环境信息公开：我们向美国学什么

环境信息公开：我们向美国学什么？环境信息公开:我们向美国学什么?王立德我们在环境信息公开方面存在弊端,很多企业并没有重视环境信息公开办法(试行).信息监管已经成为了美国项非常重要的监管模式.污染物排放与转移登记制度(例如美国的有毒化学物质排放清单制度),环境影响评估,政务公开的法律法规,许可证制度和产品标识是其五种主要的信息披露工具.我们应当学习美国在大力推动环境信息公开方面的经验,建立健全信息监管措施和必要的争议解决机制,鼓励广大公众的参与,支持与配合.今年的紫金山铜矿湿法厂发生的铜酸水渗漏事故和大连管道爆炸油浸海域事件暴露了我们在环境信息公开方面长期被掩盖的弊端,就是很多企业并没有重视自2008年5月1日开始实行的环境信息公开办法(试行).违法排污者和未依法履行环境信息公开义务的主体都应承担相应的法律责任.事后的责任追究固然重要,但是事前的避免更是重中之重.我们同样可以考察墨西哥湾漏油事件.在墨西哥湾漏油事件中,信息不透明问题同样存在.我们目前获得的材料显示,早在事发4个星期前,BP(英国石油集团公司)就已获知防止漏油的装置存在故障,但并未采取有效措施避免.而且该钻井平台在过去9年中,曾多次发生漏油和火警事故,但始终未能引起BP足够警觉.在事发之初,BP公司和政府部门的第一反应是”息事宁人”,试图淡化事件造成的影响,然而,BP遮遮掩掩的后果是让事情变得越发难以收拾.美国监督管理机制存在的问题值得深思,相kls2_T,我国的相关监王立德.NRDC(美国自然资源保护委员会)中国项目高级律师环境法项目主任.管力量更加分散,部门职责之间条块分割,更加容易出现监管漏洞.这对我国尤其具有警示意义.一,环境信息公开的国际经验与具体措施美国是世界上第一个拥有全面的信息自由法的国家.美国信息自由法在1966年通过.立法的思路非常简单明确,那就是要求政府公开某些信息,允许公众有权获取政府信息,但是个人隐私,商业机密,国家安全等信息除外.美国最高法院的大法官路易斯.布兰代斯有一句名言充分体现了该法的作用”阳光是最好的防腐剂”.该法认为,当一个人或一个机构知道有人在监督他们的行为时,就会改变或改善自己的行为.这种观点后来也被世界很多国家所接受.全世界大约70多个国家拥有信息自由法,而且1998年缔结的(奥胡斯公约就是关于环境事务中的公众参与和信息公开的.20世纪70年代以来,美国在环保领域做出了多项创新,如今,专家们把信息监管称为继行政命令手段,市场手段(例如价格)之后的第三大环境监管浪潮,信息监管已经成为了美国一项非常重要的监管模式.对环境信息的多种利用,能对企业行为设置参考标准并进行监管,为不断改进创造一个平台.它能促进企业进行自我完善,加强政府监管者,地方社区和其他利益相关方削减污染的能力.目前通行五种尤为重要的信息披露工具:污染物排放与转移登记制度(例如美国的有毒化学物质排放清单制度),环境影响评估,政务公开的法律法规,许可证制度和产品标识.1,PRTR运用最广在所有披露手段中,覆盖范围最广泛的是污染物排放与转移登记制度PRTR(PollutantReleaseandTransferRegister).PRTR是一个国家或区域的环境排放数据库和潜在有害化学物质向大气,水和土壤中排放并转移至其他地方进行处理或处置的污染物清单.美国1986年版的有毒物质排放清单是此类登记制度的首创.1986年,美国在世界上第一个颁布了有毒化学物质排放清单(ToxicsReleaseInventory).这个制度重点放在环境信息公开上,它要求公开全美所有工厂的有毒物排放情况,之后就根据这些信息建立了一个数据库,公众就可以从中查询全国各工厂的有毒物排放信皂,.其目标在于促使企业改善环境表现,提高政府的环境监管能力,加强公众监督.一些民间组织和社会团体很有创意地使用了这些数据,从而帮助减少了污染.