(精品)第七章 公共政策

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,浙江财经学院陈祥槐制作,第七章 公共政策,公共政策的性质,政策问题的确认,政策规划,公共政策执行,公共政策评估与监控,材料：美国救市博弈给我们的启示,在,9,月,29,日，美国众议院出人意料地否决了布什政府提出的,7000,亿美元的金融救助计划，这使美国各界围绕上世纪,30,年代以来最大规模“纾困”行动的博弈进入了白热化。一方面是情势危急的金融态势，另一方面却是美国民众对华尔街金融大鳄的复杂情感以及对金融救助计划前景的茫然。或许我们奇怪，面对如此急迫的形势，美国大多数民众为什么对政府的救助计划却大加诟病。如果我们冷静分析一下这种复杂博弈背后的政经生态，或许能对美国金融危机的本质和未来的走向认识得更清醒一点，以便于我们能够去积极应对这场危机对我们的金融安全和经济增长前景的损害。,金融救助计划的核心内容是国会授权政府有权动用,7000,亿美元收购金融机构的不良资产，避免其破产倒闭。这意味着，政府将动用巨额的资金干预经济生活，这对于两百年来一直笃信自由市场的美国民众而言，无异于否定了美国人一贯坚持的自由市场理念，而转向所谓的“金融社会主义”。美国人对于政府权力的膨胀具有天然的敌视心理，“不自由，毋宁死”，这在对金融救助计划的民意调查中都体现得淋漓尽致，就在美国政府提出金融救助计划不久，美国,140,位顶尖经济学家联名反对这项缺乏监督的方案，美国三大民意调查机构的调查结果也显示，美国大多数民众对这项所谓的救助经济的计划持反对态度。美国民众也认为，金融危机是当前美国经济面临的严重威胁，有必要采取行动来防止经济衰退和保护美国的金融安全，但布什的救助计划并不是解决问题的正确答案。他们认为，政府如此救市对纳税人和普通买房者不公平，也必然加剧市场道德风险，为更严重危机埋下隐患。,如果我们追溯历史，就会发现，美国民众的这种反应，还源于上世纪,30,年代大萧条以来，美国人对华尔街一贯的不信任和仇视。在普通美国人看来，,30,年代的大萧条完全是华尔街的金融寡头坑蒙拐骗的结果，所以，在美国的历史上，尽管华尔街造就了美国的辉煌，成就了美国近一个世纪的金融霸权地位和在世界金融领域的话语权，但华尔街在美国从来没有赢得过尊重。就这次金融危机而言，美国普通民众认为完全是华尔街的金融巨头为了获取高额的报酬不计后果冒险的代价，这个后果不应该由美国人民来承担。即使需要纳税人的钱来救助华尔街，也应该在大幅削减华尔街高管的薪酬和惩治他们的冒险行为的前提下来进行，而政府的救助计划并没有找到真正的病因，也没有惩戒华尔街的内容和更严厉的监管。,基于以上两点，美国民众对于政府金融救助计划的前景其实并不乐观。随着华尔街“两房”的接管，三大投行的破产，美国人对于华尔街还隐藏着多少风险抱有极大的怀疑，雷曼会不会是最后一个雷区？,7000,亿的救助计划是否是最后的成本，这不仅仅是美国普通民众的问号，也是伯南克和保尔森的问号。这个提案的问题在于它没有给予纳税人回购这些资产以承诺和保障。相反，美国人民被告知这些投入购买坏账的钱有可能无法得到回报，这种不确定性可能让投资者认为面临的困境比看起来要糟糕得多，由此遭遇到复杂和强大的民意暗流就自然而然了。,11,月作为美国国会半数议员面临重新选举的敏感时刻，按照美国选举政治的惯例，此时为了连任或者当选，议员们多数会做出十分在意选民声音的姿态。微妙的政治时局更加重了不确定性。由于国会议员要向选区的选民交待，选民不满政府拯救华尔街高层，议员都担心失去选民支持。,尽管如此，就目前的严重态势而言，美国恐怕不可能依靠他们所推崇的自由市场体制自救，市场资源到目前为止大概已消耗殆尽，一个现代化的、科学的和有效监管的新的金融体系的诞生和华尔街新秩序的构建恐怕不可能自动产生。况且，就目前掌管美国金融命脉的保尔森和伯南克而言，他们两人的专业判断对于测量这场金融危机的严重程度而言，无疑具有很强的指导意义。