第一讲环境管理的职能与作用

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,环 境 管 理,主讲人 李岩教授 2015年7月25-26日,1,自然系统,人类社会-经济系统,获取社会经济系统需要,的各种资源,向自然系统排放各种经济系统的废弃物,控制物质流,第一讲 环境管理的职能与作用,一，环境问题的本质是什么？,2,案例分析,现代城市对于汽车所带来的尾气污染都基本采取制定尾气的排放标准（强制性）和对于生产汽车采取某些强制性的措施（如安装汽车催化式排气净化器）。这些措施对于个体的排放率起到控制作用，但并不意味着污染的总体水平或环境污染水平得到有效的控制。,即使所有路上行驶的车都是干净的（低污染的），但仍然会有较高的排污量，因为在按照里程补贴的规制下行车里程数得不到控制，污染者的数量得不到控制，环境污染水平依然会保持较高的状态。,3,在相当长的时间内，环境问题仅仅被看作污染问题，也就是生产技术的局限性，各国主要侧重于各种污染的治理。,这段时间用于污染的治理费用巨大（发达国家GNP的1-2%，发展中国家的0.5-1%），但效果不明显。,1972年斯德哥尔摩人类环境会议首次讨论了经济发展与环境问题的相互联系和相互依赖的关系。同年罗马俱乐部发表的增长的极限，根据经济发展模型的计算，提出地球不具备足够的支撑能力，第一次从学术的角度将环境与经济增长联系,起来。,4,到了1974年在墨西哥由联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议联合召开的资源利用、环境与发展战略方针专题讨论会上形成了三点共识：,（1）全人类的一切基本需要应得到满足；,（2）要发展以满足需要，但又不能超出生物圈的容许极限；,（3）协调这两个目标的方法即环境管理。,1987年联合国环发会发表的,OUR COMMOM FUTURE,明确提出环境问题与社会发展问题密切相关，指出环境问题产生的根源在于人类的发展方向、发展道路和发展方式。,5,环境管理,是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，到达既要发展满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。,6,对于环境管理概念的理解;,首先，协调发展与环境的关系，建立和持续发展的经济体系，社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础，这是,环境管理的根本目标,。,第二，要动用各种手段限制人类损害环境质量的行为。人类在环境管理的活动中扮演者管理者和被管理者的双重角色，具有决定性的作用。因此，,环境管理的实质,是要限制人类损害环境质量的行为。,7,第三，环境管理和其它管理活动一样，也是一个,动态的过程,。环境管理要适应科学技术经济规模的迅猛发展，及时调整管理对策和方法，使人类的活动不超过环境的承载能力和自净能力。,第四，环境保护是,国际社会共同关注的问题,，环境管理需要各国超越文化和意识形态等各方面的差异，采取协调合作的行动。,8,二、环境管理的手段,（1）法律手段,法律手段是环境管理的一个最基本的手段，依法管理环境是控制并消除污染，保障自然资源的合理利用并维护生态平衡的重要措施。,如我国的环境保护法、能源法、节约能源法清洁生产法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废弃物污染环境防治法、海洋环境保护法、森林法草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法、水土保持法、农业法等等。,政府管制,主要方法,：环境法律、法规；,政策制度；,环境标准；,9,案例分析1：,从1973年到1986年美国生产汽车的效率平均提高了两倍，从17.8l/100km降低到8.7l/100km。效率提高4%来源于内部空间的缩小，96%是由于汽车变得更轻更好。燃油的效率提高10%。,私人轿车的燃油效率的提高并未使得有害气体的排放量减少，Why？,布什政府试图说服国会批准开始实施新的汽车燃油标准，进一步提高汽车的燃油效率，促进汽车企业向更节能的方向研发。一直到2008年奥巴马政府上台新的法人燃油法才真正实施。,10,案例分析：,对于废旧节能灯回收，德国采用销售体系和社区回收两个平行渠道。收集网点分布在灯具专营店、超市、药店、电器商店，以及社区内。像德国著名的连锁超市雷阿尔在其361家分店都设有收集箱。此外，德国自然保护协会呼吁政府通过立法规定，零售商必须负责回收废旧灯泡。