环境管理体制与制度.ppt

2019 12 28 1 第五章环境管理体制与制度 第一节环境管理体制环境管理体制是指国家环境行政管理机构的设置 职权的划分与协调以及管理活动规范运行的方式 机构的设置 搞好环境管理的组织保障 职权的划分与协调 环境管理活动规范运行的职能保证 管理活动规范运行的方式 国家机构行使职能的动态表现 一 世界环境管理体制 一 世界环境管理体制类型比较有代表性的可分为以下四类 2019 12 28 2 1 扩大现有行政机构的职责 使其具有环境保护的职责环境问题不很突出 由有关的部门兼管 缺点 部门之间管理工作不够协调 比较被动 容易产生相互推诿或争夺职权的现象 与环境保护的系统性 综合性特点不符 如 前苏联 瑞典 葡萄牙 荷兰等 2 在现有机构的基础上设立协调机构在中央政府内设立由政府首脑牵头的部际委员会 如意大利设有环境问题部际委员会 日本曾经设立了公害对策审议委员会 部际委员会的职权是制定环境保护政策 协调各部的环境资源保护职能和行动 1 2两种类型也可概括为分散型或混合型环境管理体制 2019 12 28 3 3 成立具有环境保护职责的新机构环境问题比较严重的国家 设立一个或几个专门的机构以统一监督管理该国的环境问题 如 环境部 国土与自然资源部机构的级别因国而异 有的副部级 有的是正部级 如 丹麦 环境保护部 中国 国家环境保护总局 环境保护部在一些环境问题相当严重的国家 政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任该机构的领导 比一般的部的权限更大或更有权威 2019 12 28 4 4 建立统一监督管理与分工负责相结合的管理体制一些国家建立了统一监督管理与分工负责相结合的管理体制日本 环境厅 15个省厅中的环境保护机构 美国 总统执行署设立联邦环保局内务部 商业部 运输部 陆军部设立环境管理机构有的国家在地方各级政府设立环保机构与具有自然资源保护职权的机构 如中国 美国 日本和德国 3 4两种类型也可概括为专门型环境管理体制 2019 12 28 5 二 发达国家环境管理体制概况1 美国1969年 美国总统办公厅根据 国家环境政策法 简称NEPA 的规定 设立环境质量委员会 简称CEQ CEQ直属于总统 CEQ既是环保事务的管理机构 又是总统的咨询与协调机构 尼克松总统于1970年12月发布 政府改组计划第三号令 成立联邦环保局 简称EPA EPA设立十大环保分区 各区局长向联邦环保局长负责 协调州与联邦政府的关系 以确保区域性环境问题得以解决 2019 12 28 6 横向环境管理体系 三个系统分别行使其职能 行政管理体系 由美国国家环境保护局 EPA 和其它联邦政府部门中相关环境保护机构构成 内务部负责国有土地 国家公园 名胜古迹 煤和石油 野生动物的保护 农业部负责湿地保护 海岸警备队负责海洋环境的污染防治 跨州河流建立河流管理委员会 州际委员会协调水事纠纷 立法机构 国会的参议院与众议院都有负责环境的专门委员会 司法系统 主要职责是解释有关的环境法律 对环境官司判决和司法审查 2019 12 28 7 纵向包括 联邦环保局区域办公室 作为联邦环保局的代表来监督各个州的环境保护工作 各州环保机构 不隶属于联邦环保局 独立履行职责 向州政府负责 但接受环保区域办公室的监督检查 地方 县市 环保机构 一类由州环保机构在全州范围内直接进行环境管理 各个县市不设立任何环境机构 如华盛顿特区 另一类州环保机构派出分支机构对地方环保机构进行监督管理 如加利福利亚州 2019 12 28 8 2 日本63年以前内阁各省 部 分管 首相府设立公害对策推进联络协议会 后改为公害对策本部 用以协调各省 部的工作71年前 分散式 中央一级有大藏省 厚生省 农林省 通产省 运输省和建设省行使环保监督管理权 1971年7月1日成立了日本环境厅 相对集中式 2019 12 28 9 1 环境厅 该厅长官由国务大臣担任 直接参与内阁决策 主要职责为 规划 协调 指导与实施 2 环境审议会 咨询机构 地方设立都道府县和市町村环境审议会 环境厅与此地方机构之间是相互独立的 无上下级的领导关系 3 公害对策会议主要职责为 处理公害防治计划 审议内阁总理大臣作出的有关决定 审议公害防治对策的有关计划 推进对策的实施 协调有关事项 其他部门 如实施都市绿地保护的建设省 实施森林保护的农林水产省 实施国土整治的国土厅等 2019 12 28 10 3 英国 分散管理与统一管理相结合1970年 英国将原住房及地方政府部 公共建筑及工程部 运输部的环保工作合并 成立环境部 1 环境部 全面负责 协调 2 农渔食品部 3 内政部 噪声控制 危险品的陆路运输 4 工业贸易部 海洋 飞机噪声 工业污染 5 能源部 原子能设施议会设有皇家环境污染委员会 向议会提供环境决策建议 其他咨询协调机构有清洁空气委员会 国家水委员会 水域风景区舒适委员会 国家放射性防护局 自然保护委员会 2019 12 28 11 地方机构 1 郡议会 2 区议会 3 海洋渔业协会为实施流域一体化管理 英国于1973年颁布 水法 据此设立了10个水管局 各局对其区域的水问题实施全面管理1989年 水管局的企业职能与管理职能分离 2019 12 28 12 1986年德国联邦环境 自然保护与核安全部成立 负责国家环境政策制定和实施及相关的环境管理 下设六个部门 1 Z综合理事会 行政管理 筹集资金 科研与合作协调 气体保护和可更新能源等 2 G综合理事会 战略性的以及与经济相关的环境政策制定 跨行业的环境立法及国际合作问题 3 WA综合理事会 水环境管理 废弃物管理 土地保护及受污染区域管理 4 IG综合理事会 环境健康 污染输入控制 运输和装置安全及化学物安全管理 5 N综合理事会 自然保护和自然资源的可持续利用管理 6 RS综合理事会 核安全 辐射防护及核燃料循环 4 德国 2019 12 28 13 1971年法国设立环境部特点 其一 注重咨询与协调机构的建设 其二 极其注重环境管理成文法建设 未来人权利委员会 负责解决同联合国环境与发展会议制定的目标有关联的问题 每年提交一份年度报告 并提出建议 长期发展委员会 负责制定长期发展的方针政策 向政府提出建议 环境最高委员会 负责制定环境政策与方针等 5 法国 2019 12 28 14 环境跨部委员会 负责制定和协调政府的环保政策 