有一项活动叫”记分卡”,就是把公开的数据输入到一个易于搜索的数据库,公众只需输入其居住地区的邮政编码,就萄.可以知道他们居住地区周围有哪些工厂了解这些工厂排放哪些污染物.这些民间团体还用通俗的语言解释为什么这些化学品是有害的,并提供相关信息.美国建立这个排放名单以后,数据显示,1999年与1988年相比,美国有毒物质排放清单(TRI)报告里的340种化学污染物排放下IPT45.5%.PRTR在促进污染削减方面的作用明显,TRI披露在其中起到了重要作用.目前,加拿大,菲律宾,韩国,欧洲部分国家以及澳大利亚,日本,俄罗斯等国都采取了类似的措施,20多个国家都建立了PRTRII度.PRTRT以促进企业自我纠正.因为企业通常都不愿意让公众知道他们比竞争对手的污染程度更高,公开某公司的污染情况会让公司蒙羞,损害名声和公司品牌.比如北美环境合作委员会(CommissionforEnvironmentalCooperation)通过谷歌地球(GoogleEarth)公布了加拿大,墨西哥和美国的工厂排放数据,使得各工厂的数据在卫星图上一目了然.欧洲污染物排放登记制度同样利用谷歌地球公布了200】年约9200座工业设施的工厂排放数据,覆盖了欧盟15个成员国加上挪威和匈牙利.到2004年,登记制度涵盖了欧盟25个成员国和挪威约12000座工业设施的排放数据.PRTR-T以赋予公众权力,加强政府监管.污染信息使得地方社区,环境组织和媒体能够锁定污染者,并针对污染者导致的风险采取行动.地方社区往往对企业行为的监督最为严格,大力协助了环境监管部门的工作.环境信息披露和PRTR还可以让资本市场,银行,公司购买者,以及消费者等其他利益相关方加入到削减污染的行动中来.2,环评防患于未然最早利用信息手段进行环境监管的是1970年美国国家环境政策法案(NEPA),相当于中国的环境影响评估法,该法案建立了美国联邦环境影响评估系统.该法案要求环评报告要向公众公开,公众可以就此提出自己的意见,并对某一项目的设计和建设有发言权.法律如此规定的目的就是要确保某一项目的实施会对当地环境产生的潜在影响被充分考虑,让所有利益相关方有机会表达意见,并且保证报告的准确性.随后,环评系统在几十个国家成立.环境影响声明(EnvironmentalImpactStatement1的披露,以及公众对EIS的审查和评论都是环境影响评价(Environmenta1ImpactAssessment)发挥作用的关键.公众审查和评论将会加强社会各利益相关方的监督;在公众监督下采取的行动将促使企业对环境影响做出更全面的考虑.在世界各国,EIA被视为对环保做出了直接的贡献,它防止了破坏环境的项目的上马,缓解了污染项目消极作用于环境的严峻形势,增加了公众对未来项目或者行动的认同.这里有几点需要注意:许多人认为环评报告技术性太强,所以不必向公众公开这种报告.但是在美国,这并不能成为不公开环评报告的理由,因为当公众的居住区即将出现某些消极的环境影响,他们肯定可以明白.但是要想积极参与,提出建议,公众就往往会向学术界或者民间组织的专家就他们所关注的问题进行咨询.另外一个人们经常提到的问题是环评报告的公开会不会涉及商业机密的泄漏?美国和其他国家已经解决了这个问题,因为报告需要向公众公开的内容主要是某行为的环境影响,商业机密可以单独分离出来而不用公开.3,健全的信息公开法律保障政府对污染源信息的公开,将排放企业置于社会监督之下.政务信息公开法律在1966年的美国信息自由法案(FreedomOfInformationAct)中第一次出现.从那以后,政务信息公开体制在包括中国在内的90多个国家建立.各国据此主动公开与公众和其他利益相关方最密切的环境信息,公民和媒体就可以利用信息自由法案发现各种环境问题,例如水污染,从而提高环境执法力度,让环境监管者对其表现负责.