政策性农业保险财政补贴问题的思考.doc

政策性农业保险财政补贴问题的思考摘要：自2007年我国中央财政开展农业保险保费补贴试点以来，各级财政不断加大财政补贴力度，大大促进了我国农业保险业务发展，但我国政策性农业保险财税政策仍存在诸多问题，应进一步加大财政补贴力度。健全财政补贴体系，完善农业保险税收优惠政策。一、政策性农业保险财政补贴现状2003年10月，党的十六届三中全会在中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中首次明确提出“探索建立政策性农业保险制度”之后，20042010年，连续七年的中央1号文件均对政策性农业保险发展提出要求。同时，我国各级财政加大对政策性农业保险的支持力度，大大促进了我国农业保险事业的发展。所谓的政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，通过参与部分农业保险产品的运营，或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策的一种制度安排。据统计，2009年全国农业保险保费收入达到133.93亿元，比2006年增长近15倍，各级财政保费补贴资金达到110亿元。（一）、中央财政农业保险保费补贴情况1、中央财政开展农业保险保费补贴试点。2007年，中央财政安排10亿元在6个省、区开展农业保险保费补贴试点，补贴农作物主要包括玉米、水稻、大豆、小麦和棉花五种，中央财政承担25%的保费补贴。2007年6月，国家推出母猪保险与补贴相结合的制度，中央财政安排11.5亿元对中西部地区提供50%的保费补贴。2、不断加大保费补贴力度。一是提高中央财政保费补贴比例。2008年，财政部修订中央财政种植业保险保费补贴管理办法和中央财政养殖业保险保费补贴管理办法，将中央财政对种植业保费补贴比例从25%提高到35%，试点区域将由6省区扩大到全国各粮食主产区，对中部地区10省和西部地区12省地区养殖业险种提供一定比例保费补贴。二是扩大农作物补贴范围。2008年，中央财政将花生、油菜列入保费补贴范围，2009年增加了育肥猪和森林保险，中央政策性农业保险险种扩大到9个。三是增加保费补贴规模。2008年、2009年中央财政农业保险保费补贴规模分别达到60.5亿元和79.8亿元，分别比上年增长181.4%和31.9%(表一)。（二）、地方政府对政策性农业保险业务支持情况按照中央财政种植业保险保费补贴管理办法和中央财政养殖业保险保费补贴管理办法规定，各省，区，直辖市政府要申请中央财政政策性农业保险保费补贴，省级财政必须提供一定比例的配套补贴，对种植业保险保费补贴比例不低于25%，中西部地区对养殖业保费补贴比例不低于30%。具体来说，各地对农业保险支持情况根据其对应不同农业保险经营模式而有所不同，我国各地初步形成的政策性农业保险支持模式主要有以下四种：1、专业农业保险公司经营模式。2、浙江省农业保险“共保体”模式。3、江苏省政府与保险公司“联办共保”模式。4、政府主导、商业运作四个层次共担风险的“北京模式”。 （三）、政策性农业保险税收优惠政策根据我国现行税制规定，一是对农业保险中种植业、养殖业两业保费收入免征营业税，同时免征对应的城市维护建设税和教育费附加。二是对保险公司经营中央财政和地方财政保费补贴的种植业险种业务提取不超过保费收入25%的比例的巨灾风险准备金，准予在企业所得税前据实扣除。三是对农业保险相关合同免征印花税。二、政策性农业保险财政补贴存在的问题从现代农业面临日益严峻的各种经营风险，尤其是自然灾害的频繁发生，严重威胁农业的可持续发展，农业保险作为一项重要的经济补偿制度，对稳定农业和增加农民收入具有不容忽视的作用。然而我国的农业保险目前正处于日益萎缩的趋势，与中国农业发展的地位很不相称，也与日益激烈的国际农产品市场竞争很不适应。 我国农业保险一直处于低水平发展状态的一个重要原因就是缺少政府的财政补贴。农业保险本身的性质决定它必须是一种政策性保险，不可能从保险公司商业化经营中寻求出路，政府的政策扶持尤其是财政补贴是其顺利发展的必要条件，而我国的农业保险一直由商业性公司兼营，除了免征营业税，并没有任何政府支持措施。年开始政策性农业保险试点。从全（一）、农业保险财政补贴力度有待加强1、保费补贴比例仍待提高。目前中央财政和省级财政保费补贴比例分别是35%和25%，大部分省要求地市财政也给予一定比例的配套补贴，剩余保费由农户承担。