开展内部监督是参政党建设的必然要求.doc

开展内部监督是参政党建设的必然要求关于致公党长沙市委开展内部监督工作的调研报告 随着党领导的多党合作和政治协商制度不断完善，我国社会主义民主政治进程得以飞速发展。在这一大背景下，参政党建设也日益规范。近年来，如何更好地适应时代发展的新要求，以现代政党的标准加强自身建设，实现健康、科学发展，已成为各民主党派关注的重要课题。而政党自身建设的重要一环内部监督，也逐渐在民主党派内部孕育成长起来。致公党长沙市委历时5年，在民主党派的党内监督工作方面摸索出了一套集理论制度、机构设置、措施选择为一体的监督体系，积累了一定的工作经验，取得了明显的工作成效。“长沙致公模式”是比较适应于当前我国各民主党派实际情况的，有一定的研究和推广价值。一、“长沙致公模式”的发展脉络致公党长沙市委开始探索党内监督工作始于2007年，其探索发展的基本脉络可以概括为“制定理论制度开展工作试点成立专门机构补充制度体系丰富监督措施”。2007年，根据各民主党派中央关于加强地方组织领导班子建设座谈会纪要中关于“建立内部监督机制”的具体要求，致公党长沙市委制定出台了党内监督办法，这是湖南省乃至全国各民主党派出台最早的一部有关内部监督工作的制度文本；2008年，湖南省委统战部将致公党长沙市委确定为全省各民主党派开展党内监督工作的试点单位，其正式以“述职测评”、“履职考核”、“谈话谈心”和“党务公开”为主要内容开始为期一年的试点工作；2009年，致公党长沙市委正式成立监督委员会，并根据试点工作情况，制定和修改完善了多项党内监督工作的配套制度，获得了理论研究成果开展民主党派党内监督应注意的几个理论问题；2010年，对已制定出台的制度体系进行梳理，编印了致公党长沙市委制度汇编一书；2011年，在已有监督措施的基础上，又建立起“党员代表旁听常委会”机制。二、“长沙致公模式”的主要特点（一）建立了比较契合实际的民主党派内部监督制度体系。致公党长沙市委的党内监督制度体系由一项基本制度和多项配套制度组成。基本制度为致公党长沙市委党内监督办法。该制度于2007年制定出台，2009年经过一次修订。办法分为“总则”、“监督主体及其职责”、“监督对象与监督内容”、“监督途径与监督方式”、“监督保障”和“附则”六章。配套制度主要有党务公开制度、党员政治、实职安排人选推荐办法、干部谈心制度、讨论决定干部任免事项规则、监督委员会工作规则、关于邀请党员旁听常务委员会会议暂行办法等。2011年换届筹备工作期间，为理顺新一届市委班子人选的推荐程序，致公党长沙市委制定出台了第五届委员会委员人选推荐办法，改变以往民主党派换届时人选推荐“三上三下”的惯例，创新性地提出以“支部党员大会民主推荐市委主委会（市委换届工作领导小组）推荐市委常委会推荐市委全会推荐”的程序。由各支部参照市委换届工作领导小组提供的建议参考名单进行提名，提名人可以是建议参考名单中的，也可以是建议参考名单之外的。提名的名单交市委主委会通盘考虑后形成建议人选名单，并向市委常委会建议。市委常委会对建议人选进行审查，形成一致意见后再向市委全会建议。市委全委会对常委会建议的名单进行协商研究，并最终确定人选推荐名单。这种办法避免了“三上三下”传统模式的弊端，更好地体现了民主集中制。民主党派的内部监督工作之所以能在致公党长沙市委较早萌芽，并能短时间从工作实践中提炼总结出一套自成体系的监督理论制度，进而为监督实践提供理论指导，是以多年来的规范化建设成果为土壤的。其孵化基础主要有两点：一是以几届市委会积累起来的，由三十多项管理、工作制度组成的比较完整的制度体系作为制度基础；二是以“主委会对机关工作人员进行年度工作考核”和“对组织推荐的各级人大代表、政协委员的履职情况进行考核，并将考核结果应用于下一届人选的推荐”等几项特色工作作为实践基础。正是因为致公党长沙市委制定出台的这些内部监督制度来源于工作实践，所以才是比较契合民主党派实际的理论制度。由此可见，民主党派的内部监督工作，是民主党派组织自身建设规范化要求达到一定程度的必然产物，指导内部监督工作的理论制度，只有是从规范化建设的实践中提炼而来的，才是具有指导意义的有效制度。