中国海洋伏季休渔制度研究

中国海洋伏季休渔制度研究陈艳明 收稿日期：2010-07-作者简介：陈艳明（1986-），女，硕士研究生，研究方向：渔业经济。E-mail:chenyanming1223mm；包特力根白乙（1963-），男，水产学博士，教授，研究方向：渔业经济、渔业技术经济。a，包特力根白乙b（大连海洋大学a.研究生部；b.经济管理学院，辽宁 大连 116023）摘 要：自1995年中国正式实施东海、黄海伏季休渔制度，继而扩大至南海, 其覆盖面之广和影响力之大是显而易见的。迄今为止，伏季休渔制度已成为中国最有成效的渔业管理措施之一，并为渔业可持续发展起着极其重要的作用。基于中国伏季休渔制度演进及其特征分析，从生物学、生态学、经济学和社会学角度，对伏季休渔制度成效及问题进行分析，并提出了加大渔业资源科学调查投入、合理调整渔业结构、加强宣传教育等一系列完善伏季休渔制度的政策性建议。关键词：伏季休渔；渔业资源；制度演进中图分类号： 文献标识码： 文章编号：20世纪80年代中期至90年代中期，中国海洋捕捞渔业迅速发展。同时，面临着过度投资、种群枯竭、渔获物质量下降、资源利用冲突加剧等问题，渔业资源的可持续利用严重受到制约。针对现状，政府采取了许多渔业资源养护及管理措施，其中，休渔制度是比较行之有效的制度之一。早在1955年，中国就开始运用休渔措施保护渤海、黄海和东海的渔业资源，国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网禁渔区的命令中明确规定了禁渔区的范围；1975年，中日两国签订中日渔业协定，该协定明确规定了休渔区及休渔时间；1979年，浙江省水产局率先提出伏季休渔的保护措施。但以上措施一般是专项性或小范围内的休渔措施，无论从执行范围、时间，还是效果方面都不尽理想。为此，中国政府经过资源调查及研究，从1995年起在黄海、东海海域正式实行伏季休渔制度，至1999年又将其推广到南海海域，进而全部海域实施至今。至今为止，伏季休渔制度的实施对缓和渔业资源基础薄弱和捕捞能力严重过剩这一矛盾起到了一定的积极作用，对渔业资源的可持续利用有着直接的影响。但随着该制度的不断推进，目前在实施中仍存在一些问题。因此，如何加强改善伏季休渔制度，从而对渔业资源进行有效的养护及管理，已成为十分紧迫而艰巨的任务。鉴于此，本文将对中国伏季休渔制度实施及成效加以系统的评估，以期为建立规范的、有效的伏季休渔管理体系，促进渔业健康、稳定、可持续发展建言献策。一、中国海洋伏季休渔制度的演进（一）初步实施阶段（1995 -1998年）1995年，农业部正式宣布对黄海和东海海域实施伏季休渔制度。在修改了原伏季休渔制度的基础上，重新规定每年7月1日至8月31日在东、黄海海域实行全面休渔制度，禁止拖网和帆式张网渔船进入北纬27度以北至35度以南的黄、东海生产；9月1日至10月31日拖网渔船可以在机动渔船拖网禁渔区线向东平推30海里线以东的海域作业，但须实行幼鱼比例检查制度。1998年，农业部在总结前三年伏季休渔制度的基础上，对1995年制定的内容进行了修改，开始实施新的伏季休渔制度。调整后的伏季休渔制度，把东海和黄海海域南部的休渔时间延长为三个月，并扩大了伏季休渔范围。可以说，1995年伏季休渔制度的正式实施，是我国海洋渔业管理史上重要的一页，是针对近海渔业资源状况和渔业生产的实际情况,为缓解过多的渔船、过大的捕捞强度对资源造成的过大压力，而主动采取的一项保护海洋渔业资源的重大措施,该措施的制定是促进海洋渔业可持续发展的一项重大决策。（二）全面实施阶段（19992009年）1999年，为保护海洋渔业资源，促进可持续发展，农业部提出了海洋捕捞计划产量“零增长”目标。同年，农业部渔业局和南海区渔政局经过调查研究决定，在北纬12度以北的南海海域(含北部湾)，每年6月1日零时起至7月31日24时，实施伏季休渔措施。至此，伏季休渔制度落实到整个中国海域。伴随着伏季休渔制度在中国海域的全面实施，农业部适时根据渔情和资源状况，不断地调整和完善伏季休渔制度相应内容（见表1）。通过伏季休渔制度安排的演进可以看出，该制度在全面实施的10年中，国家经过长期渔业管理实践，不断对其进行调整、优化和巩固，旨在促使该制度对渔业资源养护的效果尽可能达到较高的水平，实现渔业资源的可持续发展。二、中国伏季休渔制度演进特征 伏季休渔，是经国家部门批准由渔业行政主管部门组织实施的保护渔业资源的一种制度。它规定在每年一定时间、一定水域不得从事捕捞作业。该制度执行的时期处于每年三伏季节，由此被称为伏季休渔制度。