从中国实际情况看，很多产粮大省和中西部地区财政承担能力有限，很多地区存在基层财政补贴不能到位的情况。因此中央财政对农业保险保费补贴比例仍待提高，尤其是亟需提高对产粮大省和经济欠发达的中西部地区农业保险保费补贴比例。2、农作物补贴范围较窄。目前，我国享受保费补贴的农作物主要是有9类，覆盖面较小，不能满足广大农民群众的保险需求，尤其是对大部分经济作物尤其是特色农业经济作物没有提供补贴。2010年中央一号文件指出，特色农业代表了现代农业的发展方向，具有科技含量高、附加值高、效益高等特点，对于促进农业产业结构升级，加快增加农民收入具有重要意义，下一步应考虑将特色农业经济作物纳入政策性农业保险保费补贴范围。3、补贴形式单一。由于农业保险的高风险性、农业经营的分散性和风险勘查的复杂性，使得农业保险经营成本较高，因此仍需财政对经营政策性农业保险的保险公司提供管理费用补贴。国外发达国家对农业保险的补贴不仅提供保费补贴，也提供经营管理费用补贴等其他形式的财政补贴，如美国政府对保险公司的管理费用补贴额度不断增加，从1993年的2.42亿美元增长到2003年的7.34亿美元。目前我国除北京市财政在提供保费补贴同时还提供经营管理费用补贴外，其他地区仅提供保费补贴（二）、政府支持的农业巨灾保险体系尚未建立农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失，吞噬农业保险业务的所有准备金和资本金，制约其可持续发展，因此必须建立包括保险公司、再保险公司、国家财政在内，多方参与、多层次的农业巨灾保险体系。我国理论界早就提出建立农业风险巨灾基金的设想，但由于种种原因尚未形成共识，没有进入操作层面。目前只有个别地区(北京)初步构建了政府支持下的农业再保险机制，依靠市场化机制将一般农业风险以外的部分巨灾风险进行分散，并开始提取农业巨灾风险准备金，中央财政支持、全国统一的农业再保险体系尚未建立。（三）、农业保险税收优惠政策仍需完善目前我国政府对农业保险税收政策优惠仍需加强，一是对种养两业所得税没有进行减免，而从国外经验看，对所有涉及农险方面的收入通常是免除全部税赋。二是对农业保险以外的其他农村保险业务没有任何税收优惠政策。三是允许在所得税前扣除巨灾风险准备金比例明显过低，国外发达国家对税前扣除巨灾风险准备金一般不做比例限制。（四）、农业保险财税政策不稳定目前我国对政策性农业保险财政补贴的规定仅以部门的普通文件进行明确，没有上升到法律法规层面，部分地区尤其中西部地区由于财力紧张导致省以下财政的补贴难以到位；部分地区财政补贴资金拨付滞后，造成保险公司大量的应收保费挂账，影响到保险公司业务经营的稳定性。三、政策性农业保险为何需要财政补贴和税收优惠政策性农业保险的财政政策主要有四方面，即保险费补贴、管理费补贴和再保险补贴，以及帮助建立巨灾风险准备基金。（一）通过保费补贴，解决农民买不起保险的问题。农业的高风险、农业保险经营的高风险、高费用、高费率，与农民的低风险意识和低收入、低支付能力形成强烈反差。一般财产保险例如家庭财产保险、企业财产保险的保险费率在1o2o，但一般农作物保险的费率在215，相差10到75倍。如果没有政府足够的财政补贴，农民不会或很少有人愿意购买农业保险。（二）通过费用补贴，解决农业保险经营成本过高的问题。保险公司，无论是商业性保险公司还是政策性保险机构，经营农业保险的成本都很高。原因是农村土地广袤，农户分散，公司的展业成本很高，营销人员的人均产能极低。据发达国家(例如加拿大、美国等)的经验，即使他们农场规模较大，承保相对集中，单个农户的保费较多，其农业保险管理费用也要占到保险费收入的30一35，甚至超过50。这与一般财产保险的费用率20左右相比相差悬殊。为使经营政策性农业保险的保险机构不至于亏损，同时减轻农民的保费负担，政府一般都给经营农业保险的保险机构财政补贴。（三）农业保险的再保险风险很高同样需要再保险费补贴。农业保险经营需要再保险，以便为农业保险的经营者分散其经营风险，保持其财务稳定性。2003年，海南乐东地区曾举办香蕉保险，保险公司收取保险费20万元，但因为台风灾害严重，保险公司赔付200多万元，赔付率达到2 000。由于人保公司没有购买再保险，这些赔款只能全部由其承担。当然，农业保险经营的风险较大，分保费负担一般也比较重，再保险人会不愿意接受或不愿意多接受分保责任。因此，要么给农业保险的直接保险人一定的再保险费补贴，要么由政府自己出资建立一个农业再保险公司为农业保险经营机构提供较充分的价格较低廉的再保险服务。