（二）明确了比较符合民主党派自身特点的内部监督重点。致公党长沙市委开展党内监督工作，不论是从监督重点对象的锁定，或是监督主要内容的设定，还是监督途径、方式的选择，都是比较符合民主党派自身特点的。致公党长沙市委党内监督办法规定，党内监督的重点对象是“市委的各级领导干部和市委机关，特别是各级领导班子主要负责人”。监督的重点内容明确为9项，分别从“坚定政治方向，维护党内权威，遵纪守法，保障民主集中制，维护党员权益，党内人事安排，党务经费使用，维护所联系群众的权益，廉洁自律情况”等方面予以设定。监督的途径与方式则选择了“情况通报、报告工作、述职、民主评议、民主测评、履职考核、谈心会、信访处理、询问和质询、要求罢免或撤换”等。从这些规定不难看出，致公党长沙市委开展内部监督工作，并不是生硬照搬中国共产党的内部监督模式，也没有刻意求全责备，而是遵循了民主党派自身发展的内在规律。这一方面是因为他们的内部监督工作是衍生于工作实践的积累，有一定的实践基础；另一方面也是得益于他们在工作开展之初，就统一了思想，树立了正确的理念。致公党长沙市委对党内监督工作的认识主要基于四条：一是“把握差别，探求规律”。民主党派作为参政党，与执政党中国共产党具有不同的政治地位和政治诉求，这决定了民主党派的内部监督不是以约束权力为主，而是以促进履职为本。同时民主党派松散型的组织模式，党务干部多兼职的特点，也决定了监督方式应更多地表现为一种较为宽松、偏重激励的民主监督。二是“党务为主、适当拓宽”。民主党派开展内部监督工作，其主要目标之一是促进自身规范化建设，提高组织运行效率。因此现阶段的内部监督工作，应把主要内容定位于对党务工作的监督，在确保党务工作规范、高效开展的基础上，进而追求监督内容的立体和多元。三是“领导为主、适当扩展”。从监督对象来看，现阶段各级领导班子是民主党派组织向前发展的主要推动者，因此促使他们不断提高党性修养并充分履职，从而规范和推动组织发展才是民主党派开展内部监督工作的重点。同时，组织中的骨干成员，既是党派组织的发言人，也是形象代言人，保障他们以身作则、积极履职，就能收到内强素质外树形象之效，因此也是现阶段内部监督对象的重点之一。四是“制度先行，循序渐进”。构建较为完善的制度体系是开展好党内监督工作的关键环节。党内监督要落到实处、取得成效，首要条件是有章可循。同时，民主党派的党内监督工作是个全新课题，探索的难度大，对开展该项工作的党派组织的理论水平和工作规范化程度的要求也较高。只有遵循力所能及、循序渐进的原则，才能取得成效。（三）找准了切实可行、行之有效的工作举措。民主党派是松散型组织，缺乏系统有效的制约机制，所以民主党派开展党内监督的方式方法，无法像中国共产党的党内监督那样力求严密而强硬。尤其是在探索民主党派党内监督工作的起步阶段，正视这些特点，以科学发展的眼光找准开展工作的关键点，才能保证党内监督工作取得实效，并沿着健康、科学的正确轨迹发展。致公党长沙市委选择的工作措施主要有五条：1.述职测评。分两个层次进行：（1）市委会领导班子成员，分别在届中和届末向市委全会述职一次，其他常委会成员届末向市委全会述职一次，由全体委员采取无记名的方式对工作实绩和工作满意度进行评测。致公党长沙市委于2009年1月和2011年1月，分别开展了两次述职测评工作，采取口头结合书面的方式进行，分别由致公党湖南省委组织处和中共长沙市委统战部主持。测评的结果由主委单独告知各副主委，并逐一进行交流谈话，同时民主测评的结果还作为依据之一，运用到市委换届的班子人选推荐工作中来。（2）工委的工作情况，由各区（市）工委主委向市委会和所在工委全体党员双向述职，接受市委会和党员的监督。其中向市委会的述职一年两次，年中由主委会成员到各区（市）工委主动听取工作情况汇报，年底在市委全会上述职。对工委全体党员，则在每年春节前夕召开的本工委新春团拜活动中进行述职报告。2.履职考核。采取对市委常委、党内人大代表和政协委员以及机关工作人员进行年度履职情况考核三类。