论质监行政处罚自由裁量权的程序控制

论质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序控制 李少波 (-7-22) / 已阅15711次论质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序控制河南省质量技术监督局 李少波内容提纲 随着现代社会经济和科技的发展，政府组织和调节社会的功能和权限范畴不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增长。不管哪个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范畴和监督制约的方式不同而已。现代行政的特点是行政权力迅速扩张，行政权力扩张的体现是行政机关拥有巨大的自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。但要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制。因此，进一步研究行政自由裁量权以及对行政自由裁量权的控制措施，对增进行政法的发展及维护行政机关的权威和保护行政管理相对人的合法权益都具有一定的理论和实践价值。行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题，并且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一种实际问题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更有助于指引实践。行政惩罚作为一种最严肃的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响国内的法制建设。因此，本文对质量技术监督行政惩罚自由裁量权加以进一步探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有助于质量技术监督部门对的、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。核心词 质量技术监督 行政惩罚 自由裁量 程序 控制 孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力始终遇到有界线的地方才休止。”英国出名历史学家阿克顿则把它概括为一种权力定律，既出名的“阿克顿定律”：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 权力不受制约，必然会被滥用，滥用行政权力，必然会导致行政权力的腐败。古德诺曾指出，国家意志得不到执行，无异于一纸空文，执行非国家意志体现的行为准则是执行机构自己在行使体现权力。为了使行政机构有效服从体现机构，行政权力的行使有效的体现其所有者的意志，避免行政权力异化，必须对行政权力加以控制。行政惩罚法、行政复议法实行以来，成效明显，在规范行政机关的行政惩罚自由裁量权、增进依法行政方面发挥了重要作用。但是，随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权，如何避免自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。一、行政自由裁量权的存在及负效应（一）行政自由裁量权的含义行政自由裁量权是一种法理上的概念，是指行政主体在法律规定的范畴和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主谋求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。从不同角度出发，可以对行政自由裁量权作出不同的分类：第一，在实行要件不拟定的状况下，行政机关有与否作出一定行政行为的自由裁量权。第二，在行政行为的法律成果不拟定的状况下，行政机关有选择行为方式、种类和幅度等的自由裁量权。第三，在行政行为程序不拟定的状况下，行政机关有选择行政程序的自由裁量权。这种分类与国内现行诉讼法中审查理由的规定相衔接。便于对自由裁量权进行司法监督。从历史上看，古代的行政自由裁量权重要存在于司法制度中，司法制度中的自由裁量重要是法官自由裁量，它有无限自由裁量与有限自由裁量之分。无限自由裁量，一指专制君主基于最高司法权所产生的任意裁量；二指在国家建立之初，法官在诸多状况下进行的无法司法，这是由于法律尚不完备缘故。“无法”但还要司法，因此就赋予了法官以极大的任意性，这是一种无限制的司法，是无限自由裁量。所谓有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量权的前提下，对法官的自由裁量范畴作出一定的限制，法官可以在规定的范畴内行使有限的自由裁量权。在现代民主政治条件下，行政权与司法权分立。因此，自由裁量权在行政管理领域也广泛地存在。行政自由裁量权的行使原则：1、合法原则。合法原则是指行政主体自由裁量的行政行为只能在有关法律、法规的范畴内进行。2、合法合理原则。合法合理是指在依法行使自由裁量权的前提下，公务员的自由裁量行为还要遵循一套行政规范。3、服务原则。在自由裁量中贯彻服务原则，就是要密切联系群众，倾听群众的意见和呼声，接受群众的监督，努力为人民服务。4、维护国家安全、荣誉、利益原则。国家公务员作为国家权力的行使者，在自由裁量中有义务维护国家尊严，不容许任何人损害、诋毁国家荣誉，不得散布有损政府名誉的言论。5、保护国家机密和工作秘密原则。保守国家机密是指在自由裁量中，公务员非经容许不得泄露有关党和国家安全、利益尚未公开或不得公开的政治、军事、外交、科技等重大事项的秘密。6、公正廉洁、克己奉公原则。由于国家公务员的管理内容波及到整个社会的方方面面，因而国家公务员在自由裁量中，绝对不能凭借手中的权力，受血缘亲疏、情感、情绪等情感因素的影响，在同等条件下，做出悬殊很大的解决和故意的偏向。（二）行政自由裁量权存在的必要性行政自由裁量权的存在是法律调节多种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出某些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动的管理。行政自由裁量权是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势地解决问题。可见，行政自由裁量权作为行政权力的重要构成部分，在现代行政管理中是必不可少的。 现代社会生活纷繁复杂，科学发展一日千里，这些都是自由裁量权存在的客观性社会基本。