黄宗羲定律

财政学由黄宗羲定律引起的思考据了解，我国的行政成本高居世界第一。从1986年到2005年，我国人均负担的年度 行政管理费用增长23倍，而同期GDP增长了 14.6倍。“据粗略统计，我国每年公款吃喝的 费用达上千亿元，换句话说，每年的公款吃喝都要吞掉一个三峡工程。有关部门披露，我 国五分之一的城镇建设存在“政绩工程”，各级政府的办公楼也愈来愈气派。公共选择理论 认为，官员在行政过程中经常被自身经济人的动机所左右，存在一种天然的追求预算最大化 的倾向。由于利益集团的存在，政府作为收入和财富的再分配者时常产生财政幻觉引发财政 扩张，这正是行政成本增长的原因所在。冯培恩将行政浪费的病因总结为5个：一是行政权 力运行透明度低，政府机构控制着80%的公共管理信息，社会掌握的政务信息不超过20%； 二是出现了 “上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”；三是责任主 体缺位，“有人上树摘果，无人浇水施肥”；四是预算约束软化和预算外资金大量存在；五是 对党政领导干部的考核主要看经济发展指标，而不计行政成本，这种考核方式使政府官员失 去了降低行政成本的内在动力和外部压力。“压缩政府行政支出，这个很难。”清华大学经济管理学院教授白重恩说。如何实现？ 减公务员工资不可能，减人员也不可能。财政部科研所所长贾康对此也不乐观。他认为，从 历史经验来看，压缩政府行政费用，短期内会取得一点成绩，过后又会反弹，经常是在压缩 之后几年又以更快的速度增长。“目前，行政费用占财政支出的比重大概在20%左右，这 是从来没有过的。”中国社科院荣誉学部委员何振一说，建国前30年，也总说行政经费高了， 那最多时也就百分之十几，一般不到10%。“喊了多少年，行政性经费还是减不下来啊！” 超标准公务接待也是一个老问题，一直在管，却一直没管住。今年1月1日起，中央国家 机关和事业单位差旅费管理办法等3个办法正式实施，新办法调高了差旅费和会议费标准， 以适应实际需要，解决挪用其他经费弥补差旅费开支缺口，防止向基层转嫁负担。分析人 士指出，回顾这些反对浪费的政策文件，无不可以总结为一套“要字诀”，即要查办，要严 惩，要禁止，要反对，要坚持，要树立至于能不能查办，能不能严惩，能不能禁止，能 不能树立，大抵不在政策的讨论范围之内。因此，在当下，类似的部门表态已经遭遇明显的 关注疲劳。行政成本过高的问题具有深刻的体制根源，解决这一问题与政府职能转变、行政体制 改革、政府行政层次调整、完善制约和监督机制、提高政府决策的透明度和科学性等多方面 改革都有密切的关系。行政管理经费是指用于国家各级权力机关，行政管理机关以及外是机构行使其智能所需要的 经费支出。行政管理费用是构成国家支出的基本内容之一，失去此职能国家就不是国家了。 正常情况下，行政活动和国防活动是非直接生产性劳动，不直接创造社会财富，是社会财富 的“虚耗”，就此而论，这类支出越少越好，但适度地支出是必要的，如果没有，社会财富 的生产就很难以进行。行政管理经费按最终用途分，可分为人员经费和公用经费两部分。人员经费是指用于保证行 政人员正常行使职能的费用支出，包括上述政府权力机关，行政机关和外事机构的工作人员 的工资，福利费等。公用经费是指用于保证政府机构正常开展公务而花费的支出，包括公务 费，修缮费，业务费和购置费等。影响行政管理经费的因素有很多，主要有一国的经济增长 水平，财政收支水平，政府职能范围以及相应的机构设置，行政管理经费的使用效率等等。 按正常情况下，行政管理经费的绝对规模不断增长，但行政管理占财政支出的总额的比重呈 下降趋势。反观我国的行政管理支出，在新中国成立初期行政管理经费占财政支出的比例呈持续下降， 而改革开放以来则呈相反的趋势，行政管理经费在各项支出中增长的速度最快，占财政支出 的比重持续上升。而与之相随的，是税务的增加，人民生活的繁重负担。“黄宗羲定律”是指纵观几千年历代皇朝，从商鞅变法开始一直到王安石变法，到康熙时代 搞“摊丁入亩”，在农民负担问题上一直沿袭着一条定律：每一次税资改革都以减轻税从开 始，以加重税赋终结。