（1）对市委常委会组成人员，主要从“参加有关会议、参加有关活动、抓分管工作、参政议政和联系基层”五个方面进行考核，考核的方式采用填表自查和市委会平时考核相结合的形式；（2）对党内人大代表和政协委员，主要从“参加人大、政协的会议和活动，提交议案、建议和提案以及反映社情民意”等情况进行考核，实行由所在人大、政协机关提供情况和自查相结合的形式。每年的考核结果在党刊长沙致公上进行通报，并作为今后人选推荐的参考依据；（3）对机关工作人员的考核，则按照公务员的考核标准及要求，实行全员绩效考核，由市委主委会主持。3.谈话谈心。民主党派的领导干部分布在不同的行业，不同的单位，平时见面的时间不多，交流的机会也比较少，因此建立和实行谈心制度具有重要的现实意义。是民主党派领导干部相互之间加强沟通、融洽关系、了解情况、促进交流的有效形式，也是发扬党内民主、增进党内团结、推动党的事业健康发展的可靠途径。致公党长沙市委实施的谈心制度以“平等诚恳、求实求真、尊重信任”为原则，分为集体谈心和个别谈心。市委会领导与市委常委、市委委员、市委工作机构负责人和区（市）工委负责人采取集体谈心的方式；市委会领导班子成员之间，市委领导与机关工作人员谈心则采取个别谈心的方式。各类谈心活动每年至少开展一次，兼职领导每年至少参加两次谈心活动。谈心活动反映出的问题，必须有具体的解决措施。4.“四大”公开。党务公开是党内监督工作的重要内容。致公党长沙市委采取的党务公开内容主要有四类：（1）职责公开。将市委常委会组成人员、市委机关工作人员的分工和职责，市委主委会、市委常委会的议事规则以及各专委会工作规则、职责等，以通知的形式下发各工委和支部，并通过支部向广大党员进行公开，使各工作机构和领导干部的职责、分工置于党员视野之中，接受全体党员的监督。（2）人事公开。党员的政治和实职安排推荐，其人选必须由市委主委会确定；党内专委会、区（市）工委和基层支部委员会负责人，人选由市委主委会提出，市委常委会确定，并进行公示；专委会、区（市）工委和基层支部委员人选由市委主委会确定。（3）财务公开。市委会年度经费开支预决算由市委主委会审定，并向市委常委会报告，且每年向市委全委会报告一次经费开支情况。（4）重要会议精神公开。市委会召开的重要会议和举办的重要活动，都以会议纪要或在党刊长沙致公公开刊登的形式向广大党员进行公开。5.党员旁听。2011年致公党长沙市委完成换届后，新一届委员会根据党内监督办法中关于党务公开工作的有关文件精神，制定出台了关于邀请党员旁听常务委员会会议暂行办法，对“如何确定旁听人员，是否开放旁听的决定权，旁听党员的权力，旁听工作的组织机构、参与要求”等内容予以了规定，正式建立起党员旁听常委会议的新机制。三、“长沙致公模式”的基本成效根据致公党长沙市委开展党内监督工作的前后变化，可以大致分析出民主党派开展内部监督工作的作用。党内监督工作对于民主党派的自身建设和履行职能，至少能产生五个方面的成效：一是有利于提高民主党派成员的政治把握能力。民主党派党内监督的首要任务是政治监督，总的来说就是监督民主党派各级领导及其成员是否坚持正确的政治方向。通过政治监督，可以保证民主党派成员坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，保证其在思想上、政治上、行动上与中国共产党团结一致，增强民主党派的凝聚力和战斗力，发挥好参政党作用。建立民主党派的内部监督机制，实际上是在各民主党派党章规定的基础上，又从其内部增加了一项政治保障，对各民主党派及其成员始终保持政治上的坚定和清醒，推动中国共产党领导的多党合作事业持续健康发展，完善中国特色社会主义民主政治制度具有积极意义。二是有利于提高民主党派组织的工作执行能力。开展党内监督工作以前，致公党长沙市委的工作或多或少地暴露出对决策的执行力不够的问题，影响参政党作用的充分发挥，表现在对上级的决议、决定和重大部署贯彻落实不力；党员代表大会和市委全会决议的执行落实不够到位；贯彻落实中共党委的工作部署也成效不佳。