顶层设计与地方电子政务

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,#,顶层设计与地方电子政务“十一五”规划,国务院发展研究中心 李广乾,1,目,录,录,一、背,景,景,二、如,何,何理解,顶,顶层设,计,计？,（一）,美,美国电,子,子政务,的,的顶层,设,设计,（二）,企,企业信,息,息化的,顶,顶层设,计,计,（三）,四,四视图,集,集成关,系,系,（四）,上,上述顶,层,层设计,的,的基本,特,特点,（五）,对,对上述,顶,顶层设,计,计方法,的,的评价,三、地,方,方政府,电,电子政,务,务顶层,设,设计的,基,基本内,容,容,四、地,方,方政府,电,电子政,务,务顶层,设,设计的,政,政策建,议,议,（一）,建,建立科,学,学规范,的,的地方,政,政府电,子,子政务,绩,绩效管,理,理与评,估,估模型,（二）,根,根据政,府,府职能,设,设计电,子,子政务,业,业务参,考,考模型,（三）,根,根据业,务,务需要,构,构造电,子,子政务,管,管理模,块,块体系,（四）,整,整合政,府,府信息,资,资源服,务,务平台,，,，构建,数,数据与,信,信息参,考,考模型,（五）,电,电子政,务,务业务,互,互操作,模,模型设,计,计,2,一、背,景,景,顶层设,计,计的来,由,由,1、中,国,国航天,科,科技集,团,团总经,理,理王礼,恒,恒院士,“,“加强,航,航天发,展,展的顶,层,层设计,，,，从国,家,家和全,局,局的高,度,度来统,筹,筹安排,航,航天发,展,展”,2、中,国,国国防,科,科工委,副,副主任,、,、国家,航,航天局,局,局长栾,恩,恩杰曾,在,在2003年6月11日表,示,示，中,国,国航天,需,需要政,府,府从国,家,家战略,的,的高度,出,出发，,做,做好顶,层,层设计,和,和整体,规,规划，,调,调整结,构,构、整,合,合资源,。,。,3、电,子,子政务,的,的三个课,题,题研究,所以，,顶,顶层设,计,计的基,本,本内容,是,是指，,为,为完成,某,某一大,型,型科技,项,项目，,必,必须实,现,现理论,上,上一致,、,、功能,上,上协调,、,、结构,上,上统一,、,、资源,共,共享、,部,部件标,准,准化。,3,二、如,何,何理解,顶,顶层设,计,计？,电子政,务,务不仅,仅,仅是技,术,术的应,用,用，更,涉,涉及政,府,府行政,管,管理体,制,制的安,排,排、业,务,务流程,的,的重组,、,、政府,信,信息资,源,源的共,享,享等诸,多,多非技,术,术问题,。,。因此,，,，在进,行,行电子,政,政务的,顶,顶层设,计,计时，,必,必须考,虑,虑更多,的,的因素,。,。,从三个,方,方面深,化,化电子,政,政务顶,层,层设计,的,的理解,（一）,美,美国电,子,子政务,的,的顶层,设,设计,（二）,企,企业信,息,息化的,顶,顶层设,计,计,（三）,四,四视图,集,集成关,系,系,4,（一）,美,美国电,子,子政务,的,的顶层,设,设计,美国称,得,得上“,顶,顶层设,计,计”的,做,做法有,以,以下三,种,种：1、电,子,子政务,业,业务的,划,划分,2、美,国,国CIO委员会,的,的电子,政,政务顶,层,层设计,3、联,邦,邦组织,架,架构项,目,目管理,办,办公室,（,（FEAPMO,）,）的电子,政,政务顶,层,层设计,5,联邦政,府,府没有,使,使用CIO委员会,的,的研究,方,方法，,而,而是在2002年初,提,提出了,一,一套新,的,的联邦,组,组织架,构,构模型,（,（FEA,）,）。FEA是一种,基,基于业,务,务与绩,效,效的、,用,用于某,级,级政府,的,的跨部,门,门的绩,效,效改进,框,框架，,它,它为OMB和联邦,机,机构提,供,供了描,述,述、分,析,析联邦,政,政府架,构,构及其,提,提高服,务,务于民,的,的能力,的,的新方,式,式，其,目,目的就,是,是确认,那,那些能,够,够简化,流,流程、,共,共用联,邦,邦IT投资及,整,整合政,府,府机构,之,之间和,联,联邦政,府,府的业,务,务线之,内,内的工,作,作的机,会,会。