浅议新形势下的烟草专卖管理

浅议新形势下的烟草专卖管理【摘要】：本文力求通过对当前烟草专卖管理面临的新形势、烟草行业面临的国际国内环境、专卖管理中存在的问题、未来专卖管理发展方向等的分析研究，探索新形势下烟草专卖管理的对策、措施和发展方向，以便加强烟草专卖管理工作，更好地维护国家和消费者利益。【关键词】：烟草 专卖管理 形势 措施前言怎样开展好新形势下的烟草专卖管理工作是摆在每一位专卖管理人员面前的研究课题，而要探讨这个问题，我们必须首先深刻认识什么是新形势下的烟草专卖管理，当前烟草专卖管理面临怎样的形势和问题；其次是分析新形势下烟草专卖管理应采取怎样的方式方法和对策措施；第三是探索未来烟草专卖管理的发展方向。1.烟草专卖管理面临的新形势烟草专卖管理概括地说就是指专卖管理工作者依法定程序对涉烟事务进行处理。主要包括烟草专卖许可证管理、“两烟”打假打私与市场监管、案件处理、专卖内管监督等几大版块的工作。在当前的烟草专卖管理工作中面临着：社会反吸烟运动高涨、烟草专卖法过时无用之说、不法分子存储和运输烟草专卖品化整为零、违法当事人找人分摊被查获烟草专卖品、农民无合同超合同种植烟叶该怎样处理等新的问题和形势，引发烟草专卖工作者深思。1.1禁止吸烟新趋势随着世界各缔约国对世界卫生组织烟草控制框架公约的履行，世界反吸烟运动一浪高过一浪。在国内，各地纷纷出台“禁烟新规”。国家卫生部联合有关单位于2009年5月20日印发了关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定，卫生行政部门和医疗卫生机构将率先实现全面禁烟目标。面对各地限制吸烟场所的增加、报刊和网络等新闻媒体对人体疾病与吸烟关系的报道与炒作、国家对烟草专卖品生产限制等各方面的社会舆论，烟草行业在21世纪新一轮发展中面临着全新的挑战。烟草专卖管理如何适应烟草行业不断发展变化的新局面，促人深思。1.2 烟草专卖法过时无用之说随着社会主义市场经济的不断发展，人们对烟草制品“专卖专营”的垄断经营体制是否应该继续执行产生质疑。有舆论认为，烟草制品市场流通与专卖专营之间的矛盾越来越突出，烟草专卖法已经越来越不适应市场经济的发展，烟草专卖法已经过时，甚至有舆论认为烟草专卖法可以废止。这些说法带给烟草专卖工作者以反思。1.3 异地携带卷烟新规定2008年1月14日，国家烟草专卖局印发了国家烟草专卖局关于规范异地携带卷烟管理和携带证使用的通知（国烟专【2008】18号）文件，规定乘车、船、飞机等跨地市异地携带卷烟每人次最高限量不超过1万支（50条）的新规定，导致卷烟市场流通方面发生全新的变化。部分经营者利用此新规进行“非烟”流通交易，这些经营者有的是烟草专卖零售许可证持证户，有的是烟草专卖零售许可证无证户。他们经常往返于各地，携带卷烟从事经营活动，这就给专卖执法带来新的冲击。1.4 不法分子将烟草专卖品化整为零进行违法经营的新变化随着各地打假打私的深入开展，不法分子投机钻营，将卷烟、烟叶等烟草专卖品化整为零进行存储、运输和销售，以前那种整车、大批量被查获的情形已经很少，要么不被发现，要么发现了也是量小，处罚不重，给打假打私工作增加了新的难度。1.5 涉烟案件当事人找人分摊被查获物品的情形在当前的烟草专卖执法实践中，稽查人员查获卷烟、烟叶等专卖品后，经常会出现案件当事人找人分摊被查获“非法”卷烟和烟叶数量的情况，导致案件查处时，货主责任被减轻的情形。若是在运输环节被查获，那么驾驶员会被重处，而货主则因物品数量被分摊，处罚责任较轻，造成该重点打击的对象没有被着重打击，该轻处的对象反被重处的情况。这不仅给烟草专卖执法增加难度，而且打假打私效果也不甚理想。