浙建设用地供应动态监管系统应用及新进展

浙建设用地供应动态监管系统应用及新进展摘要：在全面研究土地供应和开发利用监管业务需求基拙上，以信息资源整合为出发点，进一步完善了数据内容及其指标体系，以基于移动GIS的PDA数据采集功能优化设计为切入点，实现了土地供应与利用过程的现场实时监管，以辅助决策功能支持为落脚点，进一步提高了土地供应政策参与宏观调控的服务能力，浙江省建设用地“批、供、用”统一监管技术平台建设与应用取得了新进展。关键词：建设用地供应；动态监管；系统中图分类号：P23 文献标识码：A 文章编号：1674-3695-（2010)02-09-041实施背景加强建设用地供应及开发利用状况的动态监测，及时快速地对区域土地供应和需求情况进行预警，以保证土地调控政策的实施达到预期的效果，已成为当前国土资源管理技术创新的重点。2003年，为适应土地市场形势发展和土地调控客观需求，围绕“信息发布、监测分析、服务调控”的中心任务，国土资源部明确建立土地市场动态监测制度，组织开发了中国土地市场网，并在全国范围内推广应用。由于全国土地市场动态监测启动较早，系统全程实时监管、预警预报的应用并不多。2005年以来，沿海部分省自行组织开发了供地备案与动态监测系统，但这些系统的数据采集多停留在手工填报，系统开发也未涉及全程监管、预警预报的相应功能，总体上仍处于初步探索阶段。2006年1月浙江省根据“金土工程”耕地保护国家监管系统和国土资源大调查项目“土地资源调查与监测工程”建设的需要，在全面研究土地供应和开发利用监管业务需求基础上，启动了“浙江省建设用地供应动态监管系统”设计与开发。经过一年多的研究和攻关，于2007年1月通过了工作验收，2007年12月组织有关专家对项目成果进行了技术评审。 2008年，根据国土资源部“约束要硬，激励要实，责任要明，监管要严” 工作要求，按照全国土地市场动态监测与监管系统建设的统一部署，浙江省又进一步启动了建设用地供应动态监管系统的二期建设。系统二期建设以信息资源整合为出发点，强化网上合同填报制度，全面建立了分区域分产业的土地供应数量、结构和利用效率数据库；以监管技术手段创新为切入点，强化批后监管现场巡查，准确掌握了土地开发利用及其动态变化趋势；以辅助决策支持为落脚点，完善定期形势分析制度，逐步提高了土地供应政策参与宏观调控的服务能力。浙江省建设用地“批、供、用”统一监管技术平台建设又取得了新的进展。2主要进展2.1切实完善网上合同填报制度，系统数据质量全面提高国有建设用地出让合同和划拨决定书的约定内容是开展建设用地批后监管前置条件。因此，网上合同填报数据的一致性、正确性和规范性是实施建设用地批后监管的基础。在系统网上合同填报中，强调以下几个方面以切实提高数据质量：一是注重相关系统资源整合，确保合同内容的一致性。由于建设用地供应动态监管涉及的数据内容庞杂、种类较多，既有横向联系的，也有纵向联系的。为保障信息资源共享，在系统框架设计之初，就非常注重相关系统之间的信息共享与互相调用，设计留有相关数据接口，可以及时导入城市分批次建设项目用地的基本信息，不但避免了农转征项目的重复录入，提高了工作效率，而且确保了供地来源信息的一致性与真实性。二是注重数据输入质量控制，确保合同填报的规范性。在合同填报中如何进行数据质量控制是一个比较复杂的问题。在系统建设初期，对上报备案数据的检查发现，各地的数据输入错误仍占了一定比例，部分问题是由于个别地方业务管理尚欠规范、合同签订内容有误造成的，还有相当部分则是由于工作人员疏忽，录入不完整或错误所造成的。通过几年的系统建设，浙江省已逐步探索建立了一套比较成熟的数据量控制体系，其中包括对合同录入的字段级一致性校验规则、对合同内容的记录级的整体完整性与内部逻辑性检查报告等。前者主要通过预先设置触发机制防止错误录入，如：土地用途与国民经济行业分类的逻辑约束关系，若土地用途选择工业用地，系统将行业分类约束设置成制造业；土地用途与土地供应方式的逻辑约束关系，若土地用途选择廉租房用地，系统自动将土地供应方式约束设置成划拨等。后者则根据事后合同填报内容进行内容完整性与内部逻辑性校验，检查结果出具错误提示报告。三是注重补充条款灵活定制，确保合同约定的可操作性。