试论以加强立法为基础做好国有资产监管工作的思考

试论以加强立法为基础做好国有资产监管工作的思考论文摘要 党的十八大报告明确指出：“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。国有资产监督管理机构应如何正确履行出资人职责，准确把握国有资产监管的重点与边界，对目前国有资产监管存在主要认识问题，要在以国资法为基础的条件下，尽快出台有关行政法规，完善相关部门规章；要加强公司法和国资法对企业重大事项的管理规定学习和认识，重视公司章程的作用，才能真正做到国有资产监管的不“越位”和“错位”，才能正确维护国有权益。 论文关键词 企业 国有资产 国有产权 一、相关概念辨析 （一）企业国有资产与企业国有产权 企业国有资产企业国有资产监督管理暂行条例（中华人民共和国国务院令第378号）（下称国务院378号令）第三条规定，“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”中华人民共和国企业国有资产法（下称国资法）第二条规定：“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”应该说，国资法取消了国务院378号令关于“以及依法认定为国家所有的其他权益”的规定。 从上述规定可以看出，企业国有资产具有两个特征：第一，是国家以各种形式对企业的出资形成的。第二，是国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。因此，企业国有资产与企业法人财产应加以区别。 企业国有产权国务院国资委、财政部3号令第二条规定，“企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。” 国务院国资委、财政部3号令对“企业国有产权”的定义与国资法及国务院378号令对“企业国有资产”定义的主要区别是：首先是“企业国有资产”变更为“企业国有产权”；其次是“企业国有产权”较“企业国有资产”范围更为广泛，“企业国有产权”除包括“国家对企业以各种形式投入形成的权益”外，增加了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”。 （二）国有资产转让与国有产权转让 1.国有资产转让：国资法第五十一条规定：“国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”所以国资法规定的国有资产转让，对于国有独资企业来讲转让的是出资；对于国有独资公司、国有资本控股公司和国有资本参股公司而言转让的是股权、股份。笔者理解转让重大财产是指企业以买卖或其他方式处置其重要的固定资产、股权或其他重要财产对企业形成重大影响的行为。因此，国家出资企业转让厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产（包括国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益）属于企业法人财产转让，而非国资法规定的国有资产转让。 2.国有产权转：让国务院国资委、财政部3号令第二条规定，“国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动适用本办法。”第二十六条规定“所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。”由此可以看出，由于“企业国有产权转让”较“企业国有资产转让”包括的范围广泛，“企业国有产权转让”包括了“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”转让，没有对出资企业转让除“投资所形成的应享有的权益”外其他法人财产转让进行规定。 二、问题分析 “企业国有资产”和“企业国有产权”术语在我们日常的观念中并没有被严格的加以区别，人们似乎当然的认为国有企业的资产当然属于国有资产，但如果从立法层面对上述概念不加以严格的区分，就会导致我们国有资产监管的“越位”和“错位”。 （一）现行规定中存在的主要问题 现行立法层面也没有对相关概念一整套的体系规范，自国资法实施以来，没有及时对相应下位法进行及时修订，现行的下位法在相关概念方面没有与上位法衔接且存在一些冲突，具体体现在以下几个方面： 一是下位法与上位法有关法律概念及内容不一致。国资法较为明确的区分了“国有资产”和“企业法人财产”的管理问题，国资法将国家出资企业“增减资本”、“发行债券”、“重大投资”、“转让重大财产”等事项纳入关系国有资产出资人权益的重大事项管理范围，但国务院国资委、财政部3号令中关于“国有产权”的定义似乎就是国务院378号令和国资法中关于“国有资产”的定义，但“国有产权”包括了应纳入“企业法人财产”的“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”。 二是下位法没有体现对上位法更为详细的规定。国资法明确国有企业的重大事项应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，但从现行的规定来看，国有资产管理专项的法律是国资法，专项的行政法规是国务院378号令，虽然其他的法律和行政法规或多或少对国资法中涉及的重大事项有相应的规定，但就重大事项的管理权限来说，现行的国有资产管理规定没有进行细化明确，如转让重大财产和重大投资，多少额度应该报经国资委批准才能实施没有明确，而企业章程应该是在国资法和国有资产管理行政法规关于企业重大事项相关规定的基础上各地国资委根据当地国有资产监管实际情况的一种更为细化的规定。 三是下位法与上位法有些方面存在矛盾。国资法明确国有企业的重大事项应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，对国有资产转让来说，国资法将“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”划分为企业法人财产，在国资法和国务院378号令对国有企业转让重大财产行为的审批权限均没有规定的情况下，应该按照企业章程的规定来执行，但国务院国资委、财政部3号令明确“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”应按照“国有产权”转让的规定执行，这造成了下位法与上位法的矛盾。 