保尔森来自华尔街，而伯南克是国际公认的研究大萧条的大师级人物，他们对于金融机构的倒闭对实体经济的影响具有超乎常人的理解。所以尽管“救市虽然是一个坏主意”，但这已经是所有坏主意中最好的一个了。,因此，救援计划如果彻底失败，美国经济受到的冲击不言而喻。,30,年代由于救助不及时，金融机构大规模破产，导致的萧条至今为世人津津乐道。美国金融市场的系统性风险已经到了刻不容缓的地步，为防止金融市场崩溃以及,30,年代经济大萧条的重现，美国政府必须及时采取行动，大规模的财政救市方案势在必行。公共政策的短板就在于，从来没有替补方案可以采用，一个方案只有在实施以后我们才能评价其是否有效，保尔森的救助方案或许不是最好的，但不救助的后果恐怕没有一个人愿意去承担。因此，对于美国参议院即将于今天凌晨进行表决，市场预期参议院将极有可能通过这一新的救市方案。有分析认为，如果参议院通过了这一方案，那么美众议院将面临着各方更大的压力，迫于这种压力的增加，众议院或许不得不也通过这一救市方案。,美国金融救助计划的这种博弈虽然延迟了计划的出台，但也使各方的利益都得到了保证，从方案刚刚出台不到,3,页，修改到,106,页，从纯粹的救助到增加监管，因此，博弈本身带来的好处是显然的。金融危机虽然是“美国制造”的，却是世界的麻烦，特别是对持有巨额的美国机构债的中国而言，美国通过什么样的救助方案，对于中国外汇储备和银行机构而言，至关重要。相对于美国国内对救助计划的博弈，作为最大债权人的中国不能消极应对，而应该主动成为“博弈”的一方，影响美国国内的决策，保护我们的金融安全和利益。再者，美国金融救助计划的博弈也给我们一个启示，面对美国金融危机引发的经济增长和资本市场等等的问题，也应该通过充分的博弈来寻找最佳的公共政策和解决之道，无论是资本市场，还是房地产，我们听到的绝不应该仅仅是房产商和地方政府的声音，我们看到的信息也绝不应该是利益集团垄断的信息。,讨论：你如何看待公共政策出台过程中的利益博弈？,第一节公共政策的性质,公共政策定义,:,权威当局为解决问题或满足公共需要选择的行动方案,：公共政策比行政更政治化，比政治更行政化，是行政部门内部的政治过程,(,行政政策,),过程论,目标论,决策论,行为论,系统论,公共政策特征,权威当局的行动,问题导向,目标取向,行动取向,价值相关,预见性,决策是行为，政策是内容,政策是决策的结果,决策是政策的核心,政策过程涉及多种决策,政策过程是发现问题，解决问题的全过程,广义的公共决策与公共政策概念相当,公共政策与公共决策,根据影响方式,管制性政策,规定各方的行为及执行方式,自我管制政策：,只规定原则，不规定具体方案,分配性政策：,社会福利，教育等,重分配政策：,根据政策层次,元政策,基本政策,具体政策,公共政策类型,政策科学,拉斯韦尔首先提出（,50,年代初）,德洛尔政策科学三部曲（,70,年代初）,定义：,P228,政策科学的特征,跨学科、综合性,应用性学科,不仅是描述性学科，而且是规范性学科,是软科学的一个重要分支,政策科学,表达与实现统治阶级意志,表达与实现公共利益和需求,调节利益分配,规范相关主体行为,公共政策的功能,公共决策是公共管理的起点,公共管理过程：政策制定政策执行效果监控,公共政策是公共管理的功能基础,管理的功能与政策的功能相对应,公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终,管理是决策，公共决策是公共政策,公共政策与公共管理,公共政策问题,实质：现状与理想状态存在的差异,两类政策问题,传统意义上的封闭性问题,(,学校乱收费问题,),问题明确,/,解决的阶段可明确,/,解决方案可比较,/,能找到最佳方案,当代公共政策问题,(,三农问题,),互赖性,主观性,人为性,动态性,开放性、复杂性的结构不良问题,公共政策问题构建过程,问题感知,问题界定,问题陈述,第二节公共政策问题的构建（一）,政策问题的认定条件,存在可以确认的客观情势,(,未满足的需要或明显的差异,),出现强烈的公众诉求,形成明显的政策需要,(,