制定将环境纳入国家政策的行动纲领 检查各部的行动与环境政策的协调一致性等 自然保护全国委员会环境部 下设行政管理和发展司 水务司 污染与风险防治司 自然与风景管理司等 水资源管理机构 2019 12 28 15 遵循自然流域规律设置划分为六大流域 在流域一级 建立流域委员会和流域水资源管理局 流域委员会是流域水利问题的立法和咨询机构 流域水管局作为流域委员会的执行机构 其职能包括 制定流域水资源开发利用总体规划 依法征收水资源 排污和用水费 收集发布各种水信息 提供技术咨询服务 在次流域级别 即市政水务管理 市政水务管理有两种形式 直接管理和委托管理 法国的水资源环境管理体制成功模式 2019 12 28 16 二 我国环境管理体制 一 我国环境管理体制的发展建国后至20世纪70年代初 各主管部委兼管 1973年召开了第一次全国环境保护会议1974年5月 国务院成立了由20多个部委组成的环境保护领导小组 其主要职责是制定政策 拟订规划 组织与协调部委间与各地区的环保活动 下设办公室负责日常工作 与此同时 一些地方政府也相继成立了地方环境保护领导机构 2019 12 28 17 1979年9月13日 环境保护法 试行 颁布实施 很多地方政府相继成立了环境保护局并进入政府序列 1976年至1981年 全国大部分省级人民政府和一些市人民政府成立了省市两级环境保护机构 1982年国家的机构改革 撤销国务院环境保护领导小组 同时成立了城乡建设环境保护部 该部下属的环境保护局成为全国环境保护的主管机构 在国土资源管理机构的设置方面 国务院还在国家计委内设立了国土局 该局负责全国的国土规划与整治工作 1984年5月 根据 国务院关于环境保护工作的决定 成立了国务院环境保护委员会 同年12月 城乡建设环境保护部下属的环保局改名为国家环境保护局 享有相对的独立性 该局也是国务院环境保护委员会的办事机构 此后 大部分地方政府也相继成立了环境保护委员会 2019 12 28 18 1988年4月 国务院机构改革时将城乡建设环境保护部下属的国家环保局独立出来 成为国务院的直属局 副部级 该局仍是国务院环境保护委员会的办事机构 1993年 国务院机构改革时继续保留国家环境保护局 为国务院直属机构 副部级 在同年进行的地方机构改革后 各省 自治区 直辖市均设置了省一级的政府环境保护局 1998年机构调整 升格为正部级的国家环境保护总局 是国务院主管环境保护工作的直属机构 同时撤销了国务院环境保护委员会 有关组织协调的职能转由国家环境保护总局承担 国家环境保护总局以环境执法监督为其基本职能 加强了环境污染防治和自然生态保护两大管理领域的职能 2008年3月 环境保护部 2019 12 28 19 环境保护部设14个内设机构 一 办公厅 二 规划财务司 三 政策法规司 四 行政体制与人事司 五 科技标准司 六 污染物排放总量控制司 七 环境影响评价司 八 环境监测司 九 污染防治司 十 自然生态保护司 生物多样性保护办公室 国家生物安全管理办公室 十一 核安全管理司 辐射安全管理司 十二 环境监察局 十三 国际合作司 十四 宣传教育司 机关党委 负责机关和在京派出机构 直属单位党群工作 2019 12 28 20 全国人民代表大会环境与资源保护委员会国家环境保护部国务院其它与环保相关的部门机构中国环境与发展国际合作委员会地方环境管理机构 我国环境管理的机构设置 2019 12 28 21 目前 我国地方环境保护机构主要分为省级 地市级和县级3个层次 个别发达市 县的乡级政府也设有专门的环保机构或执法人员 各级地方环境保护部门属于加强的执法监督部门 全国环保部门领导管理体制已调整为以地方政府为主的双重领导体制 2019 12 28 22 二 我国现行环境管理体制的特点1 从横向关系来看 我国现行环境管理体制具有统一监督管理与各部门分工负责相结合的特点 环境保护法 第7条第1款与第2款的规定 对全国与各地方的环境保护工作实施统一监督管理 第3款规定 各部门分工负责 环境问题的严重性 环境问题的综合性以及行政管理效率的高效性决定的 这种管理体制既保证了国务院环境保护行政主管部门的主导地位 又重视了其他有关部门的分工负责作用 因此比较科学 2019 12 28 23 2 从纵向的关系来看 我国现行环境管理体制具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点环境问题具有全局性的特点 故需中央政府出面干预 发挥中央的统一领导 宏观调控作用 但环境保护又具有区域性 流域性的特点 故也要充分发挥地方各级政府环境保护部门和其它具有环境保护职权的部门的主动性与积极性 如 环境保护法 第7条规定 对本辖区的环境保护工作监督管理 2019 12 28 24 三 我国环境管理体制存在的问题与完善 一 我国环境管理体制存在的问题1 环境管理机构的设置不全 1 缺乏强有力的跨区环境管理机构环境问题不受行政辖区界线的限制我国缺少相应的强有力的跨区环境管理机构 尢其是强有力的流域环境管理机构虽然我国在几大流域建立了水资源保护委员会 但从隶属关系 职责和权限的配置及法律地位看 该类机构并非强有力的流域环境管理机构 其一 从隶属关系看 该类机构名义上由水利部和国家环境保护部双重领导 实际上其机构设置 工作经费 人事调动和任免等均由水利部决定 国家环保部实际上难以对其进行管理 2019 12 28 25 其二 从职责和权限的配置看 其主要职责为 负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况 并将监测结果及时报国务院环境保护部门和国务院水利管理部门 从理论上讲 该机构应对水污染防治实施监督管理 这是环境保护部门的职责 水利部门无权授予 而事实上环保部门则未被授予这方面的权力 因此该机构属于非行政执法机构 无执法权 尤其无行政处罚权 无法协调流域各级环保部门和水利部门处理环境问题的行动 其三 该类机构的法律地位比较低微 仅处于 协同 的地位 未体现流域环境管理机构在水资源保护和水污染防治中应有的主导地位 2019 12 28 26 2 缺乏高规格的专门性法定协调机构在1998年机构改革中 撤销了承担协调职能的国务院环境保护委员会 该委员会的协调职能转由国家环保总局行使 该局难以担当高规格的法定协调机构之责 首先 环境保护法 并未明确规定其为协调机构 其次 