王名扬先生在美国行政法中把这种客观基本归纳为六个方面，颇具说服力：“第一，现代社会变迁迅速，立法机关很难预见将来的发展变化，只能授权行政机关根据具体状况作出具体决定；第二，现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体状况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；第三，现代社会技术性高，议会缺少能力制定专业性的法律，只能规定需要完毕的任务或目的，由行政机关采用合适的执行方式；第四，现代行政范畴大，国会无力制定行政活动所需要的所有法律，不得不扩大行政机关的决定权力；第五，现代行政开拓众多新的活动领域，无经验可以参照，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；第六，制定一种法律往往波及不同的价值判断。从理论上说，价值判断应有立法机关决定，然而由于议员来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调多种利益和综合多种观点，得出一种能为多数人接受的共同结识，为了避免这种困难，国会也许授权行政机关，根据公共利益和需要，采用必要的或合适的措施。”虽然王先生讲的是英美某些国家的状况，但它对国内研究自由裁量权的必要性有很大的启发性。（三）行政惩罚自由裁量权的作用及负效应行政惩罚自由裁量权与其他行政权同样，在其运营过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政惩罚自由裁量权的运营起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益也许导致侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中体现是滥用行政惩罚自由裁量权，在实践中具体体现形式为：一是不对的的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团队利益考虑，滥用行政惩罚权；二是不有关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应当考虑的因素而行使自由裁量权的行为；三是违背客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时参与了不合法的主观因素；四是显失公正。具体行政惩罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；五是违背法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出惩罚决定期，不按法定程序进行。滥用行政惩罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，带来的负面效应重要有：一是不利于社会秩序的稳定。由于行政主体滥用行政惩罚自由裁量权，解决问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同状况相似看待，相似状况不同看待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。目前腐败得不到有效遏制，在很大限度上与滥用行政惩罚自由裁量权有关。二、自由裁量权在质量技术监督行政惩罚中的体现自由裁量权在国内的质量技术监督行政惩罚中显得尤为重要。这是由于：一方面，质量技术监督违法行为波及的内容广泛，状况复杂、变化迅速，法律、法规不也许对所有状况下的行政惩罚都规定得明确具体，详尽无遗；另一方面，质量技术监督问题的专业性、时间性、地区性很强，法律、法规不应当对行政惩罚作过于僵化的硬性规定；第三，国内目前的质量技术监督法制尚不够健全，有些内容不够完备，体现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实行细则或实行措施。一言以蔽之，质量技术监督法律、法规应当授予质量技术监督部门在行政惩罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范畴内作出合法、合理的行政惩罚，以达到依法行政，保护顾客、消费者的合法权益，维护社会经济秩序目的的实现。根据国内质量技术监督法律、法规、规章的规定，在具体的质量技术监督行政惩罚中，自由裁量权重要体目前如下四个方面：（一）对事实要件认定的自由裁量质量技术监督部门对当事人的行为性质和质量技术监督管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为与否违背质量技术监督管理秩序。并通过调查决定与否作出质量技术监督行政惩罚。如中华人民共和国产品质量法第五十八条：“社会团队、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量规定，给消费者导致损失的，与产品的生产者、销售者承当连带责任。”（二）鉴定情节轻重的自由裁量所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。质量技术监督违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面涉及目的、动机、心理状态和态度体现等，客观方面涉及时空、对象、方式手段和危害后果等。在实行质量技术监督行政惩罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。在质量技术监督法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由质量技术监督部门酌定违法情节的范畴、限度和轻重。法条中常常可见“根据不同情节、视情节严重、导致严重后果”等模糊语言来概括、规定，其自身没有明确的内涵和外延，又缺少认定情节轻重的法定条件，具体理解和合用，只有听凭质量技术监督执法人员去鉴定。如中华人民共和国产品质量法第54条：“产品标记不符合本法第二十七条规定的，责令改正；有包装的产品标记不符合本法第二十七条第（四）项、第（五）项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十如下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。” （三）选择惩罚的对象、种类和幅度的自由裁量 国内现行质量技术监督法律、法规、规章规定，质量技术监督行政惩罚重要有责令改正、罚款、没收违法产品、吊销营业执照、没收作案工具等。对某一应受质量技术监督行政惩罚的违背质量技术监督管理秩序行为，究竟应如何决定惩罚的对象、种类呢？根据惩罚法定原则，固然要根据法律、法规的规定来决定。现行质量技术监督法律规定了三种类型：第一，拟定型。即对某种质量技术监督违法行为，质量技术监督法律明确规定了惩罚对象、种类，应予以某种行政惩罚。如中华人民共和国产品质量法第49条：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国标、行业原则的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（涉及已售出和未售出的产品，下同）货值等值以上三倍如下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二，选择型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定惩罚对象、幅度。