箱”支持，同时，也会提高农业保险的补贴力度。对于当前粮价下跌情况，国家有望出台相应调整政策。,变革二：合作社机遇重大 根据农业部发布的最新数据显示，我国农业现代化效果已逐步显现，生产方式调整取得成效。目前家庭承包耕地流转面积比重已超过30%，种养大户、家庭农场等经营主体大幅提升。 未来农业发展中，合作社、农企、家庭农场、种养大户等新型主体将发挥主要带动作用，扶持力度也会更大。,变革三：生态农业盈利空间巨大 农业生产的环境负效应日益突出： 农业资源过度开发、农业投入品过量使用、地下水超采以及农业内外源污染，这些资源问题不仅阻碍了农业发展，并且相互叠加。 “十三五”期间，国家将加大对农业资源环境保护和生态建设的支持。,荒漠化地区土地贫瘠，土地收益低，如何利用是难题！青岛昌盛日电太阳能科技有限公司采用建设太阳能大棚，利用西北地区的光能发电，根据不同植物对光照的特性，建立阴阳棚，立体盆栽种植蘑菇、辣椒、茶树，养殖蝎子、蚯蚓，间接规避了土壤贫瘠问题，逐步修补土壤肥力。太阳能发的电，直接并入国家电网，还是清洁能源，多功能循环发展。 当地农户获得两个收益，一是保底的土地流转费，每户一年1万元，二是在大棚里打工的收益，一年2万元。,中共中央办公厅国务院办公厅印发深化农村改革综合性实施方案（2015.11.2）,改革的七项原则： 坚持农村多种所有制经济共同发展 坚持和完善农村基本经营制度 坚持社会主义市场经济改革方向 坚持保障农民权益 坚持统筹兼顾 坚持循序渐进、试点先行 坚持党对“三农”工作的领导,目标任务：到2020年,农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善， 新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全， 城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善， 农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高， 农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。,一、农村土地制度创新的原则,1.发挥制度创新主体集合作用的原则 2.对农民和农业发展有较强激励性原则 3.与制约因素相适应性原则 与社会主义的基本政治、经济制度相一致 与农村生产力水平相一致 与农村土地社会保障功能相适应 与农业永续发展相一致 与农业现代化的发展和增加农民收入目标相一致 4.制度安排的强兼容性原则 遵循农村土地制度规范性与灵活性、稳定性与应变性相结合的原则,二、深化农村土地制度改革的基本方向,落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。 落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。 稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。 放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。,二、农村土地制度完善的设想,1.优化农村土地所有权制度 明确农民在土地所有权中的主体地位 完善土地管理法、土地承包法、村民委员会组织法等法律，明晰农村集体土地所有权主体。 农村土地的集体所有是集体共同体成员共同所有，农民在农村土地所有权中应该享有主体的权利。,完善农村土地所有权的各项权能 建立起农民集体所有的财产由农民自治机构进行管理的机制 维护农民土地收益权 政府必须牢固树立公共服务理念，杜绝随意分享和侵占农民收益的行为 明确规定土地征收的用途，合理确定“公共利益”，提高农地补偿标准，合理分配农地补偿费用,2.完善农户土地承包经营制度 严格规范发包权和承包权 切实保持承包经营制度长期稳定不变 明晰土地承包、使用过程中各经济主体之间的责权利关系。 建立农民关于承包经营问题的申诉机制,十八届三中全会决定：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”,稳定农民土地使用权 赋予农民“永久不变”的家庭承包权。保持农民土地承包经营权的长期稳定，给予农民稳定的心理预期。是否需要有明确的期限？ 落实好农村“两证”颁发工作，建立健全土地承包经营权登记档案，明确农民的土地权利。 从法律和国家政策层面明确土地使用权的物权性质，比如：修改物权法，确立农村土地承包经营权为一种财产权、他物权，并对其权利内容明晰化。,113,农村土地承包经营权确认登记颁证 2013年中央1号文件提出，“用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。 2014年中央 1 号文件进一步指出：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”,3.健全土地承包经营权流转制度 和谐有序推进农村土地使用权流转 强化农民在农村土地流转中的主体地位，农民承包土地流转与否和流转给谁由农民自己决定 制定和修订相关民商法、物权法、担保法等法律法规，拓宽农民土地处分权的范围和内容。赋予农民对所承包经营土地享有更多的权益，如：出卖、入股、继承、赠与、委托经营、抵押等。 