公共政策分析

公共政策分析公共政策分析课程内容第一章公共政策与公共政策分析概述第一节 公共政策概论第二节 公共政策分析的基本概述第三节 公共政策分析的原则第四节 公共政策分析的发展过程第二章公共政策分析的性质第一节 作为理性的政策分析第二节 作为意识形态的政策分析第三节 作为假设的政策分析第四节 作为讨论的政策分析第三章政策分析的结构框架与政策论证第一节 公共政策分析的因素第二节 公共政策分析的结构框架、信息与方法第三节 公共政策分析形式第四节 公共政策分析模式第五节 公共政策论证第四章公共政策分析中事实与价值的关系第一节 政策分析中事实与价值关系的基本观点第二节 政策分析中事实与价值关系的分析第三节 事实与价值的关系在实际政策分析中的应用第五章政策问题认定与分析第一节 政策问题的概述第二节 政策问题的议程第三节 政策问题认定过程第四节 政策问题认定的方法第六章公共政策方案分析的基础第一节 公共政策方案规划的概述第二节 公共政策方案规划的过程第七章公共政策方案分析的方法第一节 分析方法之一：预测方法第二节 分析方法之二：成本-效益分析方法第三节 分析方法之三：利益分析方法第四节 分析方法之四：价值分析方法第八章政策执行的监测第一节 政策执行的基本理论与政策执行监测的含义第二节 政策执行监测的内容和指标设计第三节 政策执行监测方式第九章公共政策评估第一章 公共政策与公共政策分析概述什么是公共政策？为什么要研究公共政策？什么是公共政策分析？公共政策分析具有哪些特征和意义？公共政策分析的原则是什么？公共政策分析是否具有局限性？第一节 公共政策概论一 公共政策的界定由于公共政策的多样性，从20世纪50年代政策科学产生至今，中外政策科学研究者和相关学科的研究者从不同角度对公共政策下了大量的定义。第一种类型是从“管理功能和目的”角度对公共政策进行界定。公共政策是公共权力机构为解决政治、经济与社会生活中出现的公共问题而实施的管理手段，同时强调公共政策是公共权力机构为处理和协调社会利益问题而实施的管理。哈罗德。Harold D.lasswell：公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。虽然有些宽泛，但指出公共政策是一种有目的和有价值取向的活动，而不是没有目的没有价值的活动。David Easton：“政策是对全社会的价值作权威性的分配”。第二种类型是从“行为过程”角度对公共政策进行界定。公共政策是公共权力机构通过各种措施，运用各种资源来解决公共问题的行动过程。Thomas R.Dye：“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”。“所为”是政府以积极的态度去处理某个公共问题，“所不为”是政府以消极态度去处理某个公共问题，Richard Rose：公共政策是“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事务的影响”。Carl Friedrich：公共政策是“政府在阻碍和机遇相交的特定环境中有目的的活动过程，是一个政府有目的地利用机遇、克服障碍、努力达到目标和意图的过程”。James E.Anderson：公共政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或者有关事务而采取的行动”。公共政策行为过程包括政策要求、政策决定、政策声明、政策输出和政策效果等环节。Question：从“行为过程”角度对公共政策作出解释，为什么多数西方政策科学家从“行为过程”角度界定公共政策呢？这主要是受到行为主义政治学的影响。行为主义政治学是二战后崛起于美国的主流政治学派，它主要研究对象是政治行为，在研究政治行为时，主要采用实证的和量化的方法进行研究，试图对政治行为的因果关系做出客观解释，获得科学的结论。第三种类型是从“行为规范”或“指引功能”的角度对公共政策进行界定。公共政策是引导个人和团体行为的准则，是实现某个目标和促进经济社会发展的行为准则。伍启元：“政策是行动或活动的指引、引导或指示，公共政策是“执行行动的指引，它是一个人、团体或政府在固定的环境中，所拟定的一个行动计划”。我国大陆政策学家也多从“行为规范”角度界定公共政策。孙光：政策是“国家和政府为了实现一定的总目标而确定的行动准则”。张金马：公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构和个人行动的准则或指南，其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等”。陈振明：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”。Question：为什么中国政治学家倾向于从“行为规范”角度界定公共政策呢？因为在目前中国经济社会发展中，政府处于主导地位，享有较高的权威性，而且传统思想也认为政府具有至高无上的地位，在这种背景下，人们普遍认为应当遵守政府制定的政策，将其作为自己行动的规范和准则。而从实际中看，政策确实起到了规范人们行为的作用。由于公共政策涵盖社会各个领域的诸多方面，具有复杂性和多样性，正是由于公共政策的复杂性和多样性，日本政策学家药师寺泰藏等政策学家干脆认为没有必要进行界定。认为公共政策涉及问题的核心是人的问题，而人的思想、行为并不是始终那样准确和容易把握，由人的问题引发的政策问题飘忽不定。由人产生的政策问题以及由此产生的公共政策，都是复杂多样和难以把握的。