诉讼法论文我国超期羁押现象的制度成因浅谈

我国超期羁押现象的制度成因浅谈 超期羁押是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，超过法律规定的办案期限羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。中华人民共和国刑事诉讼法对各办案环节的诉讼期限作了较为明确的规定，从司法实践总的情况看是好的，但也存在着不少违反刑事诉讼规定的现象，在一些地方和部门甚至更为突出，成为长期困扰我国司法实践的一个老大难问题，不仅破坏了我国依法治国的形象，而且严重干扰了我国社会主义现代化建设的顺利进行。 一、我国超期羁押现象的制度成因 超期羁押现象之所以普遍突出且屡禁不止，究其原因，有直接的、间接的，有客观的、主观的，有表层的、深层次的。如此种种，不胜枚举。但深层次的根本性原因，主要体现在以下几个方面： 羁押的启动缺乏中立的第三方进行实质性审查 我国现行刑事诉讼法对羁押问题的规定主要体现在刑事拘留、逮捕以及逮捕后羁押的延长等程序方面。另外，在我国的司法实践中，“为了维护社会治安的需要”，还专门规定了留置措施，用于对犯罪嫌疑人的留置审查。根据人民警察法的规定，人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以当场盘问、检查，对有关人员可以带至公安机关继续盘问，对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他强制度措施的，应当在前款规定的期间作出决定，否则立即释放被盘问人。显然，这种所谓的留置实际上属于刑事拘留适用前的羁押措施。 一般说来，拘留是公安机关和人民检察院在办理直接受理的案件中，对于现行犯罪或者重大嫌疑分子，在法定的紧急情况下，暂时剥夺其人身自由、予以羁押，它仅限对现行犯或者重大嫌疑分子在法定的紧急情况下使用。 剥夺人身自由的时限，除流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子之外，一般为 10 日，最多为 14 日。但对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请批捕的时间可以延长到 30 日，因此，公安机关最长可以将犯罪嫌疑人连续羁押 37 日。在中国的刑事司法实践中，刑事拘留的适用已经达到较为普遍化的程度，尤其是公安机关在申请检察机关批准逮捕之前，对于需要剥夺人身自由的嫌疑人，首先考虑适用刑事拘留，以便“有效地弥补公安机关在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足问题”， 从而为犯罪证据的收集提供羁押上的便利。 逮捕与刑事拘留不同，逮捕一般由公安机关或其他侦查机关申请，检察机关负责审查批准。在侦查阶段，检察机关要对公安机关提交的提请逮捕书和案卷材料、证据进行审查。对于一般案件，是否批准逮捕要由检察长作出决定，但重大案件要提检察委员会讨论决定。检察机关经过审查批准逮捕申请的，要发布批准逮捕决定书，公安机关据此制作逮捕证，然后才能实施逮捕。当然，对于检察机关自行负责侦查的案件，逮捕要由其侦查部门提交审查部门进行审查，是否批准逮捕由检察长或者检察委员会作出决定。 通过羁押程序的启动可以看出，对羁押措施的决定缺乏中立的第三方进行实质性审查。在我国，刑事拘留决定权和逮捕批准权主要由侦查机关和检察机关行使，这违背了诉讼程序应该遵循的司法保障原则、强制性处分限制适用原则适度原则和令状原则，既然羁押性强制措施不是由中立的法官做出的，而是由控方做出的，而且自我授权，自我行使，自我监督，这种监督充其量只是“我可以不是自我”式的监督。 那么控方等于享有事实上的裁判权， 自然会不惜一切代价甚至以超期羁押的方式来保证指控的成功。因此，由控方行使羁押性强制措施决定权，必然可能导致其为了追求指控的成功而任意延长羁押期限以及漠视超期羁押的不良后果。笔者认为最根本的原因在于目前的中国司法制度过度的异化，程序的设计过于偏离正义，从而将一个正义的程序所具有的起码的吸纳不满、消解冲突的功能丧失殆尽。 羁押理由的虚无化 在我国刑诉法中，没有规定专门的羁押理由，只规定了拘留与逮捕的法定条件。实际上，在我国所谓的羁押理由，那就是为了“办案的需要”和“工作的方便”。刑诉法规定的法定理由只是体现在对刑事拘留、逮捕强制措施的使用上，而在审查起诉、审判阶段则根本不需要任何理由，整个羁押活动完全依附于审查起诉和审判活动而存在。从拘留措施的适用条件看，法律规定必须同时具备两个条件：一是拘留的对象是现行犯或者重大嫌疑分子，现行犯罪行必须明显，是即将对其追究刑事责任的。二是要有法定的某种紧急情形。刑事诉讼法第 61 条规定的七种情形大都属于紧急情形。即使是对罪该逮捕的现行犯，在无上述法定紧急情形时，也应依照法定程序采用逮捕程序，而不应先行拘留。按照上述规定，刑事拘留规定的是“暂时”剥夺人身自由，而在司法实践中，这种“暂时”其实只是羁押的刚刚开始，随之而来的是各种各样的延长理由，侦查机关把办案中的不利因素全部分解到羁押延长理由当中去，说到底这种羁押缺乏合法性和正当性，对犯罪嫌疑人、被告人显失公允。 下面我们看一下逮捕的理由。由于逮捕是一种最严厉的限制人身自由的强制措施。所以刑事诉讼法对其适用条件和程序作了详细的规定，对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危害性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。