（四）有必要为农业保险建立巨灾风险准备基金，解决农业保险巨灾风险难以分散的问题。农业保险巨灾风险比较多，大面积干旱、洪水、台风等风险事故往往会给直接保险人带来超过责任准备金数十倍的损失，从而导致经营机构破产。这就需要建立巨灾风险准备基金，以应付不期而至的巨灾风险赔付。除了上述财政政策外，为了减轻保险经营的成本负担，便于农保公司积累风险准备金，政府往往不对农业保险业务课税，不仅是营业税，而且包括所得税等其他各种税费负担。四、完善我国政策性农业保险财政补贴的建议三完完善财政补贴制度（一）、进一步加大财政补贴力度1、提高中央财政对农业保险尤其是对粮食作物保险的保费补贴比例。2010年中央一号文件将稳粮保供给作为2010年农业农村工作的基本思路，要求努力确保粮食生产不滑坡。为充分发挥保险机制功能作用，鼓励和保障农民对农业生产的投入以稳定我国粮食生产和供给，应进一步加大财政补贴力度。从财政补贴在各级财政的分担来看，农业保险作为准公共商品，具有外部效应大、受益区域范围广的特点，考虑农业保险产品的这一特殊性以及当前各级政府财力状况，中央财政应承担更多的责任。应进一步提高中央财政保费补贴比例，对于经济相对发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%，对于中西部经济欠发达地区，中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%，逐步降低甚至取消市县财政保费补贴配套要求。2、扩大农作物保费补贴范围。为推动和保障各地特色农业又好又快发展，促进农业产业结构升级，中央财政应考虑对地方特色农业提供保费补贴支持。首先可选择一些对当地经济发展和农民增收具有支柱作用，且开办历史较长，具有一定保费规模的险种进行试点，如海南的橡胶树保险、陕西和山东的苹果保险、云南的烤烟保险、广西的甘蔗保险等，逐步推广对特色农作物保险提供保费补贴。3、拓宽财政补贴形式，探索对保险公司给予管理费用补贴。政府对保险公司的财政补贴对促进农业保险的发展起着不可替代的作用。研究表明,在不完全信息条件下,为减少政府与保险公司之间的道德风险,政府应引入其他易观测变量,并将其与保险公司经营农业保险的业绩共同作为财政补贴的依据,从而以更加稳定、有效的补贴规模最大限度地激励保险公司提供农业保险.按照其经营业务量的大小，给予经营政策性农业保险业务的保险公司一定比例(国外一般在5%30%左右)的经营管理费用补贴，提高其经营政策性农业保险的积极性。（二）、建立中央财政支持下的全国统一的农业再保险体系为保证农业保险持续性，必须建立包括直保公司、再保公司、国家财政在内，多方参与、多层次的农业巨灾保险体系。要设立巨灾风险基金，资金来源包括国家财政拨款、保险公司农险业务经营节余、农险业务先征后返的税收等。此外应考虑将巨灾风险产品证券化，借助资本市场进一步分散巨灾风险。（三）、加大对农业保险税收优惠力度为了更好地提高农业保险经营主体自我积累的能力，建议应进一步扩大税收优惠政策范围。一是将目前的免征营业税、印花税的范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其它涉农保险业务，或者采取先征后返的方式，用于补充农业保险风险基金，为农业保险顺利开展提供更为宽松的税收条件。二是免征政策性农业保险的企业所得税，对其他农村保险业务减征所得税或实行先征后返，以补贴政策性农业风险的损失。三是提高政策性农业保险巨灾风险准备金税前扣除比例，中国政策性农业保险体系仍处在起步阶段，应允许各地保险公司全额扣除提取的农业保险巨灾准备金。（四）、加快推进农险立法，确保农业保险财税政策的稳定性为保证农业保险经营稳定健康和可持续性，应加快推进农业保险立法进程，建议尽快出台政策性农业保险条例，将政策性农业保险的财政补贴比例、额度及相关税收政策以法律法规形式明确，为农业保险发展提供良好的法律环境。提高农户对政策性农业保险的认知程度和设计符合农户需求的保险险种,能够推动政策性农业保险的深入发展。参考文献：1、中国保险2010年第5期 2、伍中信、张娅：政策性农业保险中的内生最优财政补贴规模研究 中南财经政法大学学报20083、施红：财政补贴对我国农户农业保险参保决策影响的实证研究 以浙江省为例-技术经济2008.27（9）4、田甜：我国财政补贴农业保险问题研究2006