国有建设用地出让合同是全国统一的合同示范文本，由国土资源部和国家工商行政管理局统一制定颁布，具有定型化的特点。而出让合同的补充条款主要为解决示范文本中格式条款未竟事宜而设置的空白条款，全国土地市场动态监测与监管系统对补充条款的设置全集中在合同最后，浙江系统为使合同前置约定更具针对性和可操作性，在合同出让金支付约定、土地开发利用与建设约定和违约责任等章节中可灵活增加补充条款，并将自动调整合同条款序号。另外，对原合同签订补充条款等原因造成的合同变更情况，还设计了合同的数据版本管理功能，即在合同内容更新的任何时刻，系统将记录历史数据信息和相应的版本变化关系，通过版本比较保存历史数据，从而过去某一时刻的合同状态，并可将现状数据与历史数据进行对比。2.2全面落实批后实地现场巡查，监测监管水平不断提升建设项目用地开发利用巡查制度和监督体系的建立，以及相应的监管方式的创新和监管职能的转变，是真正落实建设用地开发利用全程监督管理的关键。在系统的监测监管功能实现上，强调以下几个方面以努力实现有效监管：一是强化现场巡查表单功能设计，促主监管方式的变革。浙江省2009年初专门下发的关于加强建设用地批后监管的通知（浙土资发20093号），明确要求各地建立建设项目用地开发利用巡查制度，落实专人负责辖区内新建项目用地开发利用情况的定期巡查工作。在土地出让金支付、土地交付、开竣工等进展情况、土地实际使用面积以及是否违法用地等“批、供、用” 各个环节中，系统强化了相应的表单功能设计，其中如：对于出让金逾期交付的供地项目，系统可生成出让金催缴通知单通知受让人按时缴纳出让金；对于完成交地的供地项目，系统可生成交地确认单、项目信息卡和项目跟踪卡，提示监管主体和对象项目开发建设进度；对于超过约定动工时间不到一年以上。其中对于属于法定闲置的供地项目，这些项目将自动转入闲置清理处置模块，该模块强化了包括闲置认定、闲置处置等在内的业务流程及功能实现。二是加快野外数据采集系统应用，推动监管手段的创新。在系统二期开发中，根据批后监管现场动态巡查信息准确性和实效迫切性要求，浙江省进一步开发了一个基于GIS的PDA数据采集系统，整合了GIS、RS、CPS等技术手段，建立了一个集空间图形、图像等多媒体信息于一体的现场监管巡查采集系统。根据数据获取和服务方式，结合当前数据安全传输的要求，采用了一种基于离线式移动GIS技术，即任务响应后，由建设用地供应动态监管系统工作站客户端通过蓝牙或USB接口，将包括供地红线矢量数据、遥感监测影像数据等在内土地供应与利用全程动态数据导出到具有处理和存储能力的智能移动终端上，在智能移动终端完成现场监管巡查并采集数据后，再通过数据接口传输反馈至工作站客户端，从而在工作站客户端进一步完成对现场监管巡查信息的分析处理，并及时更新监管数据库。三是实现省级监督检查模块开发，注重监管职能的转变。为建立建设用地供应和开发利用等异常信息的快速反应机制。浙江省在一期原型的基础上进一步开发了遥感监测辅助模块，以对市县监管实施情况开展不定期检查。系统基于遥感数据信息提取处理和GIS空间分析处理技术相结合的方法，通过对不同时段的卫星遥感影像、农转用图形数据、供地图形数据、供地属性数据、监管填报信息之间的对比，对给定范围内的供地项目是否如期开工、是或否移位、是否超面积、是否闲置进行判读，根据对比检查影像判读与监管系统属性信息填报的一致性情况，在交互式环境中生成具体建设项目用地遥感监测异常信息统计表，由省厅及时下发核查通知书，要求市县进行调查核实并对发现的问题进行整改。另外，还开发设计了一个全省建设用地供应和开发利用情况监测报告模块，以对市县监管实施情况开展定期报告制度。系统将根据监管系统对全省各市、县（市、区）农用地转用供应及转而未供土地、出让金收缴、新建项目开竣工以及闲置土地等情况进行动态监测，定期发布全省建设用地供应和开发利用情况监测报告。通过不定期的遥感监测和定期报告制度，进一步促使了监管职能由省级金宇塔型逐渐向市、县、乡镇三级扁平型的转变。2.3积极开展供应形势分析，决策服务能力逐步强化在当前不断加强和完善土地政策宏观调控的新形势下，为提高土地供应政策参与宏观调控的服务能力，浙江省进一步明确了系统在土地供应统计分析方面为宏观调控提供决策服务的功能定位，并在土地供应定期形势分析和区域建设用地集约利用考评方面作了积极有益的探索。