如中华人民共和国计量法第23条：“未获得制造计量器具许可证、 修理计量器具许可证制造或者修理计量器具的，责令停止生产、停止营业，没收违法所得，可以并惩罚款。”第三，混合型。即对某一质量技术监督违法行为，质量技术监督法律规定了可以选定惩罚对象，又规定了可同步选定另一种行政惩罚或不惩罚。如中华人民共和国原则化法实行条例第33条：“进口不符合强制性原则的产品的，应当封存并没收该产品，监督销毁或作必要技术解决；处以进口产品货值金额20%50%的罚款；对有关责任者予以行政处分，并可处以5000元如下罚款。”此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如中华人民共和国原则化法实行条例第36条：“产品未经认证或者认证不合格而擅自使用认证标志出厂销售的，由原则化行政主管部门责令其停止销售，处以违法所得3倍如下的罚款，并对单位负责人处以5000元如下罚款。”又如中华人民共和国产品质量法第39条：“生产国家明令裁减的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处违法所得1倍以上5倍如下的罚款，可以吊销营业执照。”从既有的质量技术监督法律规定中可以看出，罚款是所有行政惩罚中用得最多、最广的一种，也是质量技术监督部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，核心在于把握两点：一是不要超过法定的范畴和幅度；二是在法定的范畴和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。（四）选择行为时限的自由裁量 质量技术监督法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如中华人民共和国产品质量法第17条：“根据本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的，由实行监督抽查的产品质量部门责令其生产者、销售者限期改正逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公示；公示后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的，根据本法第五章的有关规定惩罚。”等规定。在这种状况下，质量技术监督部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不合适的。三、行政程序在质量技术监督行政惩罚自由裁量权运营中的价值意义论质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序控制 李少波 (-7-22) / 已阅15710次（一）行政程序及其功能所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的环节和行为的方式，以及实现这些环节和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的环节、方式和时间、顺序构成的行为过程。环节，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实行行为的措施和形式，两者构成程序的空间体现形式。整个行为过程就是由一种接一种的环节和方式连接而成的，完毕这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完毕这一程序环节，还须遵循先后顺序，这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间体现形式。程序权利与义务和实体权利与义务相相应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，均有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所构成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应当采用哪些环节和方式，先后顺序以及在多长时限内完毕，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，行政惩罚法规定，行政机关在作出行政惩罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大惩罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其她组织的程序权利。行政机关的程序权力，也就是公民、法人或其她组织的程序义务，一般表目前公民 、法人或其她组织向行政机关提出某项申请，或行政机关规定公民、法人或其她组织履行某项义务时所设立的程序规定，公民如不履行这些程序义务，就也许得不到申请的许可，或将受到某种惩罚。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一种机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不再接受。规定公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将予以惩罚。行政机关的程序义务在诸多状况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相称某些行政程序，并不波及相对一方的实体利益，在这种状况下，并不意味着就没有权利义务的问题。其一，行政机关不履行行政义务，即程序违法，是行政机关违背法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其二，程序问题的背后隐藏着实体问题。例如，在检查公民身份证时，公安人员必须一方面出示自己的证件，这是表达身份程序。与否表白身份，在诸多状况下并不影响相对一方的合法权益。但立法者设立这一程序的目的，是为了体现执法工作的严肃性，避免假冒，避免社会秩序混乱，损害国家利益。可以说，在诸多状况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。其三，更为重要的是，程序自身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；严禁任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定了多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的规定，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益有关连。一切违背法定程序的行为都将给社会或个人带来危害。