1.6 农民无合同种植烟叶的社会问题烟草专卖法规定，烟叶种植须经政府下达计划，烟草公司须与种植者签订烟叶种植收购合同，但在工作实践中，部分农民未经乡镇政府安排种植计划，也未与烟草公司签订烟叶种植合同，而是擅自种植烟叶，这种情况下，各级政府虽然在烟草工作会议上围绕国家烟叶“双控”政策大讲特讲禁止无计划、超计划种植烟叶，但对于部分农民未经分配烟叶种植计划和签订烟叶种植收购合同而擅自种植烟叶的行为该怎么办，如何处理？行政部门在处理时应出具何种公文，处理程序如何进行等等，目前还没有具体的可操作性的法规规定。在国家烟草专卖法及其实施条例中也没有这方面的处理程序规定。烟叶“双控”政策属于各级政府下达的行政命令。在工作实践中，如果专卖行政部门采取强制措施，组织人员强行铲除农民无合同、超合同种植的烟叶，那么，在处理时该给擅自种植烟叶的农民什么样的公文文书，这在有关法律上找不到具体的法律条文依据；另一方面，这样的行政行为也可能引发农民上访或者导致行政诉讼的后果，引起其他社会问题，政府和烟草专卖行政部门又将怎样处置。这些问题值得商酌。2. 当前烟草专卖管理工作中存在的主要问题2.1 烟草专卖零售许可证管理问题烟草专卖零售许可证管理是基层专卖管理中的基础性工作，在实际工作中主要存在以下几个方面的难点。一是无证经营户不易根除。随着社会主义市场经济的不断发展，方便、快捷的商品流通从城市到农村不断显现出蓬勃发展的态势。在农村、城郊、铁路公路沿线等区域和糕点店、药店、加油站、临时建筑工地等场所也不断涌现出经营者申请从事卷烟零售的情况，可以说有人聚集的地方就有商店，有商店就有可能销售卷烟，经营活动无处不在。因此，无证经营卷烟现象经常发生，成为基层专卖管理的顽疾。主要原因：第一，烟草专卖部门和工商行政部门对无证经营卷烟行为都在管，但工商部门认为主要是烟草专卖部门在管，而烟草专卖法第三十五条规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务， 没收违法所得，并处罚款”。这一规定，表明无证经营卷烟行为的处理权限在工商部门，烟草专卖部门按照烟草专卖许可证管理办法进行管理，对查扣到的卷烟依法移交工商部门处理，但工商部门往往嫌涉案卷烟数量较少，有时只有两三条数量而不大愿意接受。烟草专卖部门对涉案卷烟数量只有一两条的无证经营案件当事人一般进行教育处理，但效果不好，往往解决不了根本性问题；第二，烟草专卖稽查工作存在人手少、路程偏远地方不可能经常检查、查到后卷烟数量太少不会当时进行处罚的薄弱环节，加之广大农村大多数村庄有村就有店，开店的随意性较大，不容易彻底解决每一个村庄商店无证经营问题；第三，农村无证经营户特别是偏远农村无证户的特点是交通不便，老人守店，语言交流和思想沟通困难，经营能力差，零售卷烟数量少，品种单一，专卖稽查人员一旦离开商店，当事人又可能继续无证经营。当事人认为自己销售的卷烟数量不多，只卖一两条，即便处罚也不重，所以屡查屡犯，形成顽症。二是零售户店面频繁转让的许可证管理问题。在实际生活中，个体工商户新开店面和店面转让的事是经常发生的。由于店面转让的随意性比较大，店面转让后，在一段时间内会出现新的无证经营现象和“经营者与其证、照不符”的现象，而专卖稽查人员在检查店面要求新的经营者暂时收存转让过来的卷烟并申请办证时，新的经营户往往不太配合，有抵触情绪，甚至找领导说情，造成专卖管理工作上的麻烦。如何探索一条行之有效的对待无证经营户的管理办法，成为当前烟草专卖零售许可证管理亟待解决的问题。三是烟草专卖零售许可证有效期问题。2009年新版烟草专卖零售许可证换发以后，许可证有效期尾随工商营业执照和租房协议期限，导致烟草专卖零售许可证有效期五花八门，不尽一致的情形。有的零售户其店面房主人（或者租房单位）只愿意写一年的租房期限，一年写一次，造成部分卷烟零售户的许可证每年都要办理延期手续。四是卷烟零售网点盲区与烟草专卖零售许可证办证之间的矛盾问题。有些农村区域，从“烟草制品零售点合理布局”的角度出发，应该办理烟草专卖零售许可证，消除网点盲区，但从办证所需条件中“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”要求来审查，则不符合办证条件，不予发放烟草专卖零售许可证。