这一规定明确了逮捕的三个条件：一是证据条件；二是罪责条件；三是人身危险性条件。 首先要有证据证明有犯罪事实，包括有证据证明有犯罪事实；有证据证明该犯罪行为是犯罪嫌疑人、被告人实施的；证明犯罪嫌疑人、被告人实施犯罪行为的证据必须已经查证属实。只要收取的证据达到了上述要求，就具备了逮捕的首要条件。其次，可能判处徒刑以上刑罚，这是指根据有证明的犯罪事实，依照刑法的有关规定，可能对犯罪嫌疑人适用徒刑以上的刑罚。这一条件要求根据罪行的轻重程度，应当逮捕的只是那些需要判处最低刑为有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人。对于那些可能判处管制、拘役和可能独立适用罚金、剥夺政治权利、没收财产的，就不符合这一条件，不能逮捕。第三，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的。以上三个条件只有同时具备，才能依法予以逮捕。 由于上述标准规定不明确，缺乏可操作性，侦查人员在司法实践中很难把握和控制。例如，这种社会性如何判定，程度如何把握？社会必要性如何看待等等。因此，从表面看，似乎对适用条件规定的很严格，实际上，在司法实践中很大程度上依赖于侦查人员的“内心判断”，靠侦查人员对犯罪的“感觉”。因此，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押，只好随着办案工作的进展而持续着，在审查起诉和审判阶段，对羁押的理由和条件没有规定任何理由。 羁押期间的确定和延长弹性太大 拘留阶段羁押期间的确定及延长 刑事诉讼法对于拘留措施的使用规定了明确的适用程序，对羁押期限作了明确规定，但同时根据案件的具体情况和办案工作的具体需要，规定了相应的延长情形。根据刑诉法的要求，公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准，在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一至四日，人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日之内，作出批准逮捕或不批准逮捕的决定，因此刑事拘留的期限一般为 10 日，最多不超过 14 日。但是，如果被羁押者涉嫌流窜作案、多次作案、结伙作案的，公安机关提请审查批准逮捕的时间可以延长至 30 日，加上公安机关审查批准逮捕时间，刑事拘留的时间在这类案件中最长可以达到 37 日。问题的关键在于，“流窜作案、多次作案、结伙作案”很难把握，如果犯罪嫌疑人、被告人的经常居住地与户籍所在地不一致算不算流窜作案，在团伙犯罪中，团伙成员多次作案和团伙多次作案如何区分，偶合式多人作案和集团性团伙作案如何区分等等。在司法实践中，侦查人员往往判断不 一，标准不一，导致在羁押措施使用上，掌握标准不明，侦查人员只好宁左勿右， 37 日成了必然羁押期间， 这期中许多案件都属于超期羁押。 另外，根据公安部发布的一项法律解释，对犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址、身份不明，在 30 日内不能查清提请批准逮捕的，经县级以上公安机关负责人批准，拘留期限自查清其身份之日起计算。什么是“不讲真实姓名、住址、身份不明”，完全由侦查人员自行确定，如何保证这种判断的正当性则没有任何评判标准，侦查人员只要认为“不讲真实姓名、住址、身份不明”就可以此为借口，无限期地关押犯罪嫌疑人和被告人。 逮捕阶段羁押期间的确定及延长 为了保证公检法机关刑事诉讼活动的顺利进行，刑诉法规定了一系列办案期限，同时设置了种种延长情形和例外情形，而对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限则未作任何限定。相反，随着这种办案时间的法定延长，羁押期限自然延长。这几种法定延长情况包括：人民检察院审批公安机关提请批准逮捕的人已被拘留的，人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。根据最高人民检察院的有关规定，犯罪嫌疑人未被拘留的，人民检察院应当在 15 日以内作出是否批准逮捕的决定，重大、复杂的案件不超过 20 日。刑事诉讼法第 124 条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过两个月，案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察批准延长一个月。对下列案件：交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；重大的犯罪集团案件；流窜作案的重大复杂案件；犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件等几类案件，期满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察批准或者决定，可以延长两个月。对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，依照上述规定延长期限届满，仍不能侦查终结的，经省、自治区、直辖区人民检察院批准或者决定，可以再延长两个月。