同一个问题的另一方面，与此对应，使用财政的政府机构也陷入了精 简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。中国一直想用一个固定有效的方法来解决问题，使问题尽快解决。于是进行了改革以便于改 善现有状况，但是均收效甚微，并没有彻底解决问题。我国在进行的所有改善方式中，大多 存在着经费使用不合理的问题，用于人员的费用过多，而真正用于行政机关的费用不足，我 国在较长时间内政府职能界定不清、政府机构和人员过分膨胀，导致不能使行政管理向好的 方向发展。在中国，大多数人认为，政府人员具有大量的权利，为了办事，人们都用公费报 销，各种活动用的经费较多，累积下来，只能是由税费来解决此问题，但收效很低。故相应 的，我国的税制存在着问题，农业最为明显，最开始对农民征收大量农业税来保证行政管理 的顺利进行，农民的负担加剧，我国是农业大国，农民的生活得不到改善，则经济也不能增 长。而且我国行政分级很多，分级形势明显，各级都有很多的行政人员，这样做只是导致我 国的行政管理人员越来越多，公务员越来越热，而真正的国家的社会财富问题并没有解决， 收费仍然很严重，后来实行减免农业税的改革，虽然短期内人们看到农民的费用负担减轻， 但是实际上仍有反弹的风险，并且收费并没有减轻，各地方政府由于级别过多并不能完全贯 彻落实这种行为。在另一方面国家的拨款被压制发放，一些地区的农民的权益并没有真正的 得到保护。教育等问题没有解决。另外，物业税，房产税都是加重广大人民负担的税制，在之后的改革的前提下基本问题仍然 没有解决，虽然行政管理部门及人员减少了，但是费用仍然很多，不解决根本问题。随着一 种税制的改革，又会出现许多其他相应的税制与之相适应，而这种适应又会在某些方面影响 我们的生活，中国是一党专政的国家，各个机关都会执行国家相应的税制，但是各基层部门 的执行未必能打带我们预期的效果，由于我国想要裁剪行政管理费用，大大减少了行政管理 部门，但剩余的部门当中，仍有一些人事费用过多的现象存在。再者，虽然农业税得到了改 善，但是其他税费相应增多。另外，由于这些人事人员减少，新进的人员都会很努力地为自 己服务，公款开销过多一直是我们的问题，大量的费用用来处理人际关系而忽略正常的消费。还有一种观点是中国之所以会出现这种情况是因为威权主义，中国是民主集中制国家，人民 是国家的主人，但我们同时实行一党专政，其他党派参政，在没有其他意见时，权力集中早 少数人手中，基层反映不利，无法及时传达到上级，日积月累我国的地方问题的不到解决， 人民的意见不能直接反映到上级，各级费用多被贪污，刚性支出增加过快。这主要因为财政 供养人口增长过快。再加上工资增加的幅度大，而财力增幅远跟不上财政支出的迅猛增长。 政府层级过多。财权与事权不对称。地方财政收入少，而负责的事务太多。不对称的财权和 事权。我们的人民也没有将这一问题当做与自己切身的利益相等同的问题，人民盲目地相信中央政 府，而当地政府不能执行又使人们信心下降，但不明确反映情况，不能为自己切实利益着想， 也是一种造成黄宗羲怪圈的影响。针对这一问题，要想出相应地解决方法，基本要从这几个方面考虑；1;改革税收体制，减轻不必要的税收，增加必要税收，使收税更加合理合法化。2;规范行 政管理人员，打击不正当收费，取消形式主义，3;减少财政层级，规范行政经费的使用，加强检查监督，走向法治化，制度化。4;政府的合法性经由公民授予并受公民监督；类似人大、政协、监察、审计等监督力量最好 由体制内转移到体制外；预算经人大批准后政府无权任意改变；政务信息公开，给公民以知 情权；明确公共资源的负责主体；公众参与政府对公共资源配置的决策过程。但不一定能 够解决所存在的问题，需要看我们国家的各种法律制度等。黄宗羲定律一、“黄宗羲定律”折射出农民政治参与的缺失黄宗羲对历史上田赋制度改革的追溯和归纳，局限于奴隶社会和封建社会两个社会发展阶 段。