四是有些方面出现了监管空白。如国资法第三十八条规定：“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项参照本章规定履行出资人职责。又如国务院378号令第二十四条规定：“所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管理机构批准的，管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。”目前，还没有制定有关国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项管理规定，造成了法律监管制度方面的空白。（二）现实操作中存在主要问题 在产权监管实践过程中，通常有两种观点，一种观点认为，按照国务院国资委、财政部3号令的规定，“国家对企业以各种形式投入形成的权益”和“国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益”应该按照“国有产权转让”的规定执行，但对于国务院国资委、财政部3号令没有纳入规范的其他“企业法人财产”应由国资委制定的或参与制定的国家出资企业章程来规范；另一种观点则认为，对企业以各种形式投入形成的权益具体体现在企业的每一项具体财产中，如果将国有企业或国有控股企业的资产不纳入产权转让监管范围，则会影响到国有权益的实现。综上分析来看，现实的普遍做法混淆了“国有资产”和“企业法人财产”的概念，出现了国有资产监管的“越位”与“错位”。 三、进一步规范国有资产管理初步设想 为解决目前国有资产监管中存在的现实问题，笔者认为国有资产监督管理机构要准确把握出资人的职责与定位，确定国有资产监督管理的重点，明确国有资产监管的边界，既要防止国有资产监督管理机构越俎代庖干预所出资企业及各级子企业的正常经营管理活动，又要防止所出资企业借此推卸应当承担的股东职责，事无巨细皆请求批准，以造成不必要的工作压力。 （一）建立健全国有资产监管相关制度 一是制定重要子企业重大事项管理办法。按照国资法第三十八条和国务院378号令第二十四条的规定，制定国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项管理办法，管理办法作为企业国有资产法和企业国有资产监督管理暂行条例的配套法规，是国有资产监督管理机构对所出资企业投资设立的重要子企业重大事项管理工作的依据，应当明确规定以下内容：重要子企业的范围，重大事项的范围，所出资企业申请与国有资产监督管理机构批准程序，法律责任及其他规定。 二是修改企业国有产权转让管理暂行办法。针对目前存在的国资委、财政部3号令对“企业国有产权”概念及内容存在不一致的情形，要修改企业国有产权转让管理暂行办法，重新界定“企业国有产权”的定义，将国有及国有控股企业各种投资所形成权益不再界定为“企业国有产权”，而界定为企业法人财产，避免出现上位法与下位法存在的矛盾。 三是制定出资企业及子企业重大财产转让管理办法。企业重大财产是企业生存发展的基本条件，该部份资产的运营和管理最终会影响到出资人权益的实现，针对出资企业及子企业重大财产转让管理制度规范的空白，要制定出资企业及子企业重大财产转让管理办法，应道明确规定以下内容：重大财产的定义，重大财产转让的程序，重大财产转让的申请及批准，法律责任及其他规定。 （二）要充分发挥公司章程的作用 目前，国有资产监督管理机构以及国家出资企业的董事、监事和高级管理人员对公司章程重视程度普遍不高，公司章程同质化现象严重，没有充分认识到公司章程的重要性，没有真正让公司章程发挥出它应有的作用。 公司法第二十条规定“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益”；国资法第三十条规定“国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。”通过上述规定可以看出，公司法和国资法已将公司章程在摆到了与国家现行法律、行政法规几乎同等重要的位置。 公司法特别突出了公司章程的自治作用，它除了要求公司章程应具备基本的强制性条款内容外，还赋予其大量的任意性条款规定内容。对此，这些都强化了公司股东在制定章程方面的主动权和自治作用；同时，公司章程的自治效力为加强国有资产管理创造了条件。国资监管部门可以通过直接参与制定对国家出资企业公司章程，设立相应条款，除可以对国家出资企业的重大事项进行规定外，也可以对国家出资企业的出资企业行使股东权利的有关内容进行规定，从而为国有资产监管机构延伸管理，以维护国有权益提供法律依据。C29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795A1AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1D91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C871AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8791AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED15AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED195AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF795AD9C91FE4CED1B6C8795ADD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF29C91AF4CED1B6C8795AD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1BD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF4CED1B6C8795AD29C91AFE4CED1B6C8795ADC6F554C62