依中国近年对伏季休渔制度的安排来看，其演进主要表现在休渔范围、休渔时间及休渔作业类型的变化上。 从休渔范围的变化上来看，1995年的伏季休渔制度只是针对黄海、东海两个海域，但目前休渔海域已覆盖渤海、黄海、东海和南海等中国管辖的全部四个海区，涉及沿海11个省、区、市以及香港、澳门特别行政区，休渔渔船近10万艘，均取得很好的效果。 从休渔时间的变化上来看，1995年的伏季休渔制度的休渔期限为两个月，而1998年则使其延长为三个月，此后适时根据休渔前后生物资源变化状况以及环境对渔业资源繁殖影响的变化情况，对休渔的时间进行不断地调整。有时不仅延长休渔期限，为了确保休渔效果，还有针对性地、不断地提前休渔时间，由原先的6月提前至现在的5月，使中国伏季休渔制度始终处在不断完善和改进的进程中。 从休渔作业类型的变化上来看，伏季休渔的作业类型已转变为除单层刺网和钓具以外的所有作业类型，这较前仅仅限制拖网和帆网渔船作业，其伏季休渔力度以及对捕捞强度的控制有了明显的增强。同时，中国政府渔业部门把对伏季休渔的具体实施，交由沿海各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门自行确定。这个政策有效地发挥了各地区部门的积极作用，使各省、市的伏季休渔可以更加灵活的按照本地的实际情况进行调整，致使各海域伏季休渔效果达到最好。三、中国海洋伏季休渔制度成效及问题 （一）基于生物学角度的分析从生物学角度分析，伏季休渔制度有效的缓解了渔业资源的衰退，使部分资源得以恢复。首先，产卵群体、仔稚鱼生长发育得到保护。伏季是绝大多数经济鱼类产卵的高峰期，这一时期实行休渔，避免了人为行为对产卵群体的破坏，保证其正常产卵、孵化。另一方面，由于夏季海水温度较高、饵料充足，鱼类摄食性强，是多种传统渔业资源的发生补充和索饵快速生长期，适于鱼类个体生长。据黄渤海区和东海区渔政渔港监督管理部门的调查分析，伏季休渔前后相比较，幼带鱼和小黄鱼均增大了8毫米以上，增重约10克，小黄鱼在渔获中的比例也增加了几倍，对恢复和增加资源量有极大的作用1。其次，渔业资源密度增加，渔获率有了明显的提高。据调查，南海北部和北部湾海域在休渔后，各季节，尤其是夏季（开捕前后半个月）的渔业资源密度都有不同程度的增加。据调查，2007年与1998年同期相比，夏季资源密度增加近2倍到3倍。随着资源密度的增加，渔获率有了明显的提高。以南海北部海域为例，渔获率自上个世纪80年代后不断的下降，实施休渔后，逐步有了回升。据有关监测调查结果显示，伏季休渔前后，2006-2007年底拖网渔获率年平均为81.Okgh， 比2000-2002年的416kgh提高了大约1倍，2006-2007年北部湾海域底拖网渔获率年平均为1145kgh，比2000-2001年的1046kgh也略有增加2。虽然渔业资源得到一定的恢复，但资源基础仍不稳定。现今捕捞技术的飞速发展，使渔业资源的捕捞强度居高不下。虽然渔获量在伏季休渔制度实施后有较大的增幅，但捕捞努力量的增幅仍超过资源量的增幅。此外，损害经济幼鱼的现象仍存在。例如，在东海海域主要经济幼鱼带鱼、小黄鱼、鲳鱼等生长高峰期一般年份以5-9月为主，但中国制定的休渔时间大多是在6月份至8月份之间，虽然在2009年发布的新伏休制度中已把休渔期提前到5月中旬，但从以往的经验来看，我国休渔制度的制定属于补救式的制度，而没有达到预期的效果。由于气温、水温的提高，会导致鱼类的性腺成熟期提早，繁殖时间也会相对提前。如果遇渔场水温偏高年份，带鱼和其他鱼类的主要产卵期将变为4月底至5月初，若在此时进行张网作业，对幼鱼资源的损害是显而易见的。可见，目前的伏季休渔制度还不能全面制止资源衰退、破除损害资源的隐患、使资源走上良性循环的轨道。（二）基于生态学角度的分析伏季休渔对海域生态环境起到一定的保护作用，限制了渔具及捕鱼方式，使得人为破坏渔场的因素得到控制、渔业生态环境得以改善。例如，伏季休渔禁止了拖网等对环境迫害严重的作业方式，阻止了对底栖生物群落的破坏，使海洋生物能量可以在自然条件下转换和流动。在保证饵料充足的同时，保护了海洋生物的多样性，使渔业资源群落结构得到一定的改善。并且，为主要经济鱼类繁衍及幼鱼生长提供了较充足的时间和空间，因而使种群得到休养生息，渔业资源得到恢复性增长。现今渔业生物群落结构仍趋于简单化。以东海北部为例，主要表现在：优势种群的转变，鱼类生物多样性指数呈现逐渐降低的趋势；鱼类群落长度谱呈现小型种类及小个体增多大个体减少的趋势；渔业生物的营养级水平与1985年相比有了很大程度的下降，如小黄鱼、蓝点马鲛、海鳗等营养级由1985年时的4.3、4.6、4.6分别降至2008年的3.61、3.41、3.613。