虽然历代的变法一一不论是唐代的“两税法、宋代的“免役钱法”还是明代的“一条 鞭法”、清代的“摊丁入亩”其最初的出发点都是针对当时收费名目繁多、贪官污吏中饱私 囊、农民不堪重负而进行的；改革的内容也基本上都是改费为税，化繁为简，官收官解。但 变法最后都背离了初衷，显然有着深刻的历史与政治背景。我们姑且不论“黄宗羲定律”的复杂学术解释，但有一点我们可以肯定，在“黄宗羲定律” 中，我们听不到农民的声音，看不到农民的身影，而只看到当权者和少数“政治精英”对社 会变法作一厢情愿的“规划”。也就是说，在重大社会变革的设计中，农民没有选择权，没 有话语权，无论当权者设计的制度多么不公平、不合理，农民只能被动地接受，无条件地服 从。农民政治参与权的丧失，根源在于经济的私有制以及由此派生出的“政治私有制”。农民政治参与权的缺失或被剥夺，是专制社会的一大特征。农民在这样的社会制度下，不 能左右自己的命运，不能表达自己的意愿，不能对强加在身上的负担讨价还价，不能对各类“杂派”抗争和拒绝，这就为“黄宗羲定律”形成提供了社会基础。但这并不代表农民永远沉默不语。农民在丧失政治参与权的情况下，最后往往 选择“非常规”的暴动和起义手段进行抗争，来主张自己的生存权利。统治者想用专制的手 段谋求社会的稳定，最后却因为专制造成了政权更迭和社会动荡。我们剖析旧中国农民政治 参与的缺失，更重要的是为了警示今天，为跳出“黄宗羲定律”提供历史借鉴。二、理想制度设计与现实操作的背离，造成了当代农民负担的反弹和波动新中国的建立，为农民广泛的政治参与提供了制度保障，也为跳出“黄宗羲定律”提供了 理论基础。人民代表大会制度的建立，保障了人民当家作主的权利，有效地组织和调动了广 大人民群众建设社会主义现代化的积极性、主动性、创造性，也为农民广泛的政治参与提供 了根本政治制度的保证。从理论上讲，农民实现了当家作主，对各类负担有了话语权，对强加在自己身上的不合理 负担有说“不”的权利。但考察当代的农民负担，我们似乎并没有走出“黄宗羲定律”的阴 影。农村实行家庭联产承包责任制以来，农民负担的主体由集体转变为农户，农民负担问题 变得直接、敏感。进入20世纪90年代，农民负担总体呈上升趋势。1993年党中央、国务 院要求对农民负担实行严格控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费和基 金项目以及43项达标升级活动，纠正了 10种错误的收费方法，当年就出现农民负担绝对额 下降的局面。但是，由于农民负担多年高位运行的惯性，1994年农民负担增幅便以高出农 民人均纯收入增幅12.6个百分点的速度快速反弹，1995年农民负担继续在高位运行。针对 农民负担快速反弹的状况，党中央、国务院于1996年底作出了关于切实减轻农民负担工 作的决定；农民负担较重的安徽省，还根据本省实际，于1996年12月正式颁布了安徽 省农民负担管理条例。在中央和地方的共同努力下，1997年农民负担增长的势头受到抑制， 农民负担增幅低于农民人均纯收入增幅的1个百分点。但后来局部地区又出现了反弹，由农 民负担引起的恶性案件每年都有发生，造成干群关系紧张，甚至影响到农村基层社会的稳定。 在此背景下，中央在农村开展了税费改革，并收到了初步成效。但巩固减负成果的努力似乎 也不容乐观，2004年7月，针对一些地方出现农村乱收税费、乱罚款和强行集资现象抬头， 有的甚至造成严重后果，农业部下发紧急通知，要求坚决制止农民负担反弹。为什么会出现这样的悖论？ 一个重要的方面是理想的制度设计在现实操作中出现了扭曲。 表面上看，当代的农民负担沉重且不断减负不断出现反弹，是在农民收入增长乏力的情况下， 农村地方政府巨大的支出压力和向农民收费缺乏有效约束双重作用的结果。但更深层次的原 因还在于农民的政治参与权得不到重视和落实。受几千年封建专制思想的影响，以及民主法 治建设进程的缓慢，无论在经济上还是在政治上，农民仍是我们社会“最大的弱势群体”。 农民在政治参与上面临诸多困惑：一是农民政治参与的边缘化。近年来，伴随着工业化推进和社会转型，一方面是农民赖以 生存的承包地被空前规模地征占，另一方面是农民政治参与空间受到了挤压。