公共政策：公共政策是公共权力机构为解决公共问题而制定的用以约束和引导社会成员的行为准则。可以从静态和动态两个角度来理解。从静态角度看，公共政策就是客观存在的各种行为准则，这些行为准则用以解决公共问题以及约束和引导社会成员的行为。从动态角度看，公共政策是一个动态过程，这个动态过程包括政策问题认定、政策规划、政策执行、政策评估和政策终结等环节。具体理解公共政策的含义，就需要把握如下四个方面。首先，公共政策的制定主体必须是公共权力机构。公共权力机构的典型代表是政府。除政府外，公共权力机构还包括立法机构和司法机构，以及国际组织。，在西方国家政治和行政两分的背景下，政党组织没有享有管理国家和公共事务的权力，因此它不是公共权力机构，也不是公共政策制定的主体。而在中国，中国共产党是公共政策制定的主体，这是与西方国家的不同之处。其次，公共政策的功能是解决公共问题。再次，公共政策不仅是一个客观存在的静态事物，而且也是一个动态的行为过程。最后，公共政策是一种行为准则，即公共政策能够约束和引导社会成员的行为，既包括社会个体、社会组织，有包括政府、立法机构和司法机构。二 公共政策的特征公共政策特征：公共政策区别于其他社会现象所具有的征象和标志。（一）公共性 公共政策可以划分为“公共”和“政策”两个部分。公共性与私人性，公共利益与私人利益是相互对立的概念。公共政策的公共性是指公共政策要解决与多数社会成员有关的公共问题，体现多数社会成员的利益和要求。1. 公共政策的制定主体具有公共性。2. 公共政策的客体具有公共性。公共政策的客体既包括公共政策的调适对象，有包括公共政策要解决的问题。3.公共政策的目标具有公共性。相关政策的公共性重要的途径是在公共政策制定过程中要采用公共政策程序。首先，将公众的意愿反映到决策机构，能够及时进入政府议事日程。其次，公共决策程序允许不同价值立场、不同利益的公众参与，使得能够充分体现公共利益。（二）政治性 公共政策具有明显的政治性，而且这种政治性会表现于多数公共政策之中。公共政策的政治性和公共性是两个相互对立的概念，公共政策的政治性要求公共政策必须直接或者间接地反映一定阶级的利益。而公共政策的公共性则要求公共政策反映全体社会成员的利益。（三）权威性 公共政策是对社会利益的重新调整和分配，公共政策会要求个别社会成员或某些群体牺牲其局部的和眼前的利益。失去利益的社会成员将会反对公共政策。公共政策权威性是指公共政策一旦制定和执行，全体社会成员都必须自觉遵守它，并将其作为行动准则和行为规范。公共政策具有权威性原因：一是公共政策是由公共权力机构制定，公共权力机构掌握着公共权力，是社会中最具权威的组织。二是公共政策是经过正常的法定程序而出台的，使得公共政策具有了合法性。公共政策具有合法性意味着具有权威性，（四）目标性与价值性 公共政策的目标性是指任何一项公共政策都含有自己的方向和目标。公共政策包含着两大方面的内容，一个是政策目标，另一个是政策手段。公共政策的目标性与价值性密切相关，因为社会价值是确定公共政策目标的重要依据，对公共政策目标选择的过程，实际上就是对价值的选择过程。(五) 假设性 公共政策是一个不能够确定其正确与否的命题，政策是假设。公共政策通常由“如果就会.”方式的主张来构成。公共政策不是真理，不能够迷信公共政策。三公共政策研究的必要性（一）公共问题是公共政策研究的逻辑起点公共问题是人类社会发展中普遍存在的现象。没有公共问题，就不会有公共政策的产生，公共问题是公共政策研究的逻辑起点。（二）市场失灵是公共政策研究的重要原因人类社会发明的资源配置方式主要有计划和市场两大类。以市场方式配置资源则具有更高的效率，而且在完全竞争条件下，市场方式可以实现资源配置的帕累托最优。任何市场体系都存在着不同程度的市场失灵，从而不可能完全达到资源配置的帕累托最优。市为了弥补市场失灵，解决由市场失灵引发的公共问题，就需要加强对公共政策研究。（三）政策需要公共政策研究的政治需要体现在两个方面，一方面是维护统治的需要。另一方面是竞选的需要。第二节公共政策分析的基本概述一公共政策分析的含义公共政策分析（Public Policy Analysis）一词是由美国政策学家Charles Lindblom在1958年发表的政策分析（Policy Analysis）一文中首次提出来的。第一种类型是从非常宽泛的角度理解公共政策分析，公共政策分析是研究社会问题和解决社会问题的学问。Stuart S. Nagel：政策分析是政府对社会问题决策的性质、原因和效果的研究。Thomas R.Dye：“政策分析的目的是研究政府行为的内容，为什么政府会采取这些行动，以及他们会产生怎样的影响（如果有的话）。”陈庆云：“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究”。第二种类型是从采用分析方法解决政策问题的角度来界定公共政策分析。强调公共政策分析是一门应用性的学科，认为公共政策分析是采用相应的分析方法，产生政策相关知识和信息，分析政策问题和解决政策问题的过程。Edward S.Quade、Charles Wolf、William N. Dunn宋锦洲：“政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中，方法论占有主导地位。”第三种类型是从备选方案评估和选择的角度界定公共政策分析，认为公共政策分析是对公共政策备选方案的评估和分析，以帮助决策者做选择的过程。Ducan Macrae，Jr.：政策分析是“凭借推力和证据的运用，在一组备选方案中选择最好的政策”。