FEA由5个,参,参考模,型,型组成,（,（如图3），,它,它们共,同,同提供,了,了联邦,政,政府的,业,业务、,绩,绩效与,技,技术的,通,通用定,义,义和架,构,构。如,果,果政府,机,机构要,建,建立理,想,想的组,织,织架构,，,，这些,参,参考模,型,型将可,以,以作为,系,系统分,析,析政府,的,的业务,流,流程、,服,服务能,力,力、组,织,织构件,与,与所用,技,技术的,基,基础。,这,这些模,型,型也是,专,专门用,于,于帮助,跨,跨部门,分,分析、,发,发现政,府,府的重,复,复投资,与,与能力,差,差距、,寻,寻找联,邦,邦机构,内,内部与,联,联邦机,构,构之间,的,的协作,机,机会。,6,FEA的五个,参,参考模,型,型,7,（二）,企,企业信,息,息化的,顶,顶层设,计,计,有的学,者,者应用,信,信息科,学,学领域,的,的知识,方,方法来,研,研究企,业,业信息,化,化架构,即,即企业,信,信息化,的,的顶层,设,设计，,认,认为进,行,行企业,信,信息化,顶,顶层设,计,计的内,容,容就是,设,设计企,业,业架构,。,。他们,认,认为，,企,企业架,构,构是一,个,个多视,图,图的体,系,系结构,，,，由企,业,业的业,务,务架构,、,、信息,架,架构、,应,应用架,构,构和技,术,术基础,架,架构共,同,同构成,。,。,8,（三）,四,四视图,集,集成关,系,系,虚拟企,业,业设计,的,的四视,图,图集成,关,关系是,指,指功能,视,视图、,信,信息视,图,图、资,源,源视图,和,和组织,视,视图（,如,如下图,所,所示）,9,（四）,上,上述顶,层,层设计,的,的基本,特,特点,1、业,务,务规划,是,是顶层,设,设计的,核,核心。,2、业,务,务规划,注,注重流,程,程整合,，,，淡化,部,部门概,念,念，强,调,调业务,协,协调和,统,统一。,3、关,联,联、系,统,统性是,顶,顶层设,计,计的价,值,值所在,。,。,4、顶,层,层设计,必,必须应,用,用相应,的,的理论,思,思路与,技,技术方,法,法。,10,（五）,对,对上述,顶,顶层设,计,计方法,的,的评价,1、没,有,有突出,网,网络结,构,构与业,务,务实施,平,平台,2、缺,乏,乏整合,后,后的后,台,台业务,落,落实基,础,础,3、如,何,何将政,府,府职能,纳,纳入顶,层,层设计,的,的业务,规,规划？,11,三、地,方,方政府,电,电子政,务,务顶层,设,设计的基本内,容,容,电子政,务,务顶层,设,设计的,基,基本内,容,容应该,是,是就电,子,子政务,建,建设的,基,基本问,题,题进行,总,总体的,、,、全面,的,的设计,，,，不仅,应,应该包,括,括网络,建,建设、,安,安全管,理,理、信,息,息资源,建,建设与,绩,绩效管,理,理等诸,多,多技术,层,层面的,内,内容，,也,也应该,包,包括行,政,政管理,体,体制、,政,政府职,能,能及具,体,体业务,类,类型之,间,间的关,系,系。,12,所以，,在,在电子,政,政务顶,层,层设计,的,的具体,构,构建过,程,程当中,，,，一方,面,面必须,充,充分考,虑,虑我国,政,政治、,经,经济发,展,展现实,，,，另一,方,方面也,必,必须借,鉴,鉴其他,国,国家在,进,进行电,子,子政务,顶,顶层设,计,计时所,采,采用的,科,科学合,理,理的思,路,路与方,法,法，以,使,使我国,电,电子政,务,务更能,发,发挥提,高,高行政,管,管理效,率,率、实,现,现资源,共,共享、,减,减少重,复,复建设,的,的目的,。,。