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。如果把行政权比做人类社会政治经济生活中疾驰的火车，疾驰的骏马，那么，行政程序就是火车的铁轨，骏马的辔头。它通过对行政权行使的一系列程序设计，使行政权的行使过程有规可循，有法可依，从而避免行政权出轨、失控而导致的对公民权利和行政权自身理应追求的社会公共利益的双重损害。如果仅仅把行政程序看作是对行政权的悲观约束，这只能是一种过时的、片面的观点。事实上，整洁划一、简洁明确的行政程序，可以最大限度地避免行政权行使中杂乱无章、各自为政的无序状态，从而在依法行政的前提下为提高行政效率提供了也许。不仅如此，行政程序还是公民参与的渠道，是沟通政府与人民联系的桥梁。老式的依法行政，公民在行政过程中成为行政权作用的单纯客体，其权利受到侵害时只能依托行政复议法、行政诉讼法、国家补偿法等提供事后救济；而涉及告知、听证等核心内容的行政程序，则给公民在行政过程中与行政权争辩、对话的机会，这不仅为公民权利提供了更切实的保护，并且使行政权的行使渗入公民意志成为也许。此外，当今社会事务的纷繁复杂，客观上规定政府与人民之间更加密切合伙、良性互动；行政程序正是为这种合伙提供了一条纽带，为这种互动准备了一种平台，通过公民的有序参与，行政事务由政府单方面的责任变成了政府和人民共同的事业，社会将由此变得更加和谐，政府和人民的关系将更加密切。行政程序需要靠法律的形式，将行政程序变为行政程序法律，才干使行政程序对行政行为有约束力。只有同当事人权益和行政效率有关的重大行政程序，才由法律规定，其目的是强行规定行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律是国家制定并承认的，并由国家强制力保证其实行的程序规则，一旦违背了程序规则，即属违法行为，要依法承当一定的法律责任。而没有上升为法律的一般程序，虽然违背了，也不承当法律上的责任。人们常常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。因此，制定行政程序法，完善行政程序法制建设，让行政程序充足发挥自己的价值，是依法治国的时代规定，是建设社会主义政治文明的现实需要。（二）行政程序在控制行政惩罚自由裁量权中的价值行政惩罚自由裁量权是重要的行政权力，这种权力的运营会产生正负两方面的效应。为避免和控制负效应的浮现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，而不以她们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政惩罚自由裁量权的运营态势表白，自由裁量权浮现负效应是由于它的逆向运营或越轨运营，即不按预先设立的方式、措施、环节运营。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运营设立的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和任意裁量。” 这些都表白了行政程序在制约行政权，保障民主自由，避免专断中的重要作用。行政程序在行政惩罚自由裁量中的价值体现，重要表目前： 1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政惩罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、措施及环节时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、措施和环节去作为，否则就要承当违背程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权规定行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以成为避免行政主体滥用程序的壁垒，迟延行政的行为发生，避免行政主体选择不合适的手段、范畴、幅度来加重行政权力主体的义务，以避免行政主体滥用行政惩罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。 2.行政程序是公正与效率的平衡机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设立。行政程序是行政自由裁量实现公正、公平的保障，“公平理念使行政主体及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同步，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一种价值尺度。” 从局部或阶段体现来看，规定行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，迟延了行政主体实行行政的时间，减少了行政效率。但从本质上分析，其实否则，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实行行政行为固然需要迅速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不仅减损行政效能，并且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过合法行政程序后，虽然浮现行政行为成果不利于行政相对人或不能满足其规定，由于程序已给她们充足的自卫机会，行政主体作了充足的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，她们能给行政主体充足的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。3.行政程序是保障相对人权利的核心。在行政惩罚自由裁量权运作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政惩罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，予以相对人同等充足的机会来理解状况、陈述理由和规定，赋予她们收集有关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不仅可以有效地避免行政自由裁量权超过“自由”的范畴成为一种无限的权利，规范自由裁量权的合法、合法的拓展，并且还是保证行政惩罚自由裁量权在“自由”范畴之内体现合理性的一种安全阀。应当说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一种重实体轻程序老式的国家有着重要意义。四、质量技术监督行政惩罚程序立法现状及存在的重要问题在质量技术监督行政执法实践中，行政惩罚法及在其基本上制定的技术监督行政案件办理程序的规定、技术监督行政案件现场惩罚规定等明确的惩罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，重要表目前：（一）现行的技术监督行政程序为技术监督部门自定，没有人大机关规定的程序在既有的技术监督行政程序法律规则中，没有全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序，均是由技术监督机关自行设定的。