人民代表大会 是实现社会主义民主的根本途径，也是农民政治诉求的主渠道。但现在的情况是，越到上级人大农民代表当选的比例普遍越小。在省级以上人大， 不少农民代表以“农民企业家”名分当选，实际上却是洗脚上田多年的工商界人士，他们占 着农民的参选席位，但其利益诉求与农民的利益诉求有了很大不同，很少再能为农民讲话。 而且在我国，县级以上人大代表实行的是“多层间接选举”，农民不能直接投票选举自己的 代言人，所以越到上层，农民的声音越微弱，为农民讲话的人也越少。在审议事关农民前途 和命运的涉农法律草案及制定农民减负政策时，我们只听到一些社会精英的话语，却听不到 或很少听到农民的声音。不仅如此，在县乡人大代表及村委会选举中，农民也很难真实地表 达自己的意愿，选举权受到很多限制。二是农民政治参与的间接化。与选举的“多层间接”相对应，农民主张权利也呈现“多层 间接”的特点。当前，农民当家作主，主要通过选举县乡人大代表，产生国家权力机关，再 通过权力机关产生其他国家机关，来行使管理国家的权力。也就是说，农民把权力“委托” 给了人大及其常委会，人大及其常委会又把权力“委托”给“一府两院，“一府两院”通过 人民赋予的权力进行行政管理和执法活动。通过这样层层的权力“委托”和“再委托”，农 民实际上已远离权力中心，虽然名义上对权力具有“所有权”，但事实上已不拥有权力的“行 使权”。农民不能直接选举国家机关领导人，不能直接参与重大的决策，不能对国家机关及 工作人员进行有效监督。农民要主张自己的权利，要么“高价赎回”，要么艰难抗争，这与 农民作为“权力主人”的身份并不相符。三是农民政治参与的有限化。总体来看，当前农民的政治参与被限定在农村社区范围，并 且经常受到各种干预。如在村民自治问题上，虽然中央有关部门和民政部三令五申要求实行 农民的自治和农村的民主选举，但一些地方却对中央的规定充耳不闻。例如中办和国办在 2002年下发的中央第十四号文件中，规定了选举村委会主任的办法，其中明文规定要先进 行村委会的选举，如果选上的村委会主任是党员，就将其推荐为党支部书记的候选人。但是 实际操作中，要么党支部选举和村委会选举各自为战，要么先推选由上级提名的党支部书记， 然后将党支部书记作为主任候选人参加村委会选举，以乡镇政府的意志影响村委会选举。在 民主决策上，任期内发展目标由书记定，经济的签字权由书记掌握，事关全村的一些重大事 项由书记或少数几个人说了算，村民不仅难以参与民主管理，甚至连监督也困难重重。四是农民政治参与的无序化。党的十六大提出要扩大公民的有序政治参与。但在农村，无 论是基层干部还是村民，民主法制的知识都极其缺乏，许多观念需要逐步转变，许多技术性 的工作也需要逐步掌握，因此，乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的。如 由于贿选成本低廉，金钱政治将广泛存在；由于职能转变迟滞，政府干预村民自治难以消除； 由于村治环境的复杂，家族势力乃至地方恶势力也将影响基层的民主建设，农民的政治参与 可能出现波动和反复。我们不能否认当代农民在政治参与上的历史性进步，但也不能忽略理想的制度设计与现实 之间存在的巨大差距。也就是说，不是制定了宪法，就自然会实现宪政；确立了民主共和的 国体，就会自然实现民主；规定了农民当家作主的政治地位，农民就自然而然地拥有了直接 当家作主的政治权利。如果不解决农民政治上的弱势地位，不给农民充分的话语权和表决权， 跳出“黄宗羲定律”就是一句空话。三、跳出“黄宗羲定律”，扩大农民的有序政治参与在旧中国，各种负担的实质是剥削。在新中国，各种负担的实质是农民对中国革命和建设 的贡献。要完全摆脱这些负担是不可能的，也是不符合历史唯物主义观点的。关键是国家对 这些负担的处理必须适当，农民的负担必须适度。否则，不论在任何社会制度下，都会影响 农业生产力的发展，影响社会稳定。同时，我们也要认识到，跳出“黄宗羲定律”，不能光 凭领导人的政治胆识和觉悟。