,欧盟针对电子废弃物于2003年颁布了关于报废电子电气设备指令（WEEE指令），最新修订的WEEE指令中零售商回收计划要求最晚到2014年2月，大型电子商品店(店面面积达400平方米以上的电子商品店)将必须免费接受小型WEEE项目如移动电话，而消费者不必购买新的产品。,11,（2）经济手段,经济手段是运用经济杠杆，经济规律和市场经济理论限制和诱导人们的生产，生产活动遵循环境保护和生态建设的基本需求。,如，（1）可交易的排污许可证，,（2）税收，庇古税的征收，,排污税、燃油税、产品环境税、自然资源税等,（3）银行信贷、金融、保险等手段,从2008年起我国开始实行绿色信贷制度和环境责任保险制,度。,12,排污权交易（Coase手段）,如美国的排污许可证交易，我国正在试行的排污权交易等。,排污权交易机制最早是由Dales创建，1968年他首先提出在加拿大的安大略省建立一个能够出售水体“污染权”的权力机构，由地方权力机构根据企业各自的污染需求和消减成本分配给各企业污染权。,SO,2,排污权，汽油中铅的信用交易,13,税收手段（庇古手段）,税（taxes）通常是指留作政治而补税行政管理的费用，因此一般进入国库而不指定为地方或部门所用；费（charges) 是由部门机构收取；,如果环境税不能指定用于环境污染控制的公共开支，就违背了庇古税的要点。,在美国环境收费对环境收费指定用途，美国大部分环境税都支付给如美国超级基金、美国溢油责任信托基金等一些基金组织；在法国水资源收费以及SO,2,排放、挥发性有机物和NO,x,的税收都被用于污染企业的减污投资。,（OECD，1995）,14,瑞士提高碳税后的分配效应,收入群体,损 失,克朗/单位/年,占总消费的比例（%）,最穷的20%,888,1.24,最富的20%,1026,0.78,城市地区,1261,0.88,北部农村,1391,1.16,15,补贴,补贴在某种程度上可以看作是消极的税收，但补贴的的适用有时会起到截然相反的作用。,我国对清洁生产技术的补贴、美国对中小企业的污染预防补贴等；,对环境标志产品的补贴；,农业补贴最各国普遍使用，但是它所起到的消极作用是不容置疑的；,税收-补贴,16,（,3）技术手段,技术手段是指借助那些既能提高生产率又能把对,环境的污染和生态的破坏控制到最小限度的技术以及,现有的污染治理技术等来达到保护环境的目的。,如水污染处理技术、大气脱硫技术、汽车尾气治理技术等，技术可以极大地提高资源使用效率。,国家能源局日前印发国家能源科技“十二五”规划，规划划分勘探与开采技术、加工与转化技术、发电与输配电技术和新能源技术等4个重点技术领域，并将“提效优先”的原则贯穿至各领域的规划与实施之中。在上述4个重点技术领域中确定了19个能源应用技术和工程示范重大专项，制定了实现发展目标的技术路线图，并针对重大专项中需要突破的关键技术，规划了37项重大技术研究、24项重大技术装备、34项重大示范工程和36个技术创新平台。,17,案例分析：,铬是能够导致肺癌的有毒大气污染物，在电镀过程中释放到大气中去。最大允许控制技术可减少这一过程99%的铬排放。这一标准影响了全国范围内2800个装饰性铬电镀企业、1500个硬铬电镀企业和700个阳极铬电镀企业。最大允许控制技术标准因生产过程的种类以及企业是否新建有所不同。例如，使用硬铬电镀槽的现有企业要做到，干燥流通空气中每立方米铬的浓度低于0.015mg/m3。为达到这一要求，操作人员必须使用洗涤器。所有新建和现有的阳极镀铬操作则必须达到0.01mg/m3的排放标准，或者在电镀槽里使用湿式烟气控制设备并且维持表面张力小于45dyn/cm（这种方法在电镀槽表面形成了一层泡沫，使铬挥发最小）。所以MACT标准根据不同的生产过程而有所不同，可以采用污染控制设备或改进操作过程来达到。,18,（,4）行政手段,行政手段是指国家通过各级行政管理机关，根据国家的有关环境保护方针政策，法律法规和标准而实施的环境管理措施。,行政手段比法律手段具有时效短，易操作的特点，是法律手段的有力补充；但是行政手段具有一定的人为性，所以经过实践检验的有效行政手段必须最后上升成为法律手段。,19,（,5）教育手段,教育手段是指通过基础教育，专业的和社会的环境教育，不断提高环保人员的业务水平和社会公民的环境意识，来实现科学管理环境以及提倡社会监督的环境管理措施。,20,三、环境管理的主体,政府机构,企业及各类组织,社区及个人,制约,影响政策,制约,相互影响,21,环境管理的客观对象环境（公共物品）,环境管理的主观对象企业、社区、个人,以及所有从事经济活动的实体,环境管理的实施者政府（第三方公共利,益的代言人）（思考是否唯一，为什么？）