Carl V. Patton：“政策分析是关于备选方案（计划或项目）的技术和经济的可行性，政治的可接受性、执行那个战略和政策选择结果的系统的评价”。R. M. Krone：从方法论角度看，政策科学包括五个基本范畴：政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估、政策科学的进展。Stuart Nicu：公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。张金马：“政策分析是政策科学的研究方法论。这个规定指出了政策分析的目的、内容，并指出了政策分析与其他相关学科的区别。政策分析的目的是帮助决策者制定和改进政策，它在广泛收集信息和资料的基础上，帮助决策者阐释目标，寻找备选方案，预测方案的效果，建立模型并对方案作出评估，从而为决策选出最佳行动方案。”第四种类型是从新型社会关系构建的角度理解公共政策分析。Michael White：人们很少能选定一劳永逸、自成一体、所有人都能领会的政策。因此，政策分析的目的并不是要产生某种一锤定音的政策建议，而是要帮助人们对现实可能性和期望之间有一致的认识，从而产生一种新型的社会相互参与“社会心理”模式。这种模式不仅能够使人们对政府的某项职能有新的认识，而且还使人们的行为或活动趋于一致，由此减少冲突的可能性。第五种类型是从强调政策分析作为一种职业来界定公共政策分析。David L. Weimer和Aidan R. Vining，公共政策是“一种客户导向性建议，这些建议与公共政策有关，并反映了社会价值”。*公共政策分析是政策分析者为了解决公共问题，采用各种分析方法对公共问题、政策目标、政策方案、政策执行和政策效果进行分析，以向决策机构和决策者提供有关政策信息和建议的过程。我们可以从如下三个方面具体来理解。首先，政策分析者是政策分析的主体，即具体从事政策分析的人员。其次，公共政策分析的内容并不仅仅是确定政策目标，选择最优的政策方案，而且还包括对公共问题、政策执行和政策效果的分析。在这里需要对公共问题和政策问题作出区分，公共问题是对社会上多数成员产生影响的问题，而政策问题是纳入政府议程的公共问题，显然，公共问题的范围大于政策问题。最后，公共政策分析是运用各种分析方法进行的分析。公共政策分析方法包括定量分析方法和定性分析方法两种。二公共政策分析的特征1. 事实性。公共政策分析的第一个重要特征就是事实性。公共政策分析中的事实性是指政策分析者必须以客观存在的事物或事情为依据进行政策分析，提供有关建议或结论，而不能够带有主观色彩。公共政策分析的事实性也就是客观性，及公共政策分析要符合客观事物实际情况或客观规律。2. 价值性。公共政策分析的价值性一方面指政策分析者在对政策问题、政策目标和方案、政策效果等有关内容进行分析时，往往对他们进行好坏、对错、公正与否的判断；另一方面，不仅指政策分析者的价值观会影响政策分析，而且政策分析者还要对决策者、政策利益相关者的价值观念进行分析。3. 目的性。公共政策分析的目的之一就是向决策者提供有关政策问题、政策目标与方案、政策执行、政策效果方面的信息和建议，作为决策者的决策参与。4. 政治性。5. 宽泛性。由于公共政策涉及社会各个领域的诸多问题，因此公共政策分析具有跨学科的特点，是各研究领域学者共同关注的焦点。6. 假设性。公共政策分析的假设性主要体现在政策分析者对政策目标和方案的分析上，而在对政策执行和政策效果的分析上并不存在着假设性。三公共政策分析的意义首先，从委托者的角度看，委托者之所以需要政策分析，是因为他们面临着自己无法解决的问题。其次，从政府角度看，公共政策分析有助于减少决策失误。再次，从社会发展的角度看，公共政策分析有助于解决公共问题，消除社会运行中的障碍。最后，从社会科学发展的角度看，公共政策分析的价值并不仅仅限于解决公共问题，推动社会良性与健康发展，而且对于整个社会科学发展而言，也具有很大的推动作用。四 公共政策分析的局限性首先，公共政策分析难以避免一家之言的事实，也就是说，公共政策分析所提出的建议或所得出的结论往往只是代表政策分析者的观点。其次，公共政策分析难以解决价值观冲突问题。再次，公共政策分析不可能避免地具有主观性，很难真实地反映客观情况。最后，人类行为的复杂性使政策分析难以对其作出合理的解释。第三节 公共政策分析的原则一 系统性原则指政策分析人员要从各种角度，采用各种方式对与公共政策相关的内容进行分析。公共政策分析中要遵循系统性原则主要是因为公共政策具有相关性。首先，体现在政策分析的方法上，系统分析方法是指运用定量和定性的方法和技术对公共政策系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较、评价和优化政策方案，从而为决策者提供可靠的信息和建议。其次，从学科角度看，由于某个公共问题并不仅仅限于某个领域，而几乎与所有领域有关；公共政策同样不仅仅局限于某个领域，而与所有领域都有关系。从现代学科发展看，每个领域几乎都对应着一门学科。最后，公共政策分析要考虑到与公共政策有关的各方面内容，包括公共问题的形成原因、性质、各种后果，政策方案的各种后果，政策执行影响因素，政策主体、政策利益相关者等等。二 价值中立原则价值中立是从公共政策分析人员的角度说的，主要是指政策分析人员在政策分析时不要受到自身价值观念的影响，以免使政策分析结论失去客观性。价值中立对于公共政策分析很有必要，如果摆脱自身价值干扰，以客观态度对改革政策进行分析，那么就有利于找到公共政策的因果关系和规律，从而为决策者提供客观的信息和建议。三 参与原则公共政策是对全社会的价值做权威性的分配，这里所谓的价值实际是利益，因此公共政策是对全社会的利益作权威性分配。