根据该法第十五条的规定 跨行政区域的环境污染和环境破坏的防治工作由有关地方人民政府协商解决 或者由上级人民政府协调解决 作出决定 可见 一方面由于无相应的法律规定 国家环保总局作为协调机构的地位和其协调职能就难以实现 只在 跨部门的重大海洋环境保护工作 等方面承担部分协调职能 另一方面 环保工作和环境问题的复杂性 广泛性和综合性等特点 迫切需要加强部门间的广泛协商与合作 使各部门采取协调一致的行动 以保证可持续发展战略目标的顺利实现 这就必须由高规格的专门性协调机构来执行协调职能 2019 12 28 27 3 缺乏专门性的法定咨询机构环保工作是一项跨地区 跨部门 跨行业的综合性系统工程 应听取和征求各方面的意见和建议 汲取多方面的有益经验 这就要求配置相应的咨询机构 使国家各项决策和行动趋于科学化 合理化 尽量减少或剔除任意性 盲目性的的因素 发达国家均注重此类机构的建设 并在机构的设置 立法等多方面予以倾斜 而我国目前的环保法律 法规均未见关于该类机构的明确规定 2019 12 28 28 2 有关机构的法律地位不够明确我国环境监理机构是在各级人民政府环境保护部门内设置的 依法对辖区污染源排放情况 环境污染事件 海洋及生态破坏事件等实施现场监督和检查 并参与处理的专门性机构 首先 环境保护法 未明确规定环境监理机构的法律地位 亦未明确授权其独立行使环境监理职能 其次 目前颁布的有关环境监理机构的规范性文件的法律效力层次偏低 如 环境监理工作暂行办法 环境监理人员行为规范 等 均为部门规章级的规范性文件 如 环境监理工作暂行办法 所规定的机构设置 人员编制 经费等无人事 编制委员会 财政等部门的参与 而使其难以操作 加之其主要针对城市环境执法 而对发展迅猛的乡镇工业污染的环境执法问题未能顾及 2019 12 28 29 3 有些地区环境管理机构的设置不合乎环保工作的实际需要 1 部分地区仍留了城建环保一体化的机构设置模式有一些地方 县级环保部门仍挂靠甚至重新归属城建系统 仅属于城建系统的一个部门 这无疑给环保执法造成了一定的障碍 2 部分地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或无自然保护监督管理机构环境污染防治和自然保护是环保工作中不可或缺的两个部分 应置于同等重要的地位 在机构的设置上 污染防治和自然保护监督管理机构均应强化 不可偏废 2019 12 28 30 3 有些地方环保部门的级别较低目前我国少数环保局的级别较低 尚为二级局 地市级 县级环保局为二级局的则更多 这种现象显然不利于环保工作的开展 此外 乡镇一级的环境管理机构则非常薄弱 2019 12 28 31 二 我国环境管理体制的完善1 建立权威性强且相对集中管理的专门性环境管理机构将国家环保局 副部级 升格为国家环保部总局 正部级 升格为环境保护部正是顺应该趋势的产物 我国新组建的国土资源部 对土地 矿产资源实行相对集中管理 即反映了此种趋势 但目前还应设置高权威 高规格的流域环境管理机构 如对已有的水资源保护委员会的职能予以充实 建立各大流域环境保护局 直接隶属于国家环保部 由该机构对流域水污染防治和水资源保护实施统一监督管理 另外 需设置权威的专门性协调与咨询机构 并明确协调的范围 具体内容及程序等 2019 12 28 32 目前仍保留着 城建保一体化 模式的地区 应尽快在条件成熟时设置独立的环保部门 以确保环境行政执法的独立性 权威性 尚无自然保护机构的地方环保部门应尽快配置相应的机构 尚为二级局建制的地方环保局 应力求在地方机构改革中升格为一级局 以强化环境保护工作 加强乡镇环保机构建设 以强化乡镇环保工作 并遏制住乡镇环境污染和生态破坏的恶化趋势 2019 12 28 33 2 明确环境管理机构的法律地位各国均注重环境管理体制的立法 无论是机构的设置 还是职责的配置 均有详尽的成文法规定 如美国环保局的职责主要通过执行9个环保法律来履行 CEQ的职责由NEPA明确 详尽地规定 这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲目性因素 而我国还无环保机构的组织法 因此在修改 环境保护法 时 应明确环境监理机构的法律地位 并明确其性质 执法主体资格与基本职责等重大问题 应制定行政法规一级的 环境监理条例 2019 12 28 34 3 坚持统管与分管相结合统管部门与分管部门分工协作 共同努力 齐抓共管是由环保工作的广泛性 复杂性 综合性和跨地域性所决定的 4 机构的经营职能与行政职能相分离国土资源部 三定方案 指出 实行政企分开 国土资源部不从事土地 矿产 海洋资源的经营活动 与所属企业经营活动 与所属企业脱钩 不再管理企业及其生产经营活动 因此 在今后的环境管理体制建设中 应将 政企分开 原则进一步深化 2019 12 28 35 第二节环境管理制度 我国环境管理制度亦称 老三项 新五项 这是经过多年的工作实践探索逐步总结完善形成的适合我国国情的环境管理制度 我国八项环境管理制度体系框架见下图 2019 12 28 36 2019 12 28 37 一 三同时 制度 一 三同时 制度的概念和内容1 三同时 制度的概念我国首创 法律所确认 具有中国特色 从广义上讲 三同时 管理是从宏观上 整体上 规划上去保证 三同步 三统一 战略方针的有力措施 通常所指的 三同时 制度则是针对 三同步 方针中规定的 同步实施 这一关键要求去监督一切新建 扩建 改建项目 技术改造项目 区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的其它工程项目 其有关防治污染和其他公害的设施和其它环境保护设施必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产 2019 12 28 38 2 三同时 管理制度的目的 预防为主 以新带老 一是对原有老污染源的治理一是对新建项目产生的新污染源的防治 三同时 制度的实行必须和环境影响评价制度结合起来 成为贯彻 预防为主 方针的完整的环境管理制度 两大法宝 2019 12 28 39 3 三同时 制度的主要内容 三同时 制度是1973年第一次全国环境保护会议后 国务院颁发的 关于保护和改善环境的若干规定 中首先提出的环境保护工作原则 第二次全国环境保护会议后颁布了 建设项目环境保护管理办法 