建立和完善农村土地使用权流转市场 强化农村土地管理和有关制度建设,115,（1）交易平台推动 即政府投资建立农村土地承包经营权流转有形市场，通过建立流转信息搜集、整理和发布体系，制定健全的市场管理机制，实施高效的土地承包信息化管理，规范市场交易程序，从而为农村土地承包经营权流转供求双方搭建交易平台，实现了对土地流转的推动,当前土地承包经营权流转市场的发展模式,山东省滕州市西岗镇2006年在全国率先设立土地流转交易市场 在山东省西岗镇土地流转交易中心看到，交易大厅电子屏幕上不停闪动着土地流转的转让信息，信息详细记录着土地位置、使用权人、土地面积、交易价格和出让年限等。只要你看中其中一块土地，交易中心便会积极联系双方进行流转交易。 市场内建有标准统一的服务大厅和农村土地承包纠纷调解庭。 大厅内设土地流转信息联络、收益评估、合同鉴证等窗口，实现了“一站式”服务,西岗镇土地流转的交易程序,西岗镇土地流转交易中心成立于2006年初，其工作是在土地承包权不变的前提下，引导、规范农村土地承包经营权流转。 首先由转出户申请，说明土地流转的原因、期限、形式等； 其次，村土地流转服务站报镇土地流转服务中心进行审查，符合法律规定的对其进行流转，不符合规定的做好解释说明； 最后，镇土地流转服务中心统一组织流转合同的签订、签证、归档管理，依法加强土地流转及规模经营的指导服务和监督管理。,土地流转交易中心所起的作用是见证、规范与服务，充分体现了土地流转依法、自愿、有偿的原则，使双方的利益都得到保护，为农村土地的流转提供了保障，加快了集约化经营的步伐。 有关的中介机构的逐步建立，在政府的监控和指导下，以土地储备中心、土地整理中心、土地信托中心和土地银行等形式，为土地流转进行多方面的服务，有力地推动了土地流转制度的健康发展。,119,（2）财政杠杆撬动。即政府财政出资建立农村土地承包经营权流转专项扶持资金，并配合各种政策鼓励农民成片流转土地，实现土地规模化经营，同时对流转操作进行严格的监管。 江苏阜宁县实行的“农村土地储备制度”就是典型的一例。据统计，2007年阜宁县共建500亩以上连片高效种植基地16个，新建标准大棚5870座；2008年上半年，全县新增高效种植基地17个，新建蔬菜大棚8700座，建立万头猪场、万只禽场18个。,120,（3）专业大户带动。即种粮高手、养殖大户等专业能人通过自身的技术优势，对农村土地实现集中连片承包，对承包土地进行科学管理，统一经营，合同收购等，实现农村土地规模经营。 安徽太和县农民范恒进在太和县共承包土地7500亩，其中基地7000亩，租赁500亩，同时在内蒙古呼伦贝尔租有7000亩连片土地。在承包土地上重点从事马铃薯和红薯的产业化经营，形成了“示范带动、订单种植、基地管理、合同销售”的农业技术推广和农产品生产流通模式。,121,（4）龙头企业拉动。即农业产业化经营龙头企业为保证原料供应的数量和质量的稳定，从当地农村基础条件出发，以各种方式整合农村承包土地，实现土地规模化经营。 中粮长城葡萄酒（烟台）有限公司是国家级农业产业化龙头企业，最早采取“订单农业”方式与农户连接。2000年开始采取“反租倒包”模式建立基地；2005年中粮长城葡萄酒公司以其子公司南王山谷投资有限公司为发起人、以投入资金为股份，将规划区内13个行政村的农民组织起来，以土地承包经营权为股份，成立了“烟台南王山谷葡萄生产合作社”，辖属13个村级合作社，吸收1980户农民入社，专门从事葡萄标准化生产。,122,（5）合作组织发动。即以各种农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合土地资源，实现土地规模经营，壮大集体经济。 江苏苏州吴中区横泾街道上林村2007年组织土地股份合作社，1个自然村117户农户自发将240亩土地承包经营权作价入股，作价方式由农户协商确定，一亩耕地折成一股，以每亩土地5000元的作价标准共确认注册资本120万元，并以横泾上林土地股份合作社的名义正式参与对外经营活动。,成都和重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，近年来，这两个地方相继推出了土地流转新政。 重庆提出，允许以农村经营权出资入股设立农民专业合作社，或以农村土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业； 成都则制定了关于推进农村土地承包经营权流转的意见，确定了四种土地流转方式，分别是转包、租赁、互换经营和入股。,无论是“入股”，还是转包、租赁、互换经营之类，最大的意义在于，赋予了农民财产新的权能，拓宽了农民使用其财产权利的途径。换言之，农民流转土地承包经营权的权利得到确认，让关于土地交易的自由选择成为可能。 赋权是农村土地流转改革的关键，既要赋予交易的权利，更要赋予自由选择的权利。 需要注意的是，有些地方政府总有“替民做主”的冲动，始终不信任农民作为市场经济主体的理性，喜欢搞一刀切式的改革。“征用”时农民无权诉求自己的权利，“入股”时农民又无权选择“不入股”。,工商资本下乡，会不会变相圈地？,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为： 工商企业到农村租赁土地，法律是允许的，但有限制： 第一，不能改变所有权； 第二，不能改变用途； 第三，不能损害农民的权益。,十八届三中全会决定对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。 首先，要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励； 其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产也不能搞旅游业。,搞好农用地分级和价格评估工作 农用地估价,可采用市场比较法、收益还原法和成本法等常规方法； 针对农用地的具体特点,引入诸如收益倍数法、标准田法、影子价格法等,以丰富农用地估价理论和实践。