例如,积极公开PRTR和EIA数据能够给公众所需的信息,用以锁定可能造成健康和财产风险的重污染源;或者通过FOIA进行信息披露,有效促进环境保护.在有毒物排放清单实施之后,一些社会团体使用各种方法利用清单中的数据:寻找邻近地区的污染工与污染工厂合作帮助其履行法定的公开义务,或者通过谈判使其降低污染.地方政府也利用了排放清单内的数据,联邦政府收集好这些数据用来帮助地方政府改进执法.路易斯安那州有一个案例.该州的环境质量部门的一名官员成功利用排放清单数据将该地区的排放减少了50%,同时还在环保产业创造了25000个就业岗位.2002年8月,美国公益研究团体就利用FOIA从环保总署的许可证合规数据库中获得了相关文件.该团体对这些报告进行了分析,发现在所有主要的工业设施和政府运行的污水厂中,将近1/3都在过去两年中违反了污染排放限制规定,却很少遭到起诉.这就为各个利益相关方对排污企业提起诉讼或以其他方式监督,提供了重要的数据支持.4,许可证制度美国的环境许可证制度是环境管理的重要手段之一,而且不仅仅是一次性的行政审批.美国工厂的企业运行许可内容是公开的,也就是说公众可以看到排放数据,监控数据等许可证要求的数据.在80年代,我所在的组织NRDC(美国自然资源保护委员会),发现许可证的要求往往没有得到充分的执行,所以美国法律允许像我们这样的组织针对违法者提起公民诉讼.NRDC确认违法者的方法就是搜寻这些许可证,比如清洁水法许可证,先查看许可证中的黼冀博燕鹾峨瓤黼冁躲鬻露蹬搿要求,然后再查看公司自己报告的排放数据,把两者进行比较.我们惊讶地发现很多公司自己报告的排放都明显超标.我们能够发现这个问题是因为许可证中的信息是对公众公开的.之后根据清洁水法中关于公民诉讼的规定,NRDCIj用这些信息提起了公民诉讼,对违法的污染工厂采取了执法行动.5,产品标识项目1986年美国加州制定了(饮用水安全与毒性物质强制执行法(第65号提案).第65号提案有一系列目标,包括防止有害化学品和物质进入饮用水与消费产品,给有可能暴露于这些化学品的个人发出警告,促使州政府官员告知公众有害物质的非法排放,鼓励公民通过向法院提起诉讼协助进行执法.该法的一项主要要求就是:如果某产品含有某些有毒化学品,则生产者必须在该产品上贴上警示标签.第65号提案采取的方法有以下三种:一是直接禁止某些有毒物质的使用;二是通过产品警告标识产生的潜在的市场消极影响来促使私有企业尽量避免在产品中使用有毒物质;三是公民诉讼协助执法.其中一个主要机制的要求是在某物质被列入名单12个月后,企业或行业不应故意让任何人暴露于被识别的致癌或有毒物质中,除非首先发出了明确和合理的警告.用于履行这些义务的警告和标识根据暴露类型(消费者,职业性,环境)而异,因此市场的竞争促使这些企业着手削减,代替和消除产品中的有害物质.法案要求加州州长每年发布一份致癌物质与有毒物质监管计划清单.这部法律的效果非常明显:在很多情况下,它促使生产者去除了产品中的有毒化学品,因为他们知道消费者肯定不愿意买标明含有毒物的产品.有毒化学品的使用也因此大幅减少.所以在这部法律于1988年通过后的十年,配合PRTR1度,260种已知的致癌物和毒素的大气排放大幅减少,加州减少了约85%,美国其他地方减少了约42%.产品标识机制在促进削减污染方面被证明是行之有效的.从美国等国家环境信息公开的经验看,环境信息公开已经成为许多国家环境监管体系的一个重要组成部分,企业.公众政府以及其他利益相关者,都可以从环境信息公开中受益.通过环境信息公开,污染者可以自我纠正,以避免在公众中形成负面形象.美国经验显示,有了信息公开制度以后,如果企业出现在黑名单上,他们就会主动改变自己的行为.对于公众来说,了解环境信息后,他们就可以通过这些信息跟政府,企业,媒体,来监督企业的污染行为.