根据,上,上述的,介,介绍以,及,及对FEA的优点,和,和缺点,的,的分析,，,，笔者,就,就作为,一,一级地,方,方政府,的,的电子,政,政务业,务,务系统,设,设计了,一,一套结,构,构模型,，,，并将,其,其称为,“,“电子,政,政务前,台,台-后,台,台服务,体,体系模,型,型”。,13,电子政,务,务前台,-,-后台,服,服务体,系,系基本,模,模型,14,电子政,务,务前台,-,-后台,服,服务体,系,系业务,模,模型,15,“电子,政,政务前,台,台-后,台,台服务,体,体系模,型,型”具,有,有如下,特,特点：,1、与,目,目前我,国,国政府,管,管理特,点,点相契,合,合。,2、体,现,现了信,息,息技术,对,对政府,行,行政管,理,理体制,改,改革的,要,要求与,影,影响。,3、明,确,确了电,子,子政务,所,所存在,的,的三层,“,“前台,-,-后台,”,”关系,。,。,4、模,型,型具有,较,较大的,伸,伸缩性,能,能。,5、能,够,够容纳,顶,顶层设,计,计与政,府,府行政,管,管理体,制,制创新,的,的诸多,技,技术与,方,方法。,16,四、地,方,方政府,电,电子政,务,务顶层,设,设计的,政,政策建,议,议,目前，,已,已经有,不,不少地,方,方政府,进,进行了,自,自己的,电,电子政,务,务顶层,设,设计。,不,不过，,从,从顶层,设,设计的,角,角度来,看,看，其,内,内容仍,然,然显得,不,不够全,面,面，对,一,一些比,较,较重要,的,的问题,没,没能进,行,行详细,的,的讨论,和,和分析,。,。作者,认,认为，,“,“电子,政,政务前,台,台-后,台,台服务,体,体系”,同,同样可,以,以作为,构,构建地,方,方电子,政,政务顶,层,层设计,业,业务模,型,型的基,础,础，即,围,围绕该,模,模型并,从,从政府,绩,绩效管,理,理、网,络,络、业,务,务、信,息,息资源,、,、组织,结,结构等,诸,诸多方,面,面进行,各,各地的,电,电子政,务,务总体,设,设计。,因,因此，,作,作者提,出,出以下,的,的政策,建,建议。,17,（一）,建,建立科,学,学规范,的,的地方,政,政府电,子,子政务,绩,绩效管,理,理与评,估,估模型,从前面,的,的介绍,可,可以看,出,出，绩,效,效参考,模,模型是,美,美国FEA的核心,内,内容，,是,是决定,其,其他四,个,个参考,模,模型的,基,基础，,而,而且美,国,国政府,在,在实施,电,电子政,务,务战略,的,的24,个,个总统,优,优先项,目,目时，,同,同样也,是,是以此,为,为考核,依,依据的,。,。实际,上,上，我,国,国一些,地,地方也,在,在建立,政,政府绩,效,效管理,制,制度，,并,并提出,了,了建立,责,责任政,府,府的要,求,求，但,是,是从具,体,体内容,来,来看，,电,电子政,务,务尚未,纳,纳入政,府,府绩效,管,管理制,度,度范畴,。,。为此,，,，今后,各,各地政,府,府可以,采,采取以,下,下政策,措,措施：,18,1、明,确,确电子,政,政务的,绩,绩效考,核,核单位,及,及其各,自,自的电,子,子政务,发,发展的,具,具体目,标,标。,2、根,据,据地方,电,电子政,务,务发展,实,实际构,建,建“,绩,绩效参,考,考模型,”,”。,19,（二）,根,根据政,府,府职能,设,设计电,子,子政务,业,业务参,考,考模型,在1988年,的,的国务,院,院机构,改,改革过,程,程当中,，,，我们,明,明确地,提,提出了,“,“转变,政,政府职,能,能”的,概,概念。,此,此后，,政,政府职,能,能转变,成,成为我,国,国关于,政,政府行,政,政体制,改,改革的,理,理论基,础,础，因,此,此在讨,论,论电子,政,政务顶,层,层设计,时,时，首,先,先必须,从,从政府,职,职能的,角,角度来,设,设计电,子,子政务,的,的业务,参,参考模,型,型，遵,循,循目前,“,“三定,方,方案”,的,的基本,原,原则来,规,规划政,府,府机构,的,的电子,政,政务业,务,务。但,是,是，从FEA的业务,参,