于是，消除网点盲区暂时搁浅，出现卷烟销售部门与专卖管理部门在处理无证经营问题上的不协调和“疏、堵并举，欲疏无法”的现象。2.2 打假打私与市场监管问题从基层专卖管理实践来看，打假打私与市场监管问题主要表现在：第一，卷烟零售户运输、藏匿、销售“非法渠道进货卷烟”和假冒、走私卷烟的行为越来越隐秘，有的卷烟零售户将“非法卷烟”藏在商店隔壁或楼上住所不便检查之处，有人购买三五条以上时才拿出来，不易监管；第二，部分卷烟零售户利用轿车运输“非法卷烟”，且将烟箱包装物去除，直接将卷烟一条一条放入车内运输。运输“非法卷烟”的车辆和手段日趋先进；第三，在烟叶收购期间查获非法收购、藏匿和运输的烟叶时，会出现货主找人分摊烟叶数量的情况，增加了案件定性和办理的难度；第四，不法分子利用退伍军人、领导干部等特殊身份，骗取零售户的信任，兜售所谓的高档卷烟“假烟”；另一种情况是不法分子三五成群进入商店，乘人不备，用假冒卷烟或伪装后的低档次真品卷烟调换高档真品卷烟，对零售户实施所谓的“掉包计”。不法分子“调包和兜售假烟”的手段不断变换，且四处流窜作案，不易被查获，形成了市场监管难点。2.3 专卖内管监督问题随着烟草行业内部对“规范”、“自律”问题的大力倡导和要求，各级烟草专卖局对专卖内管监督工作越来越高度重视。专卖内管监督工作不断走向规范化、制度化和日常化，并取得不错的成绩，但在工作实践中也反映出专卖内管监督工作还存在制度不完善、工作人员思想认识不到位等许多不足之处，还需不断总结提高，进一步提升内管监督工作水平，以适应现代烟草行业新形势下的专卖管理要求。2.4 专卖管理工作人员的能力与素质问题目前，专卖管理队伍中不同用工形式的人员较多，工作人员的年龄层次、文化水平、社会阅历不同，综合素质、工作能力、以及法律法规和专卖政策的认识水平各异，专卖队伍的稳定性、战斗力不强。有些能力较好的人员没有留在专卖队伍，也有一些专卖管理人员认为自己是劳务派遣工、工资待遇低、工作不稳定，因而思想和情绪波动大，主观能动性与工作创造性不强，工作上有得过且过的现象，还有一些专卖管理人员吃苦耐劳、乐于奉献、爱岗敬业的工作作风不强。这在很大程度上不利于专卖管理工作的创造性开展。3. 新形势下烟草专卖管理的对策措施新形势下的烟草专卖管理，就是指专卖管理部门为积极应对新时期烟草行业不断发展变化的管理要求，依据国家法律法规和方针政策实施的各种管理方法和对策措施。笔者针对当前烟草专卖管理所面临的形势和问题，对新形势下烟草专卖管理的对策措施浅析如下。3.1 加大烟草专卖法律法规宣传力度，提高广大农村群众的法律意识，减少群众违法经营烟草专卖品的现象农村是烟草专卖品大市场，是法律普及比较薄弱的地方，也是违法经营烟草专卖品较为突出的地方，加大农村群众的法律法规宣传力度，对于减少农村无证经营卷烟、违法收购和倒买倒卖烟叶等违法犯罪行为，促进新时期烟草行业持续发展具有积极的社会意义。一是送法律法规进农村。可以采取联合司法部门到农村举办法律讲座、联合广电部门制作和播放专卖法律法规媒体短片、联合县文艺团体编制专卖法律法规宣传节目、以及利用农村节日活动开展烟草专卖法律法规宣传、发放专卖法律法规宣传传单材料等各种形式，以增强广大农村群众对烟草专卖法律法规的感知认知程度和守法意识。二是增加烟草专卖法律法规宣传费用投入。可以在当前的专卖管理费用预算中将法律法规宣传经费单列出来进行预算，增加投入，保障各级烟草专卖部门制作法律法规宣传媒体材料的使用经费，提高各级专卖部门对法律法规宣传的广泛性、到位率和考核强度，促进烟草专卖法律法规在农村的普及和宣传。三是制作烟草专卖法律法规影视片，提高宣传效果。可由省级或州级烟草专卖局联合新闻部门统一制作烟草专卖法律法规宣传媒体材料和影视短片，提供给基层专卖部门搞法律法规宣传活动，从而加大烟草专卖法律法规普及面和宣传效果，提高广大人民群众对烟草专卖法律法规的认识水平。