进一步强化了 三同时 管理制度 1979年颁布的 中华人民共和国环境保护法 试行 把这项制度以法律的形式固定下来 在1989年12月26日正式颁布的 中华人民共和国环境保护法 第二十六条又作了完整的规定 形成了我国独有的一项法律制度 简称 三同时 制度 1998年颁布的 建设项目环境保护管理条例 对 三同时 制度作了具体的规定 建设项目中的防治污染设施 必须与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后 该建设项目方可投入生产或者使用 2019 12 28 40 1 适用范围 三同时 制度的适用范围包括 新建 扩建 改建项目 技术改造项目 凡可能对环境造成污染和破坏的其他工程建设项目 确有经济效益的综合利用项目 也应当同治理环境污染一样 与主体工程同时设计 同时施工 同时投产 2 建设项目初步设计阶段必须有环境保护设计主要内容 环境保护措施的设计依据环境影响报告书及审批规定各项要求和措施防止污染的处理工艺流程 预期效果对环境开发引起的生态变化所采取的防范措施绿化设计 监督手段环境保护投资概算等 2019 12 28 41 丫 3 建设项目的施工阶段保护施工现场周围的环境 防止造成不应有的破坏和危害 项目竣工后 施工单位应当恢复建设过程中受到破坏的环境 4 环境保护设施竣工后的验收在建设项目正式投产和使用前须向负责 建设单位必须向有审批权的环保部门提交环境保护设施的 验收申请 说明环境保护设施运行的情况和治理的效果及其达到的标准 经环境保护行政主管部门或海洋行政主管部门验收合格后 才能正式投入生产和使用 2019 12 28 42 丫 建设项目竣工环境保护验收管理办法 国家环境保护总局13号令 第三条规定建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后 环境保护行政主管部门根据本办法规定 依据环境保护验收监测或调查结果 并通过现场检查等手段 考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动 第四条 验收范围包括 1 与建设项目有关的各项环境保护设施 包括为防治污染和保护环境所建成或配备的工程 设备 装置和监测手段 各项生态保护设施 2 环境影响评价文件和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施 验收工作程序 试生产申请验收申请环境保护验收批准 2019 12 28 43 丫 验收分类管理的规定 办法 第十一条 提交以下验收材料 环境影响报告书项目 建设项目竣工环境保护验收申请报告 并附环境保护验收监测报告或调查报告 环境影响报告表项目 验收申请表 验收监测表或调查表 环境影响登记表项目 验收登记卡 2019 12 28 44 丫 第十六条1 建设前期环境保护审查 审批手续完备 技术资料与环境保护档案资料齐全 2 环境保护设施及其他措施等已按批准的环评文件和设计文件的要求建成或者落实 环境保护设施经负荷试车检测合格 其防治污染能力适应主体工程的需要 3 环境保护设施安装质量符合国家和有关部门颁发的专业工程验收规范 规程和检验评定标准 4 具备环境保护设施正常运转的条件 包括 经培训合格的操作人员 健全的岗位操作规程及相应的规章制度 原料 动力供应落实 符合交付使用的其他要求 5 污染物排放符合环境影响报告书 表 或者环境影响登记表和设计文件中提出的标准及核定的污染物排放总量控制指标的要求 建设项目竣工环境保护验收的条件 2019 12 28 45 丫 6 各项生态保护措施按环境影响报告书 表 规定的要求落实 建设项目建设过程中受到破坏并可恢复的环境已按规定采取了恢复措施 7 环境监测项目 点位 机构设置及人员配备 符合环境影响报告书 表 和有关规定的要求 8 环境影响报告书 表 提出需对环境保护敏感点进行环境影响验证 对清洁生产进行指标考核 对施工期环境保护措施落实情况进行工程环境监理的 已按规定要求完成 9 环境影响报告书 表 要求建设单位采取措施削减其他设施污染物排放 或要求建设项目所在地地方政府或者有关部门采取 区域削减 措施满足污染物排放总量控制要求的 其相应措施得到落实 2019 12 28 46 建设项目环境保护管理条例 第二十条至第二十一条 第二十三条 建设项目竣工环境保护验收管理办法 第十条第二十条建设项目竣工后 建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书 环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门 申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收 环境保护设施竣工验收 应当与主体工程竣工验收同时进行 需要进行试生产的建设项目 建设单位应当自建设项目投入试生产之日起3个月内 向审批该建设项目环境影响报告书 环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门 申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收 2019 12 28 47 第二十一条分期建设 分期投入生产或者使用的建设项目 其相应的环境保护设施应当分期验收 第二十三条建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格 该建设项目方可正式投入生产或者使用 第十条进行试生产的建设项目 建设单位应当自试生产之日起3个月内 向有审批权的环境保护行政主管部门申请该建设项目竣工环境保护验收 确不具备验收条件的 建设单位应当在试生产的3个月内 提出延期验收申请 说明延期验收的理由及拟进行验收的时间 经批准后建设单位方可继续进行试生产 试生产的期限最长不超过一年 核设施项目最长不超过二年 2019 12 28 48 5 有关设计的审批自接到环境保护设计和环境保护设施竣工验收报告之日起在1个月内予以批准或签署意见 逾期不批复或签署意见 可认为其上报的方案已被确认 特殊性质或特大型建设项目的审批时间经国家环境保护部批准后可适当延长 1998年颁布的 建设项目环境保护管理条例 还具体规定了违反 三同时 的法律责任 2019 12 