,缔造交易中介服务组织,加强地权交易立法,建立农地使用权流转规则 规范土地交易收益分配,土地增值部分合理分摊。 坚持按照“三公”原则,加强对农村土地使用权流转的监督管理。 尽快建立农村土地流转服务的信息网络。,4.改善农村土地承包经营权流转的外部环境 第一,理顺农产品价格,提高农业比较利益。 第二,大力发展非农产业,加快农业剩余劳动力转移。 第三,改革和完善农村金融环境和制度。 第四,完善农业社会化服务体系。,土地整治项目 重庆市国地房管局与银行签订农村土地整治金融合作协议，由银行向重庆市农村整治中心提供授信支持或意向性融资，用于农村土地整治项目。 土地确权 所抵押的农房价值确定，房屋及其占用的土地一并评估，评估价格以市场价格和复垦地票价格为准，利用土地使用权和房基地发放房产证； 建立和完善农村产权抵押风险补偿机制，发展小额信贷。,成渝模式灵活多样融资方式，促进土地流转和农民权益的保护,地票抵押 农村相关建设用地经过复垦； 验收并向农户颁发发放地票； 在土地交易所进行指标交易，地票交易。 使用地票。按照法律及规划，实行城乡建设用地增减挂。 农民专业合作社 允许以农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业。 农民专业合作社，有股权单一、生产要素合作、股份混和、股权转租、股份参与五种模式。,5.建立农村社会保障制度同时改革户籍制度,城市化的进程会影响城市建设用地需求，也影响进城务工农民对农地的需求。 人口的非农化需要数量庞大的农民在城市安居，在城市就业。 农业转移人口的市民化 新型城镇化,133,2000-2009年我国地级市城市用地增长与人口增长比较分析,注：表中数据依据中国城市统计年鉴（2001-2010），进行整理计算所得,6.建设和完善农村集体建设用地使用权制度,农村集体建设用地都可以入市吗？ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为：决定指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。 农村集体建设用地有三类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地,决定: “保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。” 决定：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”,住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？,宅基地是我国的特有概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。 必须遵循“一户一宅”原则，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不等。 农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。,宅基地制度改革的基本思路,在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定， 探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制， 探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。,农村土地征收制度改革基本思路：,缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。 第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。 第二，国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。,集体经营性建设用地制度改革的基本思路,允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股， 完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。,土地确权,制度创新,什么是建立城乡统一的建设用地市场？ 陈锡文认为：农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城市建设用地也有商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。 建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。,集体建设用地流转制度构建的内容,（1）入市流转的集体建设用地必备条件： 一是权属来源要合法，四至要明确，已取得土地使用权证，现实中无争议； 二是已经申请流转并得到批准的； 三是符合土地利用总体规划和乡镇建设规划； 四是土地所有权人和土地使用者同意并签订书面协议。 目前决定指：农村集体经营性建设用地,（2）流转范围的划分和界定,流转范围包括地域范围、用途范围和流转使用主体范围。 地域范围应当明确规定流转只能在规划和用途管制所确定的建设用地范围内进行。 用途范围包括集体以土地出资建立企业用地，公共设施、公益建设用地，农民个人住宅用地以及城市建设用地等。 流转使用主体范围是指使用者应该不是法律上要求必须优先使用国有土地的情况。,（3）合理的流转收益分配,国家在基础设施建设中进行了大量的投资以使得集体建设用地