公共政策分析的参与原则是指在公共政策分析中政策分析人员要通过各种途径和方式听取公众、团体、专家学者、特别是政策利益相关者的意见，与他们进行充分的交流。四 经济性原则经济即效率，效率是指以最少付出获得最大收益。在公共领域，特别是政府部门中，由于经费被认为是公共的，因此很少有人注意它的效率。如果政策执行花费成本很大而收益很小，那么会引起纳税人的反对。第二章公共政策分析的性质公共政策分析的性质是指政策分析作为一门学科与其他学科相区别的特征和属性。在现代公共政策分析的诞生初期，多数政策学家认为，政策分析是一门关于理性的学科，即政策分析通过科学的方法为决策者提供客观而中立的信息和建议。除了作为理性的政策分析外还有，作为意识形态的政策分析；作为假设的政策分析；作为讨论的政策分析。第一节 作为理性的政策理解一理性政策分析的发展Q政策学家为什么主要从理性主义的角度研究政策分析呢？首先，政策分析的发展与经济学的发展有着深厚的渊源关系，政策分析理论的不少内容来源于经济学。其次，在现代政策分析的发展早期乃至现在，政策分析学家中有相当部分的应用数学家，他们将数理统计方法运用到政策分析中。最后，现代政策分析兴起的时期也是政治行为主义盛行时期。政治行为主义的主要特征是采用实证主义方法和量化方法对政治行为进行研究，试图将政治决策建立在理性的基础之上。二理性的含义理性一词的英文为rationality，又可以称为合理性。理性政策分析中的理性有两重含义；一是追求政策目标最大化。二是在政策分析方法上要使用量化分析、统计分析和实证主义的方法。三全知理性政策分析模式理性政策分析模式包括全知理性政策分析模式和有限理性政策分析模式，有限理性政策分析模式是对全知理性政策分析模式的修正。全知理性政策分析以“经济人”假设作为基本前提，建立起一套完整的解决政策问题的“经典”公式；（1） 面对一个存在的问题；（2） 一个理性的人应首先澄清他的目的、价值或目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加以组织；（3） 然后列出所有可能达到其目的的重要政策后果；（4） 并审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后果；（5） 这时它就能将每项政策的后果与目的进行比较；（6） 因而选出其后果与目的最为相称的政策。全知理性政策分析模式特点。首先，政策分析人员面对一个既定的政策问题，要解决这个政策问题，政策分析人员必须先确定政策目标。其次，政策分析人员能够知道每个备选方案所需要的成本、所产生的收益以及后果等。最后，政策分析人员能够使用各种分析方法，特别是成本收益方法，计算出每个备选方案的成本收益比，最终确定最佳的政策方案。全知理性政策分析的局限性；（1）人们在社会利益上无法达成一致，只能在对于某一个特定团体或者针对个人的利益上达成共识，而这些团体和个人的利益又往往是相互冲突的。（2）这些冲突的收益和成本不能相互比较和衡量，例如我们无法在个人尊严和税收增长之间进行比较和衡量。（3）在决策者的决策过程中，其动机并不是纯社会收益的最大化，而是试图让他们自己的所得得到最大化，包括权力、地位、连任、金钱等等。（4）在现有项目和政策中的大规模投资，使决策者不愿重新思考既往决策所放弃的政策选择。（5）在信息收集方面存在着数不清的阻碍，而收集信息的目的为了了解所有其他替代政策及其后果，这些困难包括信息收集成本、信息的有效性以及收集的时间等问题。（6）不论是社会科学和行为科学，还是物理和生物学，其预测能力还不能帮助决策者完全理解每一个政策选项的成本和收益。（7）即使是拥有最先进的计算机分析技术，当面临大量分化的政治、社会、经济和文化价值时，决策者仍没有足够的智力水平来准确计算成本和收益。（8）各种替代政策后果的不确定性，促使决策者尽可能坚持以前的政策，减少令人烦恼或出人意料的后果。（9）大型官僚体系中决策过程的分割性特征是决策协调很难实现，不同专家的意见很难在决策中综合考虑。四有限理性政策分析模式“有限理性”（Bounded Rationality）理论主要内容；（1）政策分析不是一种“最大化行为”，而是一种“满意（satisfying）行为”。（2）由于政策分析是“满意行为”，因此在确定政策目标时，如果不能够实现最优的政策目标，则退而求其次，选择次优的政策目标。（3）政策分析的选择标准、评估标准不应当也不可能是最佳的，而应当也只能是满意的或次佳的。理性包括内容合理性和程序合理性。内容合理性是指追求政策目标最大化的行为，也就是为了达到一定目标而采取合理行动的行为。程序合理性是指政策分析行为符合了某种规范、程序或制度（制度可以看做某些规范或程序的集合）。内容合理性关注结果，而程序合理性关注过程。第二节 作为意识形态的政策分析受行为主义的影响，在20世纪50、60年代，理性的政策分析在政策分析理论中占据主导地位。在20世纪50、60年代行为主义盛行时期，西方学术界开始流行“意识形态终结”论的观点。然而，随着20世纪60年代末行为主义开始走向衰落，不少政策学家对理性的政策分析进行了抨击，指出了意识形态在政策分析中是不可缺少的。林德布罗姆（Charles Lindblom）在决策过程（The Policy-making Process）一文中对意识形态在政策分析中的作用进行了论述。一意思形态的含义林德布洛姆：意识形态可以指任何关于社会组织的一系列相关联的重要概念，例如，美国的民主、自由、多元主义、私营企业、个人主义以及社会责任一类的思想概念。