28 49 二 三同时 制度存在的问题与完善 三同时 制度对大 中 小型项目 污染严重及较轻的项目均实行统一的 标准 有些项目未完全运转 所以环保设施运转率急需提高 三同时 检查有待进一步深化 三同时 审批过程中 长官意志较强 由于某些领导干部素质不高 或重经济而轻环保 使 三同时 并作一步走 环保部门难以严格执法 缺乏可操作性的原则和程序 环境保护部门的工作主要体现在竣工验收阶段的监督管理 且该阶段干扰因素较多 环保部门执法较难 环保部门要尽快实现职能的转变 突出监督管理的职能 强化 三同时 制度的监督与检查 2019 12 28 50 二 环境影响评价 EIA 制度环境一旦遭受污染和破坏 使其恢复和改善是十分困难的 有些是不可逆转的变化 于是人们便积极探索事前预防的途径 环境影响评价正是适应这一要求的一种实用技术方法制度 2019 12 28 51 一 环境影响评价制度概述1 环境影响评价制度的发展1969年美国的 国家环境政策法 首创 到20世纪70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度 瑞典 澳大利亚分别在1969年 环境保护法 和1974年 联邦环境保护法 中 规定了EIA制度 法国于1976年通过 自然保护法 规定了环境影响评价制度 又在次年公布的1141号政令中 对评价的范围 内容 程序作了具体规定 并补充规定了该法强制执行的措施 新西兰和加拿大以议会通过决议的形式实行EIA制度的 在执行上比法律强制程序更具有灵活性 日本从20世纪70年代开始在某些部门和地区实行EIA制度 为了在全国统一实施该制度 日本政府1981年就曾向国会提出内阁会议通过的 EIA法案 但未获通过 1993年日本的 环境基本法 第20条专项规定了 推展环境影响评估 要求从事变更土地形状 新设工作场及其他类似事业者 事先要进行调查 预测与评估 并据此推展相关的环境保全 2019 12 28 52 1979年 环境保护法 试行 中 规定实行环境影响评价报告书制度 1986年颁布 建设项目环境保护管理办法 1998年 建设项目环境保护管理条例 对评价范围 内容 程序 法律责任等作了修改 补充和更具体的规定 从而在我国确立了完整的环境影响评价制度 2002年12月28日 中华人民共和国环境影响评价法 2003年9月1日实施 专门对该制度作出更详细的法律规定 另外 在各种污染防治的单行法规中 如 海洋环境保护法 大气污染防治法 水污染防治法 中 也都对环境影响评价制度作了规定 2019 12 28 53 中国环境影响评价制度体系框图 2019 12 28 54 环境影响评价制度在法律上的表现则是法律对环境影响的调查方式 评价程序 范围 内容及法律后果等规定的一系列相对完整的实施规则系统 中国大百科全书 环境科学卷 EIA是指在一项工程兴建之前对它的选址 设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和估计 又称环境影响分析 建设项目环境保护管理条例 EIA是指对拟议中的可能对环境产生影响的人为活动 包括制订政策和社会经济发展规划 资源开发利用 区域开发和单个建设项目等 进行环境影响的分析和预测 并进行各种替代方案的比较 提出各种减缓措施 把对环境的不利影响减少到最低程度的活动 2 环境影响评价制度的概念 2019 12 28 55 中华人民共和国环境影响评价法 第二条规定 本法所称环境影响评价 是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析 预测和评估 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 进行跟踪监测的方法与制度 尽管人们对环境影响评价下的定义各不相同 但基本含义是相同的 其基本含义是预测 分析 论证拟议中的活动可能造成的环境影响 提出拟采取的防治措施和对策 也可以说是论证项目建设的环境可行性 2019 12 28 56 3 我国环境影响评价制度的内容 1 我国环境影响评价管理程序环境影响评价大体分为三个阶段 2019 12 28 57 2019 12 28 58 2 适用范围环境影响评价制度适用于我国的工业 交通 水利 农林 商业 卫生 文教 科研 旅游 市政等对环境有影响的一切基本建设项目 技术改造项目 区域开发建设项目以及战略规划 包括中外合资 中外合作和外商独资的建设项目 通过按建设项目的大小 开发建设的性质 建设地点的环境敏感程度来判断开发建设项目是否对其环境会产生影响 2019 12 28 59 3 环境影响评价制度的形式我国实行分类管理 国家环境保护总局 建设项目分类管理名录 划分为三类 中华人民共和国环境影响评价法 第十六条 建设项目环境保护管理条例 第七条 编写环境影响报告书的项目 是指对环境可能造成重大的不利影响 这些影响可能是敏感的 不可逆的 综合的或以往尚未有过的 这类项目需要做全面的环境影响评价 2019 12 28 60 编写环境影响报告表的项目 是指可能对环境产生有限的不利影响 这些影响是较小的或者减缓影响的补救措施是很容易找到的 通过规定控制或补救措施可以减缓对环境的影响 对其中个别环境要素或污染因子需要进一步分析的 可附单项环境影响评价专题报告 对环境不产生不利影响或影响极小的建设项目 这类项目不需要开展环境影响评价 只填报环境保护管理登记表 2019 12 28 61 对环境造成重大影响 轻度影响 影响很小的建设项目具体划分 建设项目环境保护分类管理名录 国家环境保护总局14号令 2002年 国家根据建设项目对环境的影响程度 按照下列规定对建设项目实行环境保护分类管理 一 建设项目对环境可能造成重大影响的 应当编制环境影响报告书 对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面 详细的评价 1 原料 产品或生产过程中涉及的污染物种类多 数量大或毒性大 难以在环境中降解的建设项目 2 可能造成生态系统结构重大变化 重要生态功能改变 或生物多样性明显减少的建设项目 3 可能对脆弱生态系统产生较大影响或可能引发和加剧自然灾害的建设项目 4 容易引起跨行政区环境影响纠纷的建设项目 5 所有流域开发 开发区建设 城市新区建设和旧区改建等区域性开发活动或建设项目 2019 12 28 