可见，伏季休渔对渔业资源生态环境的保护还是有限的，渔业资源生物群落结构仍朝着伏季休渔制度预期效果反方向发展，资源基础仍不够稳定。（三）基于经济学角度的分析从经济学角度来看，伏季休渔给渔业带来了一定的经济效益，分别表现在两个方面：首先，渔获产量和产值均增加。实行伏季休渔制度，使开捕后渔场鱼类资源密度增加，渔获个体增大。无论是渔获产量、还是渔获质量都有不同程度的提高，这有效地促进了渔民的增产增收。以带鱼生产为例，据资源监测资料显示，伏季休渔之前捕获的带鱼的平均体重仅是5O-75g的幼带鱼，经过3个月休渔的养护，幼鱼的平均体重可增加到90g左右，各个不同时间出生的带鱼群体都可以有平均20g以上的增重。渔获鱼体规格的变大，增加了经济效益4146。其次，生产成本降低。伏季休渔期间，参加伏休的众多渔船减少了海上作业时间，从而节省了大量人力、物力和财力。据有关资料显示，伏休期间节省了大量柴油、水、冰等物资，减少了渔船、机器、网具、助渔设备与仪器的损耗，估计周年生产成本降低在2O以上4147。降低了捕捞成本，增加了单位能耗成本，提高了捕捞生产效益。 在讨论伏季休渔制度的经济效益时，可以肯定的是，该制度对提高经济效益确实具有一定的成效，但不容忽视的问题也有不少。首先，虽然海洋捕捞产量总体呈上升趋势，但根据渔船数量、渔船功率的增长幅度和单位捕捞努力量渔获量(CPUE)下滑来看，单位资源利用率在不断的下降，渔业生产效益逐步下滑。其次，休渔带来的短期渔业生产经济效益的提高，致使渔民增加投入或更多人加入了渔民的行业，最终使总捕捞能力增加到无发控制的局面。再者，对部分渔民来说，休渔后上市量的增加，出现“鱼博价贱”的现象，而休渔期因闲置所减少的收入，并没有得到完全的补偿，导致收入与产量没有成正比增长，短期捕获量增加并不如预期的那样带来收入的增加。 （四）基于社会学角度的分析伏季休渔所带来的社会效益也在多方面得到体现：首先，渔民积极参与各项培训，综合素质得到了提高。渔业部门利用休渔的空闲时间，广泛地、系统地帮助渔民接受渔业法规、生产业务技术技能培训以及文化的学习和教育，从而使渔民的综合素质得到了提高，也使遵纪守法成为渔民群众的自觉行为。经过技术培训，船务人员的生产技术和素质有了进一步提高，持证上岗率比例大有上升，为安全生产和提高捕鱼效率创造了条件。 其次，渔民、广大干部群众和社会各界保护渔业资源的意识增强，思想观念有了明显转变。休渔给广大渔民带来了实惠, 极大地提高了渔民休渔的自觉性。并且现今越来越多的干部群众认识到, 渔业资源是有限的, 酷渔滥捕的落后生产方式必须改变，否则我们下一代就要面临资源枯竭的噩耗。同时，伏季休渔在国际上也产生了良好反响，展示了中国是负责任渔业大国的良好形象，维护了中国爱护海洋环境的国际形象。总之，伏季休渔制度的组织实施过程，也是渔业法律法规以及保护渔业资源和生态环境的宣传教育过程，不仅仅使渔民群众受到教育，对社会各界群众也是一个提高资源环境保护意识和守法意识，不断学习、提高认识的过程。四、政策建议伏季休渔制度对渔业资源的养护及可持续发展起到了一定的积极作用，但仍存在不少问题。休渔制度的实质是在休渔期控制捕捞强度，让成鱼产卵，让幼鱼生长更充分。但开捕后，渔民急于获得更多的渔获物，其捕捞强度并没有减弱。从某种程度上来说，现今的捕捞业是掠夺性、毁灭性的捕捞。从本质上说，伏季休渔制度是一种治标而不治本的渔业管理制度。渔业资源是渔业的根基，只有使渔业资源处于可持续利用的状态，渔业才可能发展。因此，对现行伏季休渔制度提出以下政策建议：生物学方面：应加大对渔业资源科学调查的投入，重点建立群众性渔船资源监测机制，切实掌握现时渔业资源真实情况，为修复、养护渔业资源决策，正确评估资源保护成果，及时调整应对策略，提供确切的生物学科学依据。具体应从以下几点着手：依据不同生物的生长特性，不采取“一刀切”的方法，有目的、有针对性的对主要经济鱼类进行分析，从而确定最佳的休渔时间，确保在休渔期间渔业资源得到更好的保护；根据各地实际情况，建立保护区，针对性地保护主要经济鱼类；大力引进渔业资源研究人才、加大增殖放流力度，确保资源的可持续发展。生态学方面：重视伏季休渔带来的生态学效益，合理调整渔业结构，减少捕捞工具作业中对海域生态环境的破坏，维护海洋生态环境，推进渔业的可持续发展。