它也可以指一整套更正规和高度组织起来的信念，例如，指导苏联和共产党中国政策的马列主义原则。Fred A. Kramer和Lyman Tower Sargent：意识形态是被某个团体作为事实或真理接受的一套价值或信仰体系。它包括一系列关于社会的各种制度和程序的观念。意识形态为其信仰者提供了关于世界是什么和应该如何的观念，同时，为人们提供一种将复杂的世界看得非常简单与可理解的方式。二理性政策分析的虚伪性首先，所谓的理性政策分析也只不过是一种分析问题的视角而已。其次，如果决策者在作出分析时完全依赖于政策分析的结果，那么将会产生两个问题。第一个问题是强调量化和价值中立的政策分析可能会排斥其他没有宣称具有科学性的方法的应用。第二个问题，社会科学知识总是不完善的，在政策分析中使用不完善的社会科学知识，将会产生预想不到的和不愿看到的后果。最后，理性政策分析将事实与价值分开，在价值因素既定的条件下对事实进行分析，以达到政策分析的客观性。Fred A. Kramer对理性政策分析中存在的问题概括为10个方面。（1） 分析总是不完善的；（2） 我们做任何事情都会受到客观条件的限制；（3） 未来总是不确定的；（4） 到目前为止还没有能够找到预期未来的有效方法；（5） 很多问题的重要方面并不能够被量化；（6） 分析家及其顾客过分依赖量化分析是一件危险的事情；（7） 政治考虑有时候是很重要的；（8） 并不是每一个人在任何时候都能够合理地安排他的资源；（9） 一个人能够用更多的时间去做更深入的分析；（10）一个人永远都不可能掌握充足的事实。三意识形态在政策分析中的作用强调政策分析的意识形态性质原因： 一方面，有助于揭开理性政策分析的客观性面纱。另一方面，意识形态在政策分析中发挥着较为重要的作用。意识形态不仅是政策分析的一个前提和基础，而且有助于简化政策分析。一般而言，意识形态对政策分析具有较重要的作用，但是根据政策类型的不同，意识形态的作用就有所不同。四作为意识形态政策分析的局限性首先，意识形态毕竟是属于主观范畴，如果过分强调意识形态，那么就有可能是政策分析偏离客观事实。如果偏离太远，就会削弱政策分析的效果。其次，相互竞争或对立的意识形态迫使政策分析者去分析各种政策方案的实际优缺点，相反，如果在意识形态上趋于一致，虽然可以很快地得出分析结论，但是隐含的政策错误的风险就比较大。最后，意识形态会阻碍公共政策的创新。这有两方面的原因；一是意识形态代表某个阶级或集团的核心价值观，实际是代表该阶级或集团的利益，因此该阶级或集团会固守其意识形态而反对其它的价值或信仰；二是意识形态的长期存在会使人们形成思维定式，这些思维定式是很难超越的。怎样解决作为意识形态的政策分析存在的问题？第一种方法是政府中的通才与政策分析家共事，或者改善他们之间的沟通，从而能够在某种程度上解决政策分析中的意识形态问题。第二种方法是政策分析家要有意识地扩展自己的分析视角，千万不能够将自己的分析仅仅局限于某种视角。第三种方法是要承认政策分析的多元主义。第三节 作为假设的政策分析除了理性政策分析和作为意思形态的政策分析外，政策学家还从假设角度探讨了政策分析性质，认为政策分析在认识论上是假设（hypothesis）。Martin. Landau为代表政策学家。一政策分析在认识论上是假设Martin. Landau：假设有两层不太相同含义。第一层含义是旨在学科研究上对其研究对象做出的假定说明，这种假设是学科研究的前提条件。第二层含义是指根据一定的事实材料与理论知识，对于研究对象的未知性质、原因或规律做出的某种推测性说明。由于政策分析涉及多种学科与多个领域，因此从政策分析本身看，它具有很强的模糊性。任何政策方案都包含着不确定性和危险性，它属于未经检验是否正确的命题，因而政策分析是假设。一方面，从政策问题的认定看，对政策问题的性质与原因的认定往往是一种假设。另一方面，在政策方案设计与规划过程中，也显著地体现出政策分析的假设特征。政策方案规划是寻找和分析达到政策目标的政策手段的过程。但是政策分析中对政策手段和政策目标因果关系的确定是根据已有的事实或经验推断出来的，而在将来这种因果关系是依然存在而且具有不确定性。因此，政策分析中确定的政策方案对未来而言只是一种假设。一为什么政策分析是假设？一方面，政策分析所提出的政策方案是针对未来的，而未来总具有不确定性。政策分析中的不确定性包括三个内容；A 无法预测政策分析所面临的客观环境的发展趋势；B 不能明确环境因素是否对政策执行产生影响以及产生何种影响；C 不清楚政策方案实施后会产生何种结果。另一方面，政策分析人员自身能力具有局限性，不可能掌握所有的科学的知识，以及搜集所有的政策信息需要付出高额成本，不可能了解所有的客观因素，更不可能知道客观因素中的何种因素对政策方案实施产生影响。二作为假设的政策分析的意义作为假设的政策分析明确地指出政策分析在认识论上是假设这一性质。由于政策分析是假设，存在着错误的可能性，因此，政策分析的研究领域就是寻找错误和研究错误，政策分析的主要任务是在发现错误的基础上，不断地修正错误。从政策分析的实践中看，作为假设的政策分析的提出使政策分析人员和决策者能够清楚地认识到任何政策方案都是不完善的，都有错误的可能性，因此，政策分析人员在政策分析实践中要用批判性的态度看待和分析每一项政策方案，找出政策方案存在的错误和漏洞，并探索修正政策方案错误的方法。第四节 作为讨论的政策分析一后现代主义与政策讨论20世纪80年代以来，政策学家从讨论或者辩论的角度探讨政策分析的学科性质。后现代主义（Postmodernism）：是一场在20世纪60年代发生于欧美，并于70年代与80年代流行于西方的艺术、社会文化与哲学思潮，其要旨是放弃现代性的基本前提及其规范内容。