62 二 建设项目对环境可能造成轻度影响的 应当编制环境影响报告表 对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价 1 污染因素单一 而且污染物种类少 产生量小或毒性较低的建设项目 2 对地形 地貌 水文 土壤 生物多样性等有一定影响 但不改变生态系统结构和功能的建设项目 3 基本不对环境敏感区造成影响的小型建设项目 三 建设项目对环境影响很小 不需要进行环境影响评价的 应当填报环境影响登记表 1 基本不产生废水 废气 废渣 粉尘 恶臭 噪声 震动 热污染 放射性 电磁波等不利环境影响的建设项目 2 基本不改变地形 地貌 水文 土壤 生物多样性等 不改变生态系统结构和功能的建设项目 3 不对环境敏感区造成影响的小型建设项目 未列入本名录的建设项目 由省级环境保护行政主管部门根据上述原则 确定其环境保护管理类别 并报国家环境保护总局备案 2019 12 28 63 本名录所称环境敏感区 是指具有下列特征的区域 1 需特殊保护地区 国家法律 法规 行政规章及规划确定或经县级以上人民政府批准的需要特殊保护的地区 如饮用水水源保护区 自然保护区 风景名胜区 生态功能保护区 基本农田保护区 水土流失重点防治区 森林公园 地质公园 世界遗产地 国家重点文物保护单位 历史文化保护地等 2 生态敏感与脆弱区 沙尘暴源区 荒漠中的绿洲 严重缺水地区 珍稀动植物栖息地或特殊生态系统 天然林 热带雨林 红树林 珊瑚礁 鱼虾产卵场 重要湿地和天然渔场等 3 社会关注区 人口密集区 文教区 党政机关集中的办公地点 疗养地 医院等 以及具有历史 文化 科学 民族意义的保护地等 2019 12 28 64 建设项目环境影响评价分类管理名录2008年本名录所称环境敏感区 是指依法设立的各级各类自 文化保护地 以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域 主要包括 一 自然保护区 风景名胜区 世界文化和自然遗产地 饮用水水源保护区 二 基本农田保护区 基本草原 森林公园 地质公园 重要湿地 天然林 珍稀濒危野生动植物天然集中分布区 重要水生生物的自然产卵场及索饵场 越冬场和洄游通道 天然渔场 资源性缺水地区 水土流失重点防治区 沙化土地封禁保护区 封闭及半封闭海域 富营养化水域 三 以居住 医疗卫生 文化教育 科研 行政办公等为主要功能的区域 文物保护单位 具有特殊历史 文化 科学 民族意义的保护地 2019 12 28 65 环境影响报告书的内容要符合 环境影响评价法 规定 大体包括以下内容 建设项目概况 建设项目周围环境现状 建设项目对环境可能造成影响的分析 预测和评估 建设项目环境保护措施及其技术 经济论证 建设项目对环境影响的经济损益分析 对建设项目实施环境监测的建议 环境影响评价的结论 涉及水土保持的建设项目 还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案 4 环境影响报告书主要内容 2019 12 28 66 专项设置内容根据工程特点 环境特征 评价级别 国家和地方的环境保护要求 选择下列但不限于下列全部或部分专项评价 污染影响为主的建设项目一般应包括工程分析 周围地区的环境现状调查与评价 环境影响预测与评价 清洁生产分析 环境风险评价 环境保护措施及其经济 技术论证 污染物排放总量控制 环境影响经济损益分析 环境管理与监测计划 公众参与 评价结论和建议等专题 生态影响为主的建设项目还应设置施工期 环境敏感区 珍稀动植物 社会等影响专题 建设项目环境影响报告书的编制要求HJ2 1 2011 2019 12 28 67 1 前言简要说明建设项目的特点 工作过程 关注的主要环境问题及主要结论 2 总则编制依据 须包括建设项目应执行的相关法律法规 相关政策及规划 相关导则及技术规范 有关技术文件和工作文件 以及环境影响报告书编制中引用的资料等 评价因子与评价标准 分列现状评价因子和预测评价因子 给出各评价因子所执行的环境质量标准 排放标准 其他有关标准及具体限值 评价工作等级和评价重点 说明各专项评价工作等级 明确重点评价内容 评价范围及环境敏感区 以图 表形式说明评价范围和各环境要素的环境功能类别或级别 各环境要素环境敏感区和功能及其与建设项目的相对位置关系等 相关规划及环境功能区划 附图列表说明建设项目所在城镇 区域或流域发展总体规划 环境保护规划 生态保护规划 环境功能区划或保护区规划等 建设项目环境影响报告书的编制要求HJ2 1 2011 2019 12 28 68 3 建设项目概况与工程分析采用图表及文字结合方式 概要说明建设项目的基本情况 组成 主要工艺路线 工程布置及与原有 在建工程的关系 对建设项目的全部组成和施工期 运营期 服务期满后所有时段的全部行为过程的环境影响因素及其影响特征 程度 方式等进行分析与说明 突出重点 并从保护周围环境 景观及环境保护目标要求出发 分析总图及规划布置方案的合理性 4 环境现状调查与评价根据当地环境特征 建设项目特点和专项评价设置情况 从自然环境 社会环境 环境质量和区域污染源等方面选择相应内容进行现状调查与评价 5 环境影响预测与评价给出预测时段 预测内容 预测范围 预测方法及预测结果 并根据环境质量标准或评价指标对建设项目的环境影响进行评价 2019 12 28 69 6 社会环境影响评价明确建设项目可能产生的社会环境影响 定量预测或定性描述社会环境影响评价因子的变化情况 提出降低影响的对策与措施 7 环境风险评价根据建设项目环境风险识别 分析情况 给出环境风险评估后果 环境风险的可接受程度 从环境风险角度论证建设项目的可行性 提出具体可行的风险防范措施和应急预案 8 环境保护措施及其经济 技术论证明确建设项目拟采取的具体环境保护措施 结合环境影响评价结果 论证建设项目拟采取环境保护措施的可行性 并按技术先进 适用 有效的原则 进行多方案比选 推荐最佳方案 按工程实施不同时段 分别列出其环境保护投资额 并分析其合理性 给出各项措施及投资估算一览表 2019 12 28 70 9 清洁生产分析和循环经济量化分析建设项目清洁生产水平 提高资源利用率 优化废物处置途径 提出节能 降耗 提高清洁生产水平的改进措施与建议 10 污染物排放总量控制根据国家和地方总量控制要求 区域总量控制的实际情况及建设项目主要污染物排放指标分析情况 