最终要通过扩大基层民主，扩大农民有序的政治参与，使农民 从弱势地位走向强势地位，能够对政府进行有力的监督，能够主宰自己的命运。1. 进一步落实农民的选举权根据马列主义的一贯主张，无产阶级国家代表机关必须建立在真正普遍、平等、直接和无 记名投票选举的基础上。今后随着民主政治的推进，逐步扩大直接选举的范围，并充分考虑 农民在总人口中的比重，对选举法第十三条：“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表 的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”和第十四条：“省、自治区的人民代表大 会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城 市每一代表所代表的人口数的原则分配”的显失公平的规定进行修正，并对代表候选人的身 份进行正确界定，保证全国及省、市人大中有一定比例的基层农民代表，在涉及“三农”问 题的重大决策中，能听到更多基层农民的声音。在村委会选举中，也要建立一个公正的民主 选举制度，正确处理加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的关系，逐步淡化对选举 的行政干预，尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举，保证把那些政治素质好、 组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。通过选举，让农民把自己 利益的代言人选为人大代表，并借助正常的法律运作方式表达和实现农民利益。2. 继续推动村民自治村民自治是现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本的形式。要通过推进村民自治，拓 宽农民的有序政治参与的渠道，发挥广大农民在减负中的主体作用，借助民主自治的力量， 对农民负担问题进行有效治理。一是要落实村民的知情权。主要落实农民的政策知情权、决策知情权、个人权益知情权。 尤其要把中央、国务院关于农民减负和关于“三农”问题的政策贯彻到千家万户，不能对中 央的政策进行封锁和“截留”，致使中央有关减轻农民负担的措施难以落实到位。今后要通 过各种媒体加大对中央政策的宣传力度，让农民掌握中央的减负政策精神，监督基层政府做 好减负工作。二是要落实村民的管理权。要做好整章建制，靠制度管人管事，实现村级事务管理规范化。要克服村民自治中的“附属行政化”倾向，转变基层政府对农村的管理方式， 改变用传统的领导方法进行指挥管理，不得对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活 动横加干涉，随意发号施令。除必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等 管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。三是要保障村民的决策权。党支部要在村民自治中正确定位，依照宪法和法律规定，支持 和保障村民开展自治活动，组织和引导村民参与民主决策。村民会议是村里最高决策机构， 对事关村民切身利益的重大事项，要通过村民代表大会或村民大会来决策，不能以村党员干 部会议或村“三委”会议来代替村民代表会议或村民大会，更不能由村党支部书记一个人说 了算。地方政府也要完善决策机制，充分发挥群众团体、咨询智囊组织在表达民意、吸引公 众参政及提供决策帮助等方面的重大作用，对涉农收费实行听证制度，推进决策的科学化、 民主化。四是要落实农民的监督权。目前村级财务混乱已成为一些地区群众信访的热点。财务混乱 助长了农村乱收费、乱集资、乱摊派，加重了农民负担。各地要根据法律和政策，深化村务 公开工作。党支部不仅对村委会负有领导责任，而且也对村务公开负有监督责任，要依法依 纪对损公肥私、中饱私囊、任意加重农民负担的人和事进行严肃查处，提高监督的公信力， 增强农民对减负工作的信心。