* 现代主义的主要特征：（1） 对科学和技术的压倒一切的信仰和信任；（2）推崇技术的正面效果；、（3）认为发展是必然的，是现代思维希望的结果。* 后现代主义的主要观点：（1）反对理性主义。 （2）反基础主义。 （3）反进步主义。 （4） 强调批判性。后现代主义有解构后现代主义（Deconstructive Postmodernism）和建构后现代主义（Constructive Postmodernism）两大流派。 （5）重视情感与价值。 （6）提倡对话和交流。代表政策学家：William N. Dunn)， Giandonmenico Majone，Louise G. White二政策讨论与交流的过程及其要素政策分析中的政策讨论是指政策分析人员与政策利益相关者就政策问题、政策备选方案、政策执行等问题进行意见交流与辩论的过程。政策讨论的对象是政策问题、政策备选方案、政策结果与政策执行等；政策讨论参与者包括政策分析人员、政策利益相关者、专家学者、与政策有关的专门技术人员，甚至是对该政策感兴趣的普通公众，政策讨论参与者应当是多元的；政策讨论的形式包括直接对话、各种类型的研讨会、集会、简报以及听证会等；政策讨论的工具也就是政策信息的载体，主要包括政策备忘录、政策发布文件、政策执行总结、附属文件与新闻稿等。政策讨论的目的不仅在于反映各方面的意见，加深对政策的认识，而且在于用政策讨论所获得的知识来改善政策，是政策能够更有效地解决政策问题。政策讨论与交流过程可以划分为四个相互连接的阶段：第一阶段是政策分析。第二阶段是材料引申。在政策分析人员得出政策相关信息后，为了信息和知识的有效交流，政策分析人员需要将政策相关信息制作成多种多样的政策文件，包括政策备忘录、政策发布文件、政策执行总结、附属文件和新闻稿。第三阶段是互动交流。在政策讨论参与者获得政策文件，并知悉政策相关信息后，就可以进行互动交流与讨论。第四个阶段是政策相关知识的利用。第三章 政策分析的结构框架与政策论证第一节公共政策分析的要素从现实公共政策运行看，它是由多种要素组成的系统过程，这些要素包括政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策评估以及决策者、政策利益相关者、政策相关信息、政策环境等等。这些要素的相互联系构成了公共政策运行系统。政策分析的要素是指分析人员要分析到的内容或对象，政策分析的要素也理所当然地包括了政策运行系统中的各种要素，即政策问题、政策目标、政策方案、政策执行、政策结果、政策利益相关者、政策相关信息、政策环境、政策资源等。一政策问题政策问题是政策运行过程的起点，也是政策分析的逻辑起点，没有政策问题就不会有政策分析。因此政策问题是政策分析的一个重要要素，也是政策分析的第一个要素。政策问题是指被纳入政策议程、由政府部门着手解决的公共问题。政策问题分析并不仅仅是一个事实或技术问题，而是一个价值或伦理问题，价值观念不同，则对政策问题分析的结论就可能大不一样。二政策目标政策目标是指在解决政策问题的要求下，进一步确立的通过政策规划和政策执行所要达到的具体目的，以及衡量目的是否达到的各项指标。政策问题分析是确定政策目标的基础，但是界定了政策问题并不等于确定了政策目标，因为政策目标不等于政策问题。政策目标的分析要注意三个问题：一是政策目标的确定必须以政策问题为基础，要有利于解决政策问题；二是要将政策总目标分解成不同层次的子目标，使政策目标更为具体，具有可操作性；三是尽可能对政策目标进行量化，即确定政策目标必须实现的数量界限，包括完成指标、资源投入指标、时间指标等。三政策方案政策方案是指用以实现政策目标的手段。政策方案分析也是对政策手段的分析。政策手段要有效地实现政策目标，两者必须有因果关系。因此，政策手段分析的一项重要内容是采用科学分析方法对政策目标和政策手段的因果关系进行分析，确定它们之间的因果关系，从而确定政策手段的选择。四政策执行政策执行是指将政策方案付诸实践行动，以实现政策目标的过程。影响政策执行的因素是多种多样的，包括政策问题解决的难易程度、政策调适对象的反对、执行主体的素质、执行主体的完善程度等。政策执行分析就是要对政策执行的情况进行监测，找出影响政策执行的因素，向决策者提供改善政策执行的建议。五政策结果政策执行之后将产生一系列的结果，为了检验政策执行是否达到了预期政策目标，通常需要对政策结果进行评估。政策执行所产生的结果是较为复杂的，它既有良好结果（社会效益）与非良好结果（对社会的负面影响），又有预期结果与非预期结果，因而政策评估是一项较为困难的分析活动。对政策结果与政策执行的因果关系要进行客观分析，不能够夸大政策执行的效果。六政策利益相关者任何一项政策都有政策利益相关者，他们与政策有着紧密的利益关系。政策利益相关者对政策制定和政策执行都会产生重要的影响，如果政策不但不能够充分地反映而且是损害他们的利益，那么他们将对政策表示反对和不满，这将导致政策出台受阻，政策执行也会受到较大的阻力。所以政策分析人员区分哪些群体或组织与政策有着最紧密的利益关系，哪些群体或组织的要求最为强烈。政策分析做到公平公正，更需要考虑到利益关系最密切和对政策要求最强烈的群体或组织的利益，这样才有助于减少政策出台和政策执行的阻力。七政策相关信息公共政策的各个方面内容都以信息的形式体现出来，因而政策分析活动实际上是对政策信息进行收集加工整理、储存、传递、适用、反馈的过程。政策分析的第一步是通过社会调查方法和参与文献方法收集政策相关信息，然后对政策相关信息进行加工整理。在不同的政策分析阶段，政策相关信息具有不同的类型。