提出污染物排放总量控制指标建议和满足指标要求的环境保护措施 11 环境影响经济损益分析根据建设项目环境影响所造成的经济损失与效益分析结果 提出补偿措施与建议 12 环境管理与环境监测根据建设项目环境影响情况 提出设计 施工期 运营期的环境管理及监测计划要求 包括环境管理制度 机构 人员 监测点位 监测时间 监测频次 监测因子等 2019 12 28 71 13 公众意见调查给出采取的调查方式 调查对象 建设项目的环境影响信息 拟采取的环境保护措施 公众对环境保护的主要意见 公众意见的采纳情况等 14 方案比选建设项目的选址 选线和规模 应从是否与规划相协调 是否符合法规要求 是否满足环境功能区要求 是否影响环境敏感区或造成重大资源经济和社会文化损失等方面进行环境合理性论证 如要进行多个厂址或选线方案的优选时 应对各选址或选线方案的环境影响进行全面比较 从环境保护角度 提出选址 选线意见 2019 12 28 72 15 环境影响评价结论环境影响评价结论是全部评价工作的结论 应在概括全部评价工作的基础上 简洁 准确 客观地总结建设项目实施过程各阶段的生产和生活活动与当地环境的关系 明确一般情况下和特定情况下的环境影响 规定采取的环境保护措施 从环境保护角度分析 得出建设项目是否可行的结论 一般应包括建设项目的建设概况 环境现状与主要环境问题 环境影响预测与评价结论 建设项目建设的环境可行性 结论与建议等内容 可有针对性地选择其中的全部或部分内容进行编写 环境可行性结论应从与法规政策及相关规划一致性 清洁生产和污染物排放水平 环境保护措施可靠性和合理性 达标排放稳定性 公众参与接受性等方面分析得出 16 附录和附件将建设项目依据文件 评价标准和污染物排放总量批复文件 引用文献资料 原燃料品质等必要的有关文件 资料附在环境影响报告书后 2019 12 28 73 5 建设项目环境影响评价资格证书对从事环境影响评价的组织或单位 实行资格认定和审查 评价单位必须持有 建设项目环境影响评价资格证书 按证书规定的范围从事评价工作 并对评价报告及结论负责 2019 12 28 74 建设项目环境影响评价资质中的评价范围类别划分及新旧对照表 2019 12 28 75 2019 12 28 76 2019 12 28 77 2019 12 28 78 2019 12 28 79 2019 12 28 80 关于环境影响评价资质的法律规定 接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构 应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后 颁发资质证书 按照资质证书规定的等级和评价范围 从事环境影响评价服务 并对评价结论负责 国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的环评机构的名单 应当予以公布 环评机构 不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系 环境影响报告书或者环境影响报告表 应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制 任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构 2019 12 28 81 建设项目环境影响评价资格证书的等级及工作范围划分 建设项目环境影响评价资格证书管理办法 国家环境保护总局2号令 第三条至第四条 甲级 乙级两个等级按行业和环境要素划定业务范围 评价证书有效期为五年 2019 12 28 82 评价证书的管理与考核要求 建设项目环境影响评价资格证书管理办法管理办法 第十三条至第十五条 国家环境保护总局负责组织对评价单位业务开展情况的考核 考核分定期考核和日常检查 定期考核每两年进行一次 日常检查不定期进行 考核结果分合格和不合格两种 国家环境保护总局可以委托省级环境保护局对本行政区域内各级评价单位进行日常检查 接受委托的省级环保局应当将检查结果报国家环境保护总局 评价单位每年必须按规定填写 环境影响评价单位工作业绩记录表 报国家环境保护总局 同时抄报所在地省级环境保护局和本行业主管部门 评价单位在机构或人员发生调整或变化时 必须及时向国家环境保护总局报告 国家环境保护总局根据考核结果 对甲级评价证书可以分别予以确认 限期整改 降级或吊销 对乙级评价证书可以分别予以确认 限期整改或吊销 2019 12 28 83 环境影响评价工程师的职责 环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定 第四章 第十六条环境影响评价工程师在进行环境影响评价业务活动时 必须遵守国家法律 法规和行业管理的各项规定 坚持科学 客观 公正的原则 恪守职业道德 第十七条环境影响评价工程师可主持进行下列工作 一 环境影响评价 二 环境影响后评价 三 环境影响技术评估 四 环境保护验收 第十八条环境影响评价工程师应在具有环境影响评价资质的单位中 以该单位的名义接受环境影响评价委托业务 第十九条环境影响评价工程师在接受环境影响评价委托业务时 应为委托人保守商务秘密 第二十条环境影响评价工程师对其主持完成的环境影响评价相关工作的技术文件承担相应责任 第二十一条环境影响评价工程师应当不断更新知识 并按规定参加继续教育 2019 12 28 84 建设单位和环评价机构的法律责任 中华人民共和国环境影响评价法 第三十一条 第三十三条 1 建设单位未依法报批环评文件 或未重新报批或者报请重新审核环评文件 擅自开工建设的责令停止建设 限期补办手续逾期不补办手续的 5 20万元罚款 对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予行政处分 环评文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意 擅自开工建设的 责令停止建设 5 20万元罚款 对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予行政处分 海洋工程建设项目的建设单位有前两款所列违法行为的 依照 中华人民共和国海洋环境保护法 的规定处罚 2019 