,22,激励变革,特定行为的强制力度,缺乏准确信息,基于信息的战略,消除政策冲突,激励手段,直接的监督管理,禁,令,最好的可用技术,排放标准,环境质量标准,取消补贴,谈判协议,可交易许可,生态税,税务改革,管理改革,环经影响评价,生命周期分析,产品环境标志,生态审计,环境结算,研发投入,信息战,奖励与承认,市场经济条件下达到环境改善的战略,23,企业或组织自觉主动承担环境责任，环境信息公开、环境信息等级评价、环境标志等,协商性的环境管理的保障机制能够获得相关的信息，保障有效监督、认证和管理，还需各项成本不能过高，否则难以实行。,环境体系认证与环境产品认证对于环境管理起到极大的补充作用。,24,四、中国的环境管理制度,1，中国环境保护的基本原则,“预防为主”,“谁污染谁付费”,“强化环境管理”,25,（1）,“预防为主”,的政策，就是把消除污染、保护环境的措施实施在经济开发和建设过程之前或之中。从根本上消除环境问题得以产生的根源，大大减少时候治理所要付出的代价。,26,（2）“,谁污染，谁付费,”的原则,这项政策明确环境责任，开辟了环境治理的资金来源。主要包括：,企业必须把污染防治与技术改造结合起来，技术改造的资金要有适当的比例用于环境保护措施；,征收排污费，凡超过国家标准排放污染物的，依法缴纳排污费；,对工业污染实行限期治理；,27,（3）,“强化环境管理”,的政策,这项政策是三项基本政策的核心。主要内容包括：,加强环境保护的立法和执法；,建立全国性的环境保护管理网络；,运用各种宣传媒体广泛动员民众参与环境保护，并在教育体系中逐步加强环境意识教育；,建立了多项制度为核心的强化环境管理的制度体系,28,2，,我国的八项环境管理政策：,老三项：环境影响评价制度，,“三同时”制度，,排污收费制度，,新八项：排污许可证制度，,环境保护目标责任制，,城市环境综合整治定量考核，,污染集中控制,限期治理,29,（1)，环境影响评价制度,环境影响评价制度是我国规定的调整环境影响评价中所发生的社会关系的一系列法律规范的总和，它是环境影响评价的原则、程序、内容、权利义务以及管理措施的法定化。,对环境有影响的新建、改建、扩建、技术改造项目以及一切引进项目，包括区域建设项目都必须执行环境影响报告书审批制度。,30,建设单位提出以批准的建设项目建议书,研究国家的有关法律文件,研究与建设项目有关的其他文件,筛选重点评价项目,确定各单项环境影响评价的工作等级,和编制环境影响评价大纲,环境现状调查,建设项目的工程分析,环境影响预测,国家、地方有关法规、标准,评价建设项目的环境影响,提出环境保护建议和措施,给出结论,报告书的编制,31,(2)“三同时”制度,所谓“三同时”指新扩建项目和技术改造项目的环保设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。,这项三同时制度是我国独创，源于70年代防治污染工作的实践。,32,（a），对于执行“三同时”制度的项目界限还很不具体，对于那些项目应该执行，那些项目不须执行的界限这是原则性的，各地虽有一些地方法规予以规定，但总体的界限不十分清楚，这就使得“三同时”制度的可操作性折扣。,（b），“三同时”设施的后期管理比较薄弱，工作中往往只注重前期工作，对后期，尤其是同时投产后对环保设施运行的积蓄监督还远远不够，这是导致我国环保设施运行率不理想的一个重要原因。,（c），有法不依，执法不严的现象比较普遍。由于管理机构和人员素质等客观原因，基层“三同时”执法不严的现象在全国比较普遍，在有些地区还十分严重。,33,(3)，排污收费制度,排污收费制度就是关于在全国范围内对污水、废气、固体废弃物、噪声、放射性等各类污染物因子，按照一定标准收取一定数额的费用，以及有关排污费可以计入生产成本，排污费专款专用，主要用于补助重点污染源治理等基本原则规定的总合。,34,(a)，收费的标准偏低，收费的手段单一，仅以超标处罚为主。这使得对污染的控制缺乏刺激作用，很多企业宁可交排污费也不愿意去治理污染。排污收费的目的不在于收费，而在于通过收费这种手段促进企业治理污染。排污收费制度包括收费，罚款，财政和金融等四种经济手段，目前我国仅仅使用罚款这一单一手段。,(b)，污染治理资金使用效益不高，排污费没有起到应有的作用。一方面，资金分散使用，忽视必要的集中治理，不仅投资效益下降，而且影响治理设施的运转；另一方面，排污费重要集中使用在末端治理上，没有用在清洁生产，用于污染产生全过程的控制，这使得资金的使用率下降。