由行政机关自己设定行政程序必然导致如下后果：其一，行政程序中约束行政机关的规则很少；其二，行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠；其三，行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象；其四，行政程序的透明度低；其五，在时效问题上，对相对方规定很严，而对行政机关的限制很少。（二）行政程序制度和规则中体现民主精神的内容不多技术监督行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相称少。例如，听证制度目前还只合用于重大的行政惩罚等有限的行政领域。此外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。（三）有关告知程序的方式、时间未作规定技术监督行政案件办理程序的规定第24条规定：“案件审理组织经集体审议后，提出案件解决意见。案件审理组织应当将解决意见告知行政相对人，阐明作出解决意见的事实、理由及根据，并告知行政相对人依法享有的权利。”在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采用电话告知还是采用其她方式，从条款来看似乎都是容许的。对告知的时间未作规定，执法机关可自由决定告知时间，不利于保护行政相对人的合法权利。（四）有关行政案件调查结束后，承办人员提交审理的期限未作规定技术监督行政案件办理程序的规定第22条规定：“案件调查结束后，承办人员应当将调查成果和有关证据材料，提交技术监督行政部门审理。”但是，对承办人员提交行政部门审理的时间没有规定，这种无期限限制的规定是不合理的。（五）有关听证程序的规定不完善没有有关听证记录排斥原则的规定。技术监督行政案件听证工作规则第十八条规定：“听证结束后，审委会办公室应当将听证笔录和案件有关材料一并提交案件审理委员会主任委员、副主任委员，按照技术监督行政案件审理工作规则进行审议。”该条规定了通过听证后仍按一般程序作出决定，而无有关根据听证记录作出相应决定的规定。完整、持续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。（六）行政程序刚性不强，缺少应有的权威性规定行政程序重要是为了控制行政权力。由于行政权是一种极有扩张性、侵略性、并且很难控制的权力，因此，要想运用行政程序去有效地控制它，就必须使行政程序具有较强的刚性和权威性。具体地说，要使行政程序具有不容违背、不容随意变更的强制性的法律效力。如果行政行为违背了法定程序，就应使它无条件地归于无效，并且应当根据状况追究有关行政主体的法律责任。国内行政程序法存在的一种明显缺陷就是强制性不够，行政程序法律规范普遍缺少应用的权威性。在这种状况下，法律所规定的行政程序更多的只是一种摆设，难以有效发挥控制行政权、保护相对人权益的作用。五、完善质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序法律机制到目前为止，国内还没有制定法典形式的行政程序法，但建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规定一方面体目前宪法上。国内宪法第2条第3款规定：“人民根据法律规定，通过多种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事物。”这一规定是行政程序法律参与原则的宪法根据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法根据。宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定为行政程序法律的效率原则提供了宪法根据。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依托人民的支持，常常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定为建立行政程序的听证制度奠定了宪法基本。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉，控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参与原则和复审原则的宪法根据。1989年颁布的行政诉讼法将符合法定程序作为具体行政行为与否合法的三大条件之一，大大推动了理论与实务界对行政程序法的关注。对国内法律、法规中有关行政程序法律的规定进行分析，可以看出，1990年以来，国内行政程序立法发展不久，越来越多的有关行政行为的法律、法规在制定期注意到了程序方面的规范。特别是，国内已有了几部重要规定行政程序的法律、法规。如1990年10月起施行的行政诉讼法，1991年1月起施行的行政复议条例（后为1999年10月起施行的行政复议法所取代）；1995年1月起施行的国家补偿法中的行政补偿部分；1996年10月起施行的行政惩罚法等。除了行政诉讼法总体上属于诉讼程序法，其中部分内容属于行政程序法以外，其她几部法律均以规定行政程序法律为主，分别规定了国内行政领域的几大程序：行政惩罚程序、行政补偿程序和行政复议程序，使国内行政程序法的发展向前推动了一大步，但仍存在许多局限性。为了制约行政主体滥用行政惩罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步对行政惩罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合国内实际状况，控制质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序机制，应完善下列制度：（一）信息公开制度信息公开又称信息自由，是指凡波及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制，这是行政公开原则的重要体现和必要保障。美国约翰逊总统在1996年7月4日签订情报自由法时刊登的声明中指出：“这个源于我们所信奉的一种重要原则，在国家安全许可的范畴内，人民可以得到所有信息时，民主政治才干最佳的运营。任何人不也许对可以公开的决定蒙上一种秘密的屏幕而不损害公共利益。”信息公开制度有助于避免腐败，它具有将政府置于公众监督之下的重要制度保障，它是避免和纠正不正之风的灵丹妙药。国内的法律法规尚无对信息公开作统一的、明确的、具体的规定。但有关法律已作了部分规定，如行政惩罚法第4条规定，对违法行为予以行政惩罚的规定，必须予以发布，未经发布的规定，不得作为行政惩罚的根据。信息公开制度公开了行政主体据以作出行政惩罚的有关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有助于公众行使和实现自己的权利，有助于扼制自由裁量权的滥用。