3. 要在农村推广法治改革在法治轨道内引导农民有序政治参与，在法制框架内解决农民负担问题，这是跳出“黄宗 羲定律”的根本之策，也是维护农村长治久安的必然选择。一是要让农民接受更多的民主法制文化熏陶。受长期的专制历史影响，中国农村民主法制 文化的传承非常薄弱。因此，一方面造成农村民主制度、民主观念、民主作风很难树立，另 一方面造成农民不懂法律，不知道运用法律来维护自己的权益。如行政许可法实施后， 在一定程度上限制了政府职能部门乱收费，对减轻农民负担起到了一定作用。但从政府职能 部门对既定利益的坚定维护来看，乱收费现象并不会因此而停止，甚至会转换形式继续存在。 从农民来讲，他们对行政许可法基本上没有了解，也不掌握如何利用这样的法律制止地 方政府乱收费。由此引申而来的是应该在农村开展广泛的普法活动，投入更多的精力，采用 更适合农民特点的教育形式，使农民成为具有现代法治意识的现代农民。二是要加强农村 法制建设的规划和指导。在统筹城乡经济社会发展中，应把统筹城乡法治环境建设作为一项 重要内容，对农村法制建设进行全面规划，明确农村法制建设分阶段目标，制定总体规划和 年度计划，并稳步实施；对农村法制建设状况应有明确的评价指标，并进行经常性的检查督 促；甚至要把眼光放得更长远，对农村中小学的课程设置进行改革，从娃娃开始进行民主法 制教育，使我们的下一代更好地与城市法治文明接轨。三是要在农村建立司法援助体系。在现有的法制框架条件下，农民完全可以通过法治的道 路来维护自己的权益。现在的问题是，不少农民没有能力来打维权官司。今后要实现司法援 助体系向农村转移，建立一批可以为农民打官司的律师队伍，并建立相应的司法援助基金， 帮助农民打官司。不但要畅通涉及农村选举和政治问题的法律诉讼渠道，也要畅通涉及地方 政府和基层组织的乱收费的法律诉讼渠道，使农民上诉有门，而不是集中在信访窗口 “讨说 法”。4. 要深化基层政治体制改革农村地方政府冗员过多，管理成本过大，“食之者众，生之者寡”，这是农民负担不断膨胀 的原动力。要通过推进基层政治体制改革，并给农民更多的监督政府的权力，对农民负担起 到“釜底抽薪”的治理效果。一是要缩减政府层级。随着政治体制改革的不断深入，逐步将目前的五级政府恢复为三级 政府，将现在的乡镇政府改为县级政府的派出机构。在当前情况下，可以先行大规模并乡建 镇，压缩乡镇领导干部的职数和人员的编制，分流冗员。乡镇的“七站八所”逐步改制为中 介服务机构或专业经济组织，在社会保障和福利分配改革上及时跟进，解决由于身份不同而 带来社会分配上的“强烈反差”和心理上的“巨大落差”。村委会原则上不再赋予行政管理 的职能，进一步规范村委会的自治行为。二是要划清乡镇事权。当前各级政府之间事权划分混乱。尤其是农村基层政府及村民自治 组织，承担了太多本不应承担的职能，并且往往是有事权而无财权，为了完成任务，只好向 农民伸手。如农村教育，划为农村地方政府财政支出，地方财政收入远远不能满足其支出需 要，只能以税外收费的形式来弥补其收入不足，而有的发达城市却率先实现免费义务教育， 这样的制度安排对农村来说显失公正和公平。今后中央和省级政府在农村税费改革过程中， 应进一步划清与农村基层政府和村民自治组织的事权，把农村基础教育和农村的卫生事业列 为中央财政转移支付范围。要逐步加大国家对农村基础设施建设的投入力度，让农民走出类 似“砸锅卖铁修公路”的困境。三是要进一步加强乡镇人大建设，使其依法行使好监督权和重大事项决定权。乡镇人要邀 请农民旁听人代会，组织代表向选民述职，对政府组成人员开展评议。在乡镇建立代表联络 室或代表议事室，定期开展人大代表与乡镇政府领导“双约见”，乡镇政府定期向代表通报 政府工作，征求对政策草案及决策方案的意见，听取代表的社情民意反映，自觉接受代表的 监督，克服乡镇人大不设常设机构给履职带来的困难和缺陷。并逐步推行乡镇政府组成人员 的公选或直选，使乡镇政府组成人员直接对老百姓负责。通过还权于民，使农民对乡镇政府 形成有力的监督，促进乡镇依法行政，为跳出“黄宗羲定律”奠定坚实基础。