,(c)，我国排污收费的改革方向是从超标排放过渡到排污收费；从单一浓度收费改为浓度与总量相结合收费；从单因子收费改为多因子收费；从静态收费改为动态收费。,35,(4)，环境保护目标责任制,环境保护目标责任制是一种具体落实地方各级政府和有关污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把贯彻执行环境保护这一基本国策作为各级领导的行为规范，推动环境保工作的全面、深入发展，是责、权、利、义的有机结合。,36,(5)，城市环境综合整治定量考核制度,所谓城市环境综合整治，就是把城市环境作为一个系统，一个整体，运用系统工程的理论和方法，采取多功能、多目标、多层次、 的综合战略、手段和措施，对城市环境进行综合规划、综合管理、综合控制，以最小的投入换取城市质量优化，做到经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，从而使复杂的城市环境问题的得以解决。这项制度要对环境综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指标，进行考核，每年评定一次城市各项环境建设与环境管理的总体水平。,37,城市环境综合整治定量考核指标体系：,环境质量指标,：包括可吸入颗粒物浓度年平均值，二氧化硫浓度年平均值，二氧化氮浓度年平均值，集中式饮用水水源地水质达标率，城市水域功能区水质达标率，区域环境噪声平均值，城市交通干线噪声平均值。,污染控制指标：,烟尘控制区覆盖率及清洁能源使用率，汽车尾气达标率，工业固体废物综合利用率，危险废物集中处置率，工业企业排放达标率（工业废水排放达标率，工业烟尘排放达标率，工业二氧化硫排放达标率，工业分成排放达标率）。,38,城市建设指标：,城市生活污水集中处理及回收利用率，生活垃圾无害化处理率，建成区绿化覆盖率，生态建设，自然保护区覆盖率；,环境管理指标：,环境保护投资系数，污染防治措施及污染物排放自动监控率，环境保护机构建设；,39,(6)，排污许可证制度,排污许可证制度是以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，对排污的种类、数量、性质、去向、方式等的具体规定，是一项具有法律含义的行政管理制度。,这一制度包括:,排污申报，确定污染物总量控制目标；,污染物排放总量指标的规划分配，分配污染物总量消减指标是发放和管理排污许可证最核心的工作；,核发排污许可证；,监督检查执行情况等。,40,(7)，污染物集中控制制度,在过去的很长时间内，我国在污染源的分散治理上，花了很大的财力和物力，但效果并不显著，主要原因是：一是对污染的控制难度大，二是对环境工程的环境-效益分析不够，没有选择较好的管理途径。考虑到我国的国情和制度优势，对于点污染源应采取以集中控制为主的发展方向。我国目前主要对废水，废气，有害固体废弃物以及噪声采取集中控制的方式。,41,实例分析：,以大企业为骨干，实现企业联合集中处理，例如兰州市西固地区内有几十个大中型企业，废水排放量大，对黄河兰州段影响很大，后来确定发挥大企业的资金内和技术优势，有兰州石化公司筹资扩建原污水处理厂，却得很好的经济效益和环境效益；,同类企业相互联合对废水进行集中控制，因为同行业的废水水质相似，可以采用合并处理的方式。如天津卷麻纺织厂等5家同行业的小企业共同投资112万元，建成处理6000吨的污水处理站，该站与厂家脱钩，实行独立核算，对各厂提供有偿服务，处理效果很好；,对含有特殊污染物的废水实行集中控制。如电镀废水，全国各地大多采用压缩厂点，合并厂点，集中治理的措施。与分散处理相比较，投资少，效果好，而且跟利于处理设施的日常运行和管理；,工厂对废水与处理后从到城市污水处理厂进行集中处理。,42,(8)，限期治理制度,限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批地对污染严重，群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限制治理时间、治理内容以及治理效果的强制性措施，是人民政府为了保护人民的利益对排污单位采取的法律手段。,43,限期治理包括：,区域性治理，即对污染严重的某一区域，某一水域的限期治理；,行业性限期治理，即对某个行业性污染的限期治理。如对造纸行业制浆黑液的限期治理，交通行业对汽车尾气的限期治理，机械行业对锅炉生产的限期改造更新等。行业性限期治理包括产品结构，原材料，能源结构，工艺和设备的调整与更新；,污染源限期治理，即对污染严重的排放源进行限期治理，如对某个企业，某个污染源，某个污染物的限期治理。,44,