除了上述法定延长羁押期限的情形之外，刑诉法还规定： 在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起，重新计算侦查羁押期限； 对犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址、身份不明的，侦查羁押期限自查其身份之日起计算； 因为特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂案件，由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。仅以第点为例，侦查机关“发现犯罪嫌疑人另有重要罪行”是何种重要罪行，是犯罪线索。犯罪嫌疑还是犯罪证据，是直接证据还是间接证据？如果仅凭这一条就可以重新计算侦查羁押期限，如何保证侦查机关不滥用这项权利，究竟是侦查机关的权利还是工作的便利？ 审查起诉及审判阶段羁押期间的确定 不仅刑事拘留的期限有各种延长的机会，逮捕后的羁押期限也会发生一系列的延长情况，而在审查起诉和审判阶段，羁押期又完全依附于办案期限，并随着办案期限的延长和重新计算而无限地延长。以检察机关为例，对公安机关移送起诉的案件，检察机关经过审查发现不符合起诉条件的，可以将案件退回公安机关补充侦查两次，每次以一个月为限。在法庭审判阶段，公诉人发现有罪证据不足的，为避免法院作出无罪判决，经常会提出撤回起诉的请求。在得到法院许可后，检察机关或者对案件进行补充侦查，或者将案件退回公安机关补充侦查，这也会自动收起被告羁押期限的延长。至于审查起诉阶段的羁押期限、第一审和第二审阶段的羁押期限等，则根本没有任何法律规则的限制，只是规定了办案期限，如检察机关审查起诉的办案期限为一个月，最长不超过一个半月；第一审和第二审法院的审判期限为一个月，经过延长后不得超过两个半月等等。从司法实践的情况看，从审查起诉阶段开始，嫌疑人、被告人的羁押期限就与检察机关、法院的办案期限完全合而为一了，对于羁押期的确定，既没有专门的司法程序加以审查，更没有专门的机构和人员接受被羁押者的司法救济申请，对于羁押期限的延长，也不需要经过任何形式的独立的授权程序。 打击犯罪和保护无罪的人不受刑事追究是我国刑事诉讼的两大任务，而“犯罪与刑罚之间的时间相隔越短，在人们心目中，犯罪与刑罚这两个概念的联系就越突出，越持续，因而人们很自然地把犯罪看作是起因，把刑罚看作是不可缺少的必然结果。 事实上，大多数国家都将诉讼迅速进行作为被告人享有的一项重要权利来看待”。 羁押期限与办案期限本是两种不同的期限，但在我国，这两种期限被严重混淆，结果导致只要办案期限延长，羁押期限也必须予以延长。案件千差万别，有些案件涉及数十名被追诉人、数十项罪名、数十个犯罪地点，需要在许多不同的地方甚至不同的国家调查取证，因而办案期限的延长是很难避免的，羁押期限与办案期限合而为一必然导致一旦办案期限延长，羁押期限也不得不予以延长。如果说侦查阶段的羁押期限作出了规定，而在起诉和审判阶段，只规定办案期限，没有规定羁押期限，对死刑复核程序，甚至连办案期限都未作出规定，因而，从严格意义上来说，我国的起诉和审判队伍无论将被追诉人羁押多长时间，都不会构成超期羁押，因为无期可超。 羁押的场所缺乏法律监督 对于作为未决犯的犯罪嫌疑人、被告人、法定的羁押场所一般是公安机关控制下的看守所，而那些被判有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。看守所的任务是“依据国家法律对被羁押的人犯实行武装警察看守；保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行”。看守所收押人犯的根据，主要是公安机关、国家安全机关签发的逮捕证、刑事拘留证以及法院、检察机关临时寄押的证明文书。对于公安机关、国家安全机关侦查终结后，检察机关决定受理的嫌疑人，以及检察机关审查起诉或者侦查终结后，法院决定开庭审判的被告人，都要由看守所负责关押。除非公检法三机关作出不立案、撤销案件、不起诉、终止审理的决定，将被羁押者予以释放，或者被羁押者被决定劳动教养或转送外地羁押，一般来说，看守所对犯罪嫌疑人、被告人的羁押会持续到法院发生法律效力的裁判结论为止。 看守所在人事和行政上隶属于同级公安机关的现实，使羁押机关事实上实施着协助公安机关侦查的职责，他们不但不会监督侦查机关的非法行为，反而，一切行动服从和服务于侦查办案的需要。尽管检察机关规定了驻所监督制度，但在执行中，由于检察机关没有硬性的法律手段，即使发现公安机关有违法行为，也难以发挥有效作用。 羁押的救济名存实亡 制裁是法律区别于其他行为规范的基本特征，只有以制裁作后盾，才能确保法律的各项强制性规定在实践中得到切实执行。我国刑事诉讼法虽然也规定了公安司法机关在办案时应遵守的许多期限要求，但法律并没有规定违反这些期限时应承担的法律制裁。也就是说，不遵守法定的办案期限并不会产生不利的后果。既然如此，司法实践中公安司法人员在限制超期羁押方面往往缺乏应有的职业动因，例如，刑诉法第 65 条规定，公安机关对被拘留的犯罪嫌疑人在 24 小时内进行讯问，发现不应当拘留就应当立即释放，否则是违法办案，但并没有对公安机关不立即释放的法律后果进行规定，在刑诉法中有很多类似情况，对国家机关违法办案的行为没有规定相应的法律后果，根据“有权利必有救济”的原则，尽管我国刑诉法也规定了一些救济的渠道，但是由于这些救济的方式大都属于侦查机关行政化的救济方式，因而，不仅不能救济，反而从一定程度上助长了超期羁押现象的发生。