具体应从以下几点着手：对重要经济鱼类及濒临灭种鱼类的产卵场进行研究分析，设立渔业产卵场等渔业资源保护区；减少水域污染、水上工程建设、围海造地、交通航运等对资源环境造成的损害，协同有关部门共同治理好渔场水质污染的有关问题，积极开展渔场环境保护工作。经济学方面：伏季休渔所带来的经济效益是显而易见的，但仍存在渔民生活困难、捕捞成本增加等一系列问题。为此在经济学角度上，具体应从以下几点着手：切实解决休渔期间贫困渔民的基本生活问题，增加对渔民生活补助，建立休渔补贴制度，保障渔区稳定发展；加大休渔管理的投入，设立专项解决休渔的经费，保障休渔管理工作有效、有序地进行；各地政府对渔民休渔期间表现进行评估，使其与获得燃油经费补贴挂钩，结合调节杠杆手段推进渔民在休渔期间遵纪守法，对违反或拒不服从管理的渔民，根据具体情况进行适当的经济制裁；做好渔民再就业安置，从商品性掠夺捕捞转型为休闲娱乐型的精致化捕鱼，大力发展休闲渔业，减轻资源压力，增加渔民收入。社会学方面：伏季休渔制度的组织实施过程，也是渔业法律法规以及保护渔业资源和生态环境的宣传教育过程，重视伏季休渔的社会效益，具体应从以下几点着手：加大组织渔民参加技术培训和学习渔业法律法规、航海消防等方面的知识的力度，使广大渔民使用安全、科学的捕捞生产方式；政府积极扶持和建立地方渔业协会，从而实现对收购渔获物种、数量和规格的合理管理；加强休渔的宣传教育，使渔民自觉的遵守休渔制度，巩固休渔成果。参考文献： 1 陈勃.完善伏休管理保护渔业资源的对策研究J.浙江海洋学院学报,2007, 26 (2):205-209.2 麦丽芳,林昭进.南海九年伏季休渔效果分析R.中国水产科学院南海水产研究所.3 程家骅.伏季休渔制度实践的回顾之三 J.中国水产,2008(8):17-19.4 刘子藩,周永东.东海伏季休渔效果分析J.浙江海洋学院学报,2000, 19 (2):144-148，157The Research of China Summer Closed Fishing SystemCHEN Yan-minga , BAO Teligenbaiyib (a. Department of Postgraduate; b. College of Economics and Management, Dalian Ocean University, Dalian 116023 China)Abstract: Since 1995, China had carried out the system of Summer Closed Fishing formally in the East China Sea and Yellow Sea, then extended to the South of China Sea, the breadth of its coverage and impact of its power is obviously. From now on, the system of Summer Closed Fishing has become one of the most effective fisheries management measures, now play an important role of sustainable development in fisheries. In based of evolution of this system of Summer Closed Fishing and its characteristic analysis, from the biology, ecology, economics and sociological point of view, analysis the system of the effectiveness and problem, proposed the suggests to carry out a series of perfect summer closed fishing policy recommendations, such as increase the scientific investigation of fishery resources, adjust the fishing structure rationally, strengthen the public education and so on.Key words: Summer Closed Fishing, fishery resources, evolution of system5