把“贯彻落实好上级组织、市委全会的决议决定、重大工作部署和中共党委的工作部署”的要求写进党内监督办法后，对市委会以及各级干部坚持组织路线等就提出了新的要求，增强了他们的紧迫感。从此，对上级有关会议、文件精神和中共党委的重大工作部署，都做到了制定出台符合实际，切实可行的实施方案，确保活动有计划、有措施、环环紧扣，能落实、见成效。三是有利于提高民主党派干部的履职自觉性。民主党派的干部以兼职居多。不可否认，兼职干部能充分履职的不多。这诚然与时间、精力有限，难以兼顾本职工作与兼职工作有关，但缺乏必要的督促、监督措施也是重要原因之一。致公党长沙市委实施的“述职测评”和“履职考核”两项监督措施，就有效地增强了领导干部责任心，提高了奉献意识。职责明确了，措施具体了，过去“挂个名”式的民主党派干部为官之道已行不通，多做少做也不再无所谓。届中和届终的两次述职测评使领导班子成员面临空前的履职压力，分管的工作时刻重任在肩，脑中的党务工作之弦时刻紧绷；每年对市委和党员的双向述职使区（市）工委班子快速成长，各项工作全面推进，工作创新层出不穷，履职能力日渐提高；对市委常委、党内人大代表和政协委员的履职考核工作使他们不单单以此身份为荣，更以此身份为履职动力和压力，骨干党员作用得以有效发挥；对机关干部的履职考核则促使专职党务干部的素质、能力不断提高，机关工作规范化程度和办事效率显著增强。党务干部的组织纪律性在制度和机制的制约下也有了明显提高，过去“会议到齐难，活动难见人”的现象得到了切实改善，现在就算确实有事不能出席，也都能够严格执行逐级请假的制度。四是有利于提高民主党派的党内民主程度。开展党内监督是扩大党内民主的有效途径，其关键点是充分保障党派成员的知情权。实施党务公开的监督举措，使党务工作的透明化程度明显增加，有效提高了成员对民主党派组织工作的知晓率。这一方面使组织的职责、人事、资金、党务等重大问题直接接受成员监督，确保政党权力正确、规范行使。另一方面也因工作成绩的及时通报、重大决策的正确抉择、党务活动的光明正大，能切实增强广大成员对组织的荣誉感、归属感、自豪感，从而提高组织凝聚力。同时，与党务公开相配合的谈心制度，又有利于建立平等对话、沟通协作的良性机制，使领导集体内有了充分的民主实现途径和实现民主的保障，确保了民主集中制的贯彻执行。五是有利于提高民主党派的履职能力。民主党派开展党内监督工作，不仅能确保组织权力得到有效监督，党内民主充分发扬，对提高组织的履职能力也有极大的促进作用。这一方面得益于党内监督工作对骨干党员履行党派职能的强制性要求，另一方面也因为党内监督体系的不断发展完善，客观上推动了各项工作的制度化、规范化、程序化。从致公党长沙市委的实际情况看，党内监督工作的开展，使市委会的参政议政、社会服务和海外联谊等各项工作都产生了深刻变化：因为履职自觉性的提高，参与课题调研和建言献策工作的人才不断增多，调研课题的质量越来越高，社情民意信息的反映越来越多；因为建立了人大代表和政协委员的履职考核体系，市委会每年在人大、政协会上提交的提案、建议数量逐年增多；因为对述职考评方式的改革，使领导集体更加注重工作成效，促成了社会服务工作从“游击战”向“阵地战”的转变，从注重形式向注重实效转变；因为对党务工作全面均衡发展的追求和工作创新压力、动力的增大，市委会不断创造和抓住机会，或通过“五侨联动”的方式，或利用长沙致公书画院的艺术交流平台，积极拓展海外联谊工作，弥补工作短腿。总而言之，党内监督工作的开展，使致公党长沙市委各级机构和负责人，以及市委机关的履职积极性大大增强，规范化程度切实提高，履职效率明显提升，从而促进了市委会整体参政能力的提高。建立内部监督机制，是各民主党派自身建设不断完善的必然趋势。体现政党特性，具备民主党派自身特点的内部监督体系，不仅是中国政党制度建设的重要内容，也是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。内部监督机制的不断健全和完善，必将带动各民主党派自身建设迈上新的台阶，履行职能取得新的成绩，为党领导的多党合作和政治协商制度添加浓墨重彩的一笔。