3.2 采用试点县示范和逐步推进的办法，探索整治无证经营行为新路子当前的卷烟零售市场管理面临许多难点和急需解决的新问题，笔者结合工作实践就应对无证经营行为应采取的方法措施作如下肤浅探析。一是淡化合理布局要求，放宽烟草专卖零售许可证市场准入制度，解决无证经营卷烟问题。可以尝试设立试点县示范的方法，在试点县实施淡化合理布局的要求，只要申请者符合除“合理布局”以外的其他法定办证条件，不会引起其他社会问题的，就给予审批发放烟草专卖零售许可证，将其纳入网建管理，规范其卷烟进货渠道和经营行为，从根源上解决零售户经营“假、私、非”卷烟和无证经营的问题。二是加大打假打私和市场监管力度，坚持勤检勤查，强化许可证管理，及时取缔两次以上违法经营零售户。通过放宽许可证市场准入制度，将卷烟无证经营户纳入网建范围后，各级专卖部门应加强市场检查和办证后的零售户跟踪管理，对于一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的零售户，按法律规定坚决取消其从事烟草专卖业务资格，停止其经营卷烟零售业务，收回烟草专卖零售许可证，而且在三年内不予发放烟草专卖零售许可证。这样，既可以通过专卖执法监督，淘汰屡次违法违规经营的零售户，使烟草专卖零售许可证在总量上得到依法控制，又能在烟草市场中营造出一种守法守信经营的氛围，使卷烟零售户从理性上认识到不守法守信经营终将会被淘汰的后果。3.3 严格执行烟草专卖许可证管理办法，加强烟草专卖零售许可证动态管理一是加大对烟草专卖零售许可证违法行为人的处理。对卷烟零售户店面转让后不及时依法注销其名下的烟草专卖零售许可证或者非法转让烟草专卖零售许可证的行为实施处罚，并利用案例教育广大零售户，解决零售户店面频繁转让的许可证管理问题。二是加强专卖管理人员与零售户之间的沟通交流，勤于审视卷烟零售户的经营业态，科学、合法地解决好烟草专卖零售许可证有效期问题。3.4 严格执法，及时处理涉案物品，减少和杜绝法外留情现象在当前执法实践中，涉案当事人（货主）找人分摊被查获非法卷烟和烟叶等涉案物品的现象时有发生，给案件处理增加难度和不良结果。笔者认为这与所谓的“情、权大于法”的中国传统的不良执法环境有直接关系，也与执法单位查获案件后处理不及时，应变不迅速，执法不严格，给说情者有可乘之机有关系。要应对这一形势，笔者认为，执法单位一是要有高度的行政责任感和使命感；二是执法要严格，要公平、公正，对违法者一视同仁，杜绝执法腐败；三是对查获案件要迅速作出处理，及时处置涉案物品，使案件办理迅速进入程序，不给说情者予机会。3.5 结合当地情况，制定地方规章，为专卖管理人员处理农民超合同、无合同种植烟叶行为提供法规支持烟草专卖法第九条规定：“烟草公司或者其委托单位应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同。烟叶收购合同应当约定烟叶种植面积”；烟草专卖法实施条例第十七条规定：“国务院烟草专卖行政主管部门按照合理布局的要求，会同有关省、自治区、直辖市人民政府依据国家计划，根据良种化、区域化、规范化的原则制定烟叶种植规划”。这些法律法规对农民的烟叶种植行为作出了原则性、纲领性的规定，对指导各地依法种植烟叶起了很好作用。但是，烟草专卖部门在处理农民超合同、无合同种植烟叶的行为时，往往因为在烟草专卖法和烟草专卖法实施条例中找不到具体法律条文的行政处罚规定而犯愁。如果专卖部门仅仅依据各级政府在烟草工作会议上的行政命令和文件规定，采取行动，强行铲除农民超合同、无合同种植的烟叶，势必引起群众上访、甚至行政诉讼等社会问题。由于专卖部门处理农民擅自种植烟叶的行为找不到具体的法律规定，无法给农民出具规范性的合法的法律文书。