不管是哪个阶段的政策相关信息，都需要做到高质量的信息采集、科学的信息处理与加工、畅通的信息传递、快速灵敏的信息反馈。这将有助于各个阶段政策分析的质量。八政策环境公共政策运行系统总是处于一定的环境之中，受一定环境的约束，因此政策分析也必须对政策所面临的环境进行分析。政策环境主要包括：自然环境（一个国家的地理地貌、气候、水体、生物、矿产资源等）；政治环境（政治关系、政治制度、政治文化等）；经济环境（经济体制、经济实力、经济利益关系、产业结构等）；文化环境（传统文化、风俗习惯等）。除此之外，政策环境还包括教育环境、法律环境、人口环境和科技环境等。无论是政策制定还是政策执行都会受到政策环境的制约，如果能够适应政策环境，那么政策制定和执行都会比较顺利，反之将会受到制约。政策环境的分析实际上是政策可行性分析的一项重要的内容，其中政治环境最为重要。九政策资源政策资源有广义和狭义之分，狭义的政策资源主要指经济资源，及政府可用于政策制定和政策执行的支出；广义的政策资源不仅包括经济资源，还包括人力、物力、时间、信息、社会支持等。所以对政策资源的分析实际上也是政策可行性分析的一项内容。什么是基尼系数? 说到贫富悬殊，就不可避免地要遇到一个概念，这就是“基尼系数”。 什么是基尼系数？基尼系数是意大利经济学家基尼,根据洛伦茨曲线,于1922年提出的定量测定收入分配差异程度的指标。它的经济含义是：在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。 基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均； 最大等于1，表示收入分配绝对不平均； 实际的基尼系数介于0和1之间。 基尼系数越大，则收入分配越不平均； 基尼系数越小，则收入分配越接近平均； 联合国有关组织规定： 若低于0.2表示收入绝对平均； 0.2-0.3表示比较平均； 0.3-0.4表示相对合理； 0.4-0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。 目前，我国共计算三种基尼系数，即： 农村居民基尼系数、 城镇居民基尼系数、 全国居民基尼系数。基尼系数0.4的国际警戒标准在我国基本适用。 专家建议：在单独衡量农村居民内部或城镇居民内部的收入分配差距时，可以将各自的基尼系数警戒线定为0.4；而在衡量全国居民之间的收入分配差距时，可以将警戒线上限定为0.5，实际工作中按0.45操作。 今天新闻看到：中国贫富差距继续拉大。联合国开发计划署认为，中国目前的基尼系数为0.45，占总人口20%的最贫困人口占收入和消费的份额只有4.7%，而占人口20%的最富裕人口占收入和消费的份额高达50%。中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。第二节公共政策分析的结构框架、信息与方法一公共政策分析的结构框架政策问题是一种特殊的问题，即它具有公共性、需要政府来解决。从实际政策运行情况看，政策问题的解决大体就是遵循这样一个过程：议程建立；政策形成；政策采纳；政策执行；政策评估。政策分析的程序与政策运行过程是相吻合的，只不过是两者的名称不同而已。图3.1政策运行的不同阶段所对应的政策分析程序图3.2 以政策问题为中心的政策分析框架根据政策运行阶段的任务与目标的不同，相应的政策分析程序也采用不同的政策分析方法，提供不同的政策相关信息。议程建立阶段的主要任务是将一个公共问题提上政府议程，并确定政策问题的形成原因、性质等已有的假设提出质疑，并提出和发现各种新假设，对新假设进行验证和论述，最后提供政策问题的形成原因、性质、影响范围等方面的信息。政策形成的主要任务是提供解决政策问题的各种备选方案，政策预测就是提供可选方案未来可能发生的结果的信息，并对政策方案实施过程可能出现的阻碍因素和政策可行性进行评估。政策采纳是指一项政策方案经立法机构的多数通过、行政机构领导者的同意或司法决定的达成而被采纳。政策建议的任务是对备选方案的结果的收益和成本进行分析，评估备选方案的风险和不确定性，从而提供备选方案成本与收益的信息，确定选择的相关标准，指明政策执行的行政责任。政策执行是指将政策方案付诸实践行动，以实现政策目标的过程。政策监测就是对政策执行的过程和结果进行监督和控制，从而提供政策执行的相关信息，为决策者在执行阶段或政策执行之后修订政策提供依据。政策评估是对政策执行所产生的结果进行评价，以确定政策执行是否实现政策目标以及在多大程度上实现了政策目标，从而为政策终结或政策修订提供依据。政策分析程序上的政策评估的主要任务是采用评估方法对政策执行的结果进行全面与客观的分析，寻找政策执行与政策预期目标之间的差异，政策结果的有关信息，为决策者终结或修订政策提供帮助。Q 政策分析是以政策问题构建为中心的分析活动。为什么要以政策问题构建作为政策分析的中心呢？政策分析的结构框架是一个循环的过程。政策问题构建既是政策分析的中心，也是政策分析的起始环节。政策问题构建之后就进入政策预测程序，政策预测之后接着依次进入政策建议、政策监测、政策评估环节。政策评估由于政策预测相连接，这样政策分析就形成了环形的分析过程。在不同的政策分析程序中产生不同的政策相关信息，这些政策相关信息对下一个政策分析程序将产生影响。政策分析的结构框架是一个循环过程。二政策相关信息根据政策分析程序的不同，政策相关信息可以分为5种类型。