（二）告知制度告知制度规定了行政主体告知信息的义务。它是行政机关在作出影响行政相对人权利和义务的决定之前或之后，将有关事项告知或告诉行政相对人的制度。其基本内涵是：行政机关采用行政措施必须向行政相对人阐明事实上或法律上的以及行使自由裁量权的理由；行政机关如驳回当事人申请的行为或限制公民权利及自由范畴的行为时，均应详附理由；行政机关应予以当事人获取调查证据的成果及表达意见的机会；行政机关应特地告知所有利害关系人并且在作出容许当事人申诉的决定期，必须告知当事人可以申诉及申诉的措施；此制度有助于增强行政主体自身的自控自律功能，克服恣意擅断。这是一项基本的行政程序制度，该制度规定当行政机关作出行政惩罚决定期，应当告知行政相对人行政惩罚决定的内容，并阐明其事实根据和法律根据。论质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序控制 李少波 (-7-22) / 已阅15713次（三）表白身份制度表白身份制度是指行政主体及其执法人员在实行行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，是表白自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政惩罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，避免她超越职权、滥用职权。同步，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基本。（四）行政教示制度行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承当哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其她有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指引的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承当相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应涉及教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几种方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完毕。但具体选择哪一种方式，要结合当时的主客观状况，作出最有助于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。（五）行政行为阐明理由制度行政行为阐明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人阐明其作出该行政行为的事实因素、法律根据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政惩罚决定期，应向相对人阐明行为的合法性和合理性的理由。前者涉及阐明行为合法性理由的事实根据和法律根据；后者涉及阐明行政主体合法行使行政惩罚自由裁量权的根据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应涉及：合用范畴，阐明理由的时间、方式、内容、质量规定，阐明理由之瑕疵及其后果等几种方面的内容。行政行为阐明理由制度规定行政主体在作出对相对人行政惩罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。（六）听证制度听政制度作为体现行政惩罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政惩罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、互相质证和辩论，有助于发现案件的真实状况，使行政惩罚自由裁量权的运用奠定在真实状况的基本之上，增进行政惩罚决定的相对合理性。由于听证制度的主线性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵御行政机关的违法或不当行政惩罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所导致的巨大反差。（七）时效制度时效制度是指规定行政惩罚行为开始或结束的时间以及与此有关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政惩罚行为的实行所规定的多种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才干产生预期的法律后果。（八）质量技术监督机构内部监督制度除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能由于行政不当不属于违法就不予追究。规范质量技术监督行政惩罚自由裁量权，同步要靠行政机关内部操作来解决。质量技术监督机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文献的形式拟定本行政机关在行政惩罚中具体应考虑的某些因素以及这些因素的具体原则。行政惩罚法第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害限度”，质量技术监督机构可根据上述基本因素、各因素之主次状况及所占比重等，以综合评估的方式来拟定一种可操作的有关本单位行政惩罚的原则，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；质量技术监督机构还可以形成一种公开行政惩罚案件的制度，以优秀的行政惩罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政惩罚自由裁量权的滥用起着一定限度的控制作用。上述多种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制质量技术监督行政惩罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制质量技术监督行政惩罚自由裁量权的程序机制应是一种有机统一的整体，多种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政惩罚自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，对的行使行政惩罚自由裁量权。参照文献1罗豪才主编：行政法学，北京大学出版社1996年版。2王名扬：美国行政法，法制出版社1995年版。3英威廉.韦德：行政法，中国大百科全书出版社1997年版。4季卫东：法律程序的意义，中国社会科学1993年第1期。5游振辉：论行政执法中的自由裁量权，中国法学1990年第4期。