所以，笔者建议应该由省级、州级人民政府或者省、州人大权利机关根据地方实际情况，针对农民超合同、无合同种植烟叶的行为，制定和发布现代烟草农业专卖管理办法之类的地方性规章，对农民超合同、无合同种植烟叶的行为如何处理，作出具体的可操作性的规定，使基层专卖部门在管理农民超合同、无合同种植烟叶的行为时有法可依，有章可行。从根源上解决当前农民超合同、无合同种植烟叶的社会问题。3.6 加强专卖信息情报工作，提高案件经营能力当前，不法分子涉烟违法犯罪行为的主要特征是藏储和运输烟草专卖品的行为隐秘、物品数量化整为零、行动快速、反侦察能力强。面对这样形势，各级专卖部门一是要加强案前摸排工作，创造性搜集有价值的线索，扩大信息来源；二是要加强重点目标监控，学会经营案件；三是要探索培养专业线人和线人费管理办法，汲取和整理可靠的涉烟违法犯罪信息情报；四是对违法经营现象突出的卷烟零售户可以采取暂停供货，限期进行整改的方法，对其进行教育转化；五是加大追刑力度，凡是依照法律法规够得上追刑的，一律移送公安机关追究刑事责任，以达到“杀一儆百”的目的。3.7加强烟草企业人员内部专卖监督管理知识培训和专卖队伍素质建设，提高全体干部职工对“规范”、“自律”的思想认识和法律法规认知水平一是推行干部职工动态管理，强化专卖管理人员素质培训和监督考核力度，留住专卖管理优秀人才，促进全体干部职工对烟草企业的归属感和主人翁意识，使广大干部职工全身心溶入到烟草行业大家庭中来；二是打造学习型专卖管理组织，有组织、有计划、有步骤地加强干部职工对烟草专卖政策法规的学习，不断提高专卖管理业务能力；三是努力改善专卖人员学习环境，使之形成人人具有终身学习理念的专卖干部队伍；四是加强全体专卖干部职工职业道德、理想信念和正确人生观、价值观教育，不断提高广大干部职工的政治、业务等综合素质。4. 未来烟草专卖管理的发展方向探索4.1努力营造专卖管理组织机构健全、人员齐备、制度完善和专卖工作执行力、战斗力强健的专卖管理机制从省、州、县到乡镇领域，国家应该建设健全的烟草专卖管理机构，不断完善专卖管理体制，提升高效的专卖管理水平。4.2 赋予各级烟草专卖局对无证经营烟草专卖品行为的处罚权随着烟草行业新形势下的发展变化以及专卖管理的需要，今后，各级政府应该出台地方性烟草专卖规章，赋以烟草专卖管理部门对无证经营烟草专卖品行为的管辖区，弥补烟草专卖法及其实施条例的不足之处，以适应新形势下现代烟草专卖管理的需要。4.3 对同一个人利用国家异地携带卷烟新规，经常在两地之间携带卷烟从事违法经营的行为作出限制性、处罚性规定异地携带卷烟新规出台后，不法分子利用此新规从事卷烟违法经营，国家烟草专卖局应针对此情况，对个人经常性异地携带卷烟从事非法交易的行为出台限制性、处罚性规定，使异地携带卷烟的规定更加科学、规范和完善，以堵截违法经营和专卖管理中的漏洞。4.4 针对农民超合同、无合同种植烟叶行为出台地方性管理规章，从根源上解决农民超合同、无合同种植烟叶的社会问题“烟叶防过热”将是烟草行业一段时期内的大政方针，国家烟草专卖局或者地方权力机关应针对广大烟区农民无合同、超合同种植烟叶的行为作出具体处理程序规定，以解决现代烟草农业规划区域外农民擅自种植烟叶的社会问题，杜绝烟叶种植失控现象，维护烟草行业持续、稳步、健康发展。5.小结研究新形势下的现代烟草专卖管理，最终目的在于更有力地维护国家烟草专卖制度，更有力地支持烟草行业面对国外烟草的剧烈市场竞争，使烟草行业为国家和社会创造出更大的价值。参考文献：1 云南省“两烟”打假打私领导小组编，涉烟案件法律法规规章规范性文件及相关资料汇编，（内部资料）。2 罗豪才，湛中乐，行政法学（2005年版），全国高等教育自学考试指导委员会，北京大学出版社，2005年9月第1版，2006年5月第3次印刷。3 烟草专卖许可证管理办法（中华人民共和国国家发展和改革委员会令）（第51号）（二七年二月五日）。4 国家烟草专卖局关于规范异地携带卷烟管理和携带证使用的通知（国烟专【2008】18号）。