其它途径不法解决,),良好问题察觉机制,政策议程,定义,:,将政策问题纳入政策规划过程的决策过程,两种政策议程形式,公众议程,政府议程,第二节公共政策问题的构建（二）,第二节公共政策问题的构建（三）,政府在政策议程中的作用,自由放纵,鼓励扶持,促使其产生,(,政府自主,),阻止其产生,第三节政策规划与设计,政策规划原则,(,卡普兰,),公正无偏,个人受益,劣势者利益最大化,分配普遍,持续进行,人民自主,紧急处理,现代国际市场研究公司,(MIMR),日前对穗、深、京、沪四地共,917,位市民进行了随机街访。就“政府该不该出手救市”的问题，穗、京、沪、深四地总体上有,38%,市民认为，“楼价还没跌至合理水平，政府应加大整治力度”，而,19%,的市民则认为“房价应由市场调节，政府不应干涉太多”，仅有,22%,的市民表示“政府应出手救市，稳定市场”。,38%+19%=57%,。于是媒体就得出了“,57%,的市民认为政府不应该救市”的结论。其实，“房价应由市场调节，政府不应干涉太多”的,19%,归入“政府不该救市”里面不一定合理，因为楼市目前的局面正是政府“干涉”的结果,如果政府当初不出台一系列的政策“打压”楼市，那就不会出现“该不该救楼市”的问题；如果政府现在取消以前出台的诸多“打压”政策（即“不干涉”），那事实上就是在“救市”了。不过，即使认为政府不该救楼市的市民确实占到,57%,甚至更多，政府也不应该简单地顺应“民意”。即使是最彻底的“民主派”政治学家也不认为所有事情都适合公民表决。有些事情（比如物价该不该上涨）如果付诸公决，结果几乎是必然的，因为不希望物价上涨是一种天然的倾向。一来，有些人只能看到眼前的利益却看不到长远的利益；二来，有些人只着眼于局部甚至个人的利益却不从全局及宏观上去考虑；再者，有些事项错综复杂加之不可避免的信息不对称，也确实不是每个人都能看清楚的；,政府是否救楼市不能只看民意,更重要的是，有些事情（比如物价涨跌）本身对人们带来的直接影响是具体的，而它造成的间接影响却是抽象的，人们对前者更加敏感而对后者感觉迟钝也很正常。就拿买房来说，楼市如果崩盘，就能直接为买房者省下很多真金白银，但崩盘引发的经济危机对居民就业及收入造成的影响却有些,“,看不见摸不着,”,。,顺从民意最终害民的教训史上很多，最近的例子是非洲的津巴布韦。去年,4,月，津的通货膨胀率约为,37,倍，民怨沸腾，纷纷要求政府出手，于是总统下命令，一切物价统统减半！老百姓自然是欢呼雀跃，纷纷走上街头帮助政府检查商店的价格。但结果呢？商店纷纷关门大吉，生产进一步萧条，国家的局势近乎失控。,因此，楼市、股市等宏观经济问题，还是应该主要由信息占有更全面、对市场机制更了解、对宏观经济把握能力更强的政府职能部门以及相关的专家来全面的权衡、科学的决策，而不能为,“,民意,”,所左右。当然，在权衡和决策的过程中，民意也应该是一个应该重视的因素，因为任何决策都必须倾听民众的呼声、任何改革都必须在群众可承受的程度之内。,实际上，政府正在密切关注楼市的走向。就在几天前，中共中央在中南海召开了党外人士座谈会，就经济工作听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。最近一个时期，国务院主要领导以及住房与城乡建设部等职能部门也接连到深圳等地调查研究，这显然是为了掌握第一手的资料、更全面地获取相关信息。我们相信，一个负责任的政府肯定会采取负责任的行动。,第三节政策规划与设计,政策目标的确立,政策方案的发展,政策方案轮廓的构想,方案细节的设计,政策方案的评估,(,方案可行性评价,),目标的可达成性,方案的价值性,(,效果与成本,),评估标准,政策抉择与合法化,公共决策,政策合法化,第四节公共政策执行（一）,政策执行的理论模式,自上而下的执行模式：上级制定，下级执行,内容：政策制定与执行分离，制定是政治的执行是行政的，反映分工与效率原则,缺点：,容易忽略执行者的重要性,多元机关共同执行,忽视了低层官员策略,两者区分没有必要,自