事实上,环境信息公开制度,还有利于政府监管,因为政府可以更加清楚地了解到哪些污染源是最严重的.这实际上有利于政府的监管,可以减轻政府的执法负担.环境信息公开,还可以帮助银行修改贷款政策,协助采购商”绿化”供应链,提示消费者避免购买高污染企业的产品,提醒投资者避免投资环境风险较大的项目,促使证券监管者限制高污染企业股票的首次公开发行等等.国外的做法,在这些方面都取得了成功的经验.二,我们向美国学什么?大量国际经验表明,扩大环境信息的公开有助于减少污染排放.做好日常的环境信息公开,加强政府,公众和各个利益相关方对排污者的监督,才能避免更多的”突发事件”.公众是当地环境状况的重要利益相关方,只有让公众充分知晓环境信息,才有可能积极贡献力量,帮助政府及时发现环境问题,参与环境问题的探讨与解决.中国有关环境信息主动公开的法律要求不亚于其他国家,但实施情况却还处在初级阶段.环境信息公开的主要类别以及数据,如排放数据和环境影响评价信息等,中国的公开程度低于其他国家,公开的环境信息也远远少于这些国家.比如污染源的排放数据,加拿大,美国,墨西哥基本上所有污染源污染的排放数据都会公开.而在国内,尽管很多企业多多少少公开了一些相关信息,但是有关污染排放数据还是难以获取.那么,我们可以从美国的经验中学到什么呢?我觉得首要经验就是,信息监管是行之有效的措施.在有关有毒物排放清单的例子当中,可以看到污染信息对公众公开之后,污染现象锐减.究其原因:第一个是所谓的”名声影响”,即没有哪家工厂愿意让公众知道他们的污染最严重,所以公开污染信息就促使许多工厂改变自己的行为;第二,公众可以利用发布的污染数据来确认他们周围的污染者,并据此采取行动.我们从美国经验中学到的第二点是,法律实施过程中(特别是实施的早期)肯定会有各种争议和冲突,但只要我们有一个公平开放的流程和机构来公正地处理争端,这些争议和冲突对于法律的长远发展相反是有益的.在美国,关于信息公开的争端不计其数,很多都围绕着免除公开义务的特例,如商业机密,国家机密,个人隐私等.但是最终,法律还是倾向于公开.免除公开义务的规定保护了一些合法的利益,但是为了实现法律的宗旨,公开信息仍是根本原则.第三点也是最后一点经验是,信息公开法的有效实施有两个要求:一个要求是政府对透明性的大力支持,二是公众运用法律的积极性.对于第一个要求,我认为美国政府的相关转变就是一个很好的例子.奥巴马政府不久前出台了一项新政策,规定即使有时候法律允许信息不公开,但如果信息公开对政府无害,那么相关文件仍应该被公开.这项政策与曩叠0.0._.l0.I=_.0.一_.j.lI.l._.0._耋Ir琏黪糕舞辫莹过去八年布什政府的态度明显不同,过去,政府更倾向于质疑信息公开的合理必要性.所以同一部法律在不同政府下的解读可能大相径庭.另一个要求就是公众必须积极行使信息公开法赋予他们的权利.如果公众不去运用这部法律,那么法律就无法发挥它应有的作用(有一点值得注意,在美国公众请求获取信息时并不需要解释他们的目的).所以公众必须积极行动才能保证法律的有效实施,而且只有通过多多利用法律,人们才能够看到法律本身存在什么问题,执法存在什么问题,从而在发现这些问题的过程中解决它们.我想着重强调的是,这三点美国经验都可以为中国所用.首先,行之有效的信息监管措施可以模仿执行.其次,建立一个解决争议的有效机制,从而解决在实施过程中产生的质疑和争议.由于中国尚处在环境信息公开初期阶段,肯定会面临一系列的困难,现阶段应该加强在现有法律框架下的法律实施和能力建设,建立环境执法和守法记录的全国联网数据库,可以考虑采取有毒物质排放清单这种形式来公开排放数据.企业违规记录也应该公开,同时出台完整的环境影响评价报告,加强对弄虚作假的处罚力度.最后,需要政府的大力支持和公众对法律的积极运用.我认为国内现在的发展趋势非常好,期待未来几年中国的信息公开能有更大的发展.(责任编辑:蒋鲲)戮躺