主要包括如下：一是强化报表定制开发，满足分析需求的变化性。当前土地管理业务处于不断的变革创新中，土地供应与开发利用相关的报表需求通常变化得很快，尤其各项专项检查的部署与开展，随时会产生新的统计报表需求。但新的报表需求由于涉及到报表样式的问题、数据来源的问题、填报的问题、以及管理职能变化而产生的业务重组问题。这使得报表设计往往依赖于合作单位开发人员。为突破这一瓶颈，在系统一期建设时，浙江省就非常注重各类统计报表的自主制作与维护，要求合作单位开发人员为不同类型报表提供相对应的定制和开发工具，在开发人员协作下完成具体建设项目用地供应统计报表、城市分批次建设用地统计报表、具体建设项目用地动态监测监管统计报表和包括五部委国有土地使用权出让专项清理在内的各类统计报表的制作，很好地满足日常管理和专项检查统计汇总的要求。二是实现专题模板设计，提高分析决策的便捷性。土地供应形势分析定性分析部分只能凭分析者的直觉、经验，利用文字语言进行描述外，其定量分析具有内容广泛、但统计方法相对集中的特点，完全可以依据统计数据建立数学模型。为此，对于形势分析基本情况的定量描述，在系统开发中设置了多个专题分析模板生成功能。通过总量分析、结构分析、因素分析、相关与回归分析、时间序列分析等多种定量分析模型，可汇总生成形势分析报告模板，同时在文中列表自动显示或绘制统计分析图。基于以上专题模板生成技术，可以便捷地生成年度土地供应形势分析报告、区域建设用地集约利用报告、月度建设用地批后实施情况监测通报的基本情况定量描述部分，极大地提高了分析决策的效率。三是探索辅助决策支持，增加分析预测的前瞻性。在深入分析土地供应和开发利用信息流基础上，进一步理顺信息采集渠道，加强了基础信息积累，有针对性地采集既与经济运行情况相关联，又能反映土地供应政策参与宏观调控效果、节约集约用地水平的基础信息，强化对现有信息资源的深度开发。通过对相关度分析，运用聚类分析方法，最后确定既能反映区域建设用地供应及集约利用状况，又容易获取、便于计算且稳定可靠的指标为建设用地动态监管的警兆指标。并在此基础上采用时间序列模型预测等方法，结合专家系统的原理和方法开展了相关的预报研究，积极探索了土地供应形势分析辅助决策支持从基本的定性定量分析向预测、预警等多角度分析延伸，从被动服务转向主动服务。3应用成效浙江省建设用地供应动态监管系统目前已在全省11个市、90个县（市、区）、459个乡（镇）有效应用近3年时间，发挥了较大的社会与经济效益。所创新的功能设计、运行模式和工作机制在全国土地市场动态监测与监管系统得到了推广与应用，起到了很好的示范作用。通过建设用地批后监管制度的全面实施和建设用地供应动态监管系统的逐步完善，近年来，浙江省存量建设用地盘活利用和闲置土地清理处置工作成效显著，土地集约利用水平均呈逐步提升态势。一是存量土地盘活利用规模不断提高。2009年前三季度浙江省利用批而未供土地面积为7166.76公顷，与去年同期同比增加9.5%；盘活存量建设用地3401.00公顷，与去年同期同比增加77.41%，存量建设用地已占土地供应总量的27.98%，而去年同期存量建设用地占比为18.99。建设用地供应结构呈现出存量建设用地得到有效盘活利用的态势，较好地实现了管住总量、严控增量，盘活存量的土地供给约束目标。二是闲置土地清理处置力度显著加大。一是现状闲置土地数量持续下降。截止到2009年三季度，浙江省全省认定现状闲置土地共有1458宗，面积2142.89公顷，分别较去年同比下降21.95和55.33。二是闲置土地处置规模显著增加。截止到2009年三季度，全省对符合闲置条件的509宗、1172.52公顷土地进行了集中处置，较去年同比增加63.14和107.4，对尚未完成处置的闲置土地，已全部制定了拟处置正进入处置程序。三是建设用地投人产出效益稳步提升。浙江省单位建设用地全社会固定资产投入、二三产业国内生产总值从2002年的0.43亿元/、0.87亿元/逐年增加至2008年的0.88亿元/、1.94亿元/，年均分别增加12.78和14.30。2008年单位建设用地全社会固定资产投入和单位建设用地二三产业国内生产总值继续位居沿海省市前列，经济增长对土地依赖程度有所降低，并继续保持少消耗、多产出趋势。