12 28 85 2 环评机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假 致使环境影响评价文件失实的 由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书 并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款 构成犯罪的 依法追究刑事责任 2019 12 28 86 6 环境影响评价的质量管理环境影响评价工作一旦确定 承担单位要根据批准的大纲开展工作 同时要制定监测分析 参数测定 野外实验 室内模拟 模式验证 数据处理 仪器校验等一系列质量保证计划 必须按照环境影响评价的管理程序和工作程序进行有组织 有计划的活动 将质量保证工作贯穿于评价工作的全过程 在评价工作中 应向各个方面的有经验的专家咨询 最后请具有权威的专家评审报告 7 环境影响报告书的审批环境影响报告书由建设单位报主管部门预审 主管部门提出预审意见后转报负责审批的环境保护行政主管部门审批 环境影响报告书的审查以技术审查为基础 审查方式是专家评审会还是其它形式可由环境保护行政主管部门根据具体情况而定 2019 12 28 87 建设项目环境影响评价文件的报批时限建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批环评文件 铁路 交通等建设项目 经有审批权的环境保护行政主管部门同意 可以在初步设计完成前报批 不需要进行可行性研究的 开工前报批 其中 需要办理营业执照的 办理营业执照前报批 2019 12 28 88 建设项目环境影响评价文件报批过程及审批时限 环评文件 由有审批权的环境保护行政主管部门审批 有行业主管部门的 预审后 审批 海洋工程建设项目依照 海洋环境保护法 的规定办理 审批部门应当自收到报告书之日起六十日内 收到报告表之日起三十日内 收到登记表之日起十五日内 分别作出审批决定并书面通知建设单位 预审 审核 审批建设项目环境影响评价文件 不得收取任何费用 2019 12 28 89 关于建设项目环境影响评价文件重新报批和重新审核的有关规定 环评文件经批准后 建设项目的性质 规模 地点 采用的生产工艺或者防治污染 防止生态破坏的措施发生重大变动的 建设单位应当重新报批 建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年 方决定该项目开工建设的 其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核 原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内 将审核意见书面通知建设单位 2019 12 28 90 环境影响评价文件的分级审批国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件 一 核设施 绝密工程等特殊性质的建设项目 二 跨省 自治区 直辖市行政区域的建设项目 三 由国务院审批的或者由国务院授权有关部门审批的建设项目 前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限 由省 自治区 直辖市人民政府规定 建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响 有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的 其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批 2019 12 28 91 省 自治区 直辖市环境保护行政主管部门 按照下列原则提出建设项目环境影响评价文件的分级审批建议或调整建议 一 以建设项目对环境影响程度 建设项目投资性质 立项主体 建设规模 工程特点等因素为依据 分政府财政性投资项目和非政府财政性投资项目两类规定审批级别 二 对化工 印染 酿造 化学制浆 农药 电镀以及其他严重污染环境的建设项目 其环境影响评价文件应由市 地 级以上环境保护行政主管部门审批 三 符合法律 法规 规章关于环境影响评价文件审批管理的其他有关规定 2019 12 28 92 环境影响评价法 第二章专门作出规定 1 国务院有关部门 设区的市级以上地方人民政府及其有关部门 对其组织编制的土地利用的有关规划 区域 流域 海域的建设 开发利用规划 应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价 编写该规划有关环境影响的篇章或者说明 一地三域规划有关环境影响的篇章或者说明 应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析 预测和评估 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关 未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案 审批机关不予审批 4 规划环境影响评价 2019 12 28 93 2 国务院有关部门 设区的市级以上地方人民政府及其有关部门 对其组织编制的工业 农业 畜牧业 林业 能源 水利 交通 城市建设 旅游 自然资源开发的有关专项规划 应当在该专项规划草案上报审批前 组织进行环境影响评价 并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书 3 进行环境影响评价的规划的具体范围 由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定 报国务院批准 4 专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容 实施该规划对环境可能造成影响的分析 预测和评估 预防或者减轻不良环境影响的对策和措施 环境影响评价的结论 5 对环境有重大影响的规划实施后 编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价 并将评价结果报告审批机关 发现有明显不良环境影响的 应当及时提出改进措