l 问题构建提供政策问题的信息，即政策问题的产生原因、性质、影响范围等信息；l政策预测提供政策将来的信息，即事物的未来发展趋势以及备选方案未来可能发生的结果的信息；l政策建议提供政策行动的信息，即政策执行后将产生的成本与收益以及可能实现的价值的信息；l 政策监测提供政策结果的信息，即政策执行后实际产生的结果以及政策执行过程的信息；l 政策评估提供政策绩效的信息，即政策执行后所产生的积极效果和效果后果、解决政策问题的程度以及所实现的价值的信息。 这五种政策相关信息分别有五种政策分析程序产生。由于五种政策分析程序是相互联系和相互依存的，因此五种政策相关信息也具有紧密的联系。以事实和价值作为标准，五种政策相关信息还可以划分为三种类型：事实性信息、价值性信息、规范性信息。事实性信息：关于客观事实方面的信息，事实性信息是描述性的，也就是对政策现象的客观描述。价值性信息：政策具有何种价值，政策支持或体现了那个群体或阶层的价值。规范性信息：针对政策问题的解决应该采用何种行动或方法。总之，政策分析的目的是解决政策问题，改善政策运行过程，进而推动社会发展。为了实现这些目的，政策分析人员不仅要告诉决策者与政策有关的客观事实是什么，有何种价值，还要告诉他们应该如何做。三政策分析方法政策分析程序政策分析方法政策相关信息政策问题构建边界分析、类别分析、类比分析、层次分析等政策问题信息政策预测时间序列分析、线性趋势估计、相关分析、回归分析、德尔菲法等政策未来信息政策建议成本收益分析、利益分析、价值分析等政策方案的成本效益及价值的信息政策监测图示法、表格法、指数法、回归分析等政策执行过程的信息政策评估成本收益分析、前后对比分析、回归分析、指数法、价值分析、头脑风暴法等政策绩效信息根据事实与价值标准可以将政策相关信息分为事实性信息、价值性信息、规范性信息三种类型。因此五种政策分析方法可以划分为事实分析方法、价值分析方法、规范分析方法。此外，政策分析方法还有一个重要特征就是它们之间的等级关系，及政策分析方法的运用有先后之分。政策问题构建是政策分析中首先采用的政策分析方法，因为不了解政策问题，就无法进行政策预测和政策建议。第三节公共政策分析形式一前瞻性政策分析在政策付诸实施之前进行的政策分析属于前瞻性政策分析。又称之为事前的分析、预见性分析或预期性分析。前瞻性政策分析主要涉及政策行为启动和实施之前信息的产生与转变过程，为决策者提供政策问题、政策方案、未来后果等信息。前瞻性政策分析包括三个环节：一是对政策问题进行分析。二是政策预测分析。三是政策建议分析。在前瞻性政策分析中通常使用定量的或科学方法进行分析，力求使分析结论接近于实际情况，然而前瞻性政策分析所提供的信息或建议与政府解决政策问题的实际需求存在着很大的差距，这些信息或建议的多数往往没有付诸实施，而仅仅有很少的部分付诸实施。二回溯性政策分析政策付诸实施之后进行的政策分析属于回溯性政策分析。回溯性政策分析主要包括两个环节或内容：一是政策监测。二是政策评估。政策监测侧重于对政策执行客观事实的描述，它回答了“发生了什么？怎么样？为什么？”等问题，而政策评估则在政策监测基础上回答了“所发生之事产生了什么样的影响？”这个问题。政策监测偏重事实性，而政策评估则偏重价值性。根据政策分析目的的不同，回溯性政策分析有三种不同的类型。第一种是以研究政策规律为主的分析。第二种是以研究政策问题为主的分析。第三种是以研究运用为主的分析。这三种不同的回溯性政策分析类型各自有其优缺点，只有将三种分析结合起来，才能使回溯性政策分析更加全面与有效。三综合性政策分析在政策付诸实施之前与之后进行的政策分析是综合性政策分析，它是一种较为全面的政策分析形式，主要涉及政策实施前后的政策相关信息的获取与转换，目的既为决策者提供政策问题、政策方案未来后果的信息，又提供政策执行与政策结果的信息，从而为改善整个政策运行过程提供依据。前瞻性政策分析与回溯性政策分析各自都有缺点。前瞻性政策分析作为一种规范性分析，侧重于对政策未来的推测与建议。由于政策分析人员在知识与能力上具有局限性，经常不能够提供充分和可靠的政策相关信息。回溯性政策分析侧重于对政策实施后的原因和结果进行客观的描述与分析，这种分析属于事后的被动分析，不能为政策预测与政策建议提供有用的信息，也不能够为改善政策运行过程起到多大的作用。综合性政策分析将前瞻性政策分析和回溯性政策分析结合起来，有效地克服了两者的缺点。通过将前瞻性政策分析与回溯性政策分析结合起来，反复地进行政策信息的提供和转换，新的政策信息和政策建议将不断产生，这样能够有效地避免政策分析失误，为改善政策运行过程提供有力的帮助。第四节公共政策分析模式Yehezkel Dror, “Mudding Throuh scienceor inertia?”, 1964，渐进调适“科学”还是惯性？。公共政策分析模式是指从实践中概括而获得的不同的政策分析角度、理论体系和分析方法。政策分析是解决政策问题的分析过程，因而多数政策学家都从政策分析过程的角度概括政策分析模式，但是有些学者根据自己的政策分析实践或学科背景，提出了超越政策分析过程的政策分析模式。一非政策过程的政策分析模式非政策分析过程的政策分析模式也就是不从政策分析过程的角度提出的政策分析模式，而是从政治制度、精英、团体、理性等角度形成的政策分析模式。制度分析模式是基于对社会政治制度、政权体制的研究，从政治体制、政府、政党、社会利益集团、民众等政治因素与公共政策形成的关系出发进行政策分析。这种政策分析模式主要强调公共政策是一定社会政治制度下的产物，政策分析的核心是社会政治制度，主要分析政治制度以及特定政治制度下政党、政府、利益团体、民众的行为对政策形成的影响与制约。精英政策分析模式中的“精英”包括政治精英和政府精英，及社会上少数掌握政治权利和政府权力并支配