当前经济形势与大部制改革背景下的税收改革

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,当前经济形势与大部制改革,背景下的税收改革,涂龙力 教授,中国税收学术委员会 学术委员,中国财税法研究会 常务理事,1,专题讲座内容,一、经济背景：当前经济形势,二、改革背景：大部制改革,三、税收改革,（一）实体制度改革,（二）体制制度改革,（三）程序制度改革,2,一、当前我国经济运行态势（略）,（一）经济运行阶段,1.经济发展战略处的阶段,新三步走战略的第二阶段（1.2000-2010低收入到中等人均GDP4000美元;2.20112020,GDP翻番;3.2050基本,实现现代化） 承上启下的攻坚阶段,2.经济周期处的阶段,世界经济规律-人均10000国际元（2010年中国8800）,则步入经济增长的自然回落周期。我国已接近,今年定7.5,预测2020年6左右,以后5左右（发达国一般3以下,2,012年美,2.3;欧-0.4;德0.9;法0.2;意-2.1;日2;英-0.2;加2;金砖四国中7.8;印4.5;俄3.6;巴1;南非2.3,），,不可能再有两位数增长,缩小潜在增长率与实际增长率差距。,3,（二）2020年前的利好与利空因素（略）,1.利好因素,经济规模与市场容量巨大;地区间产业梯次升级空间广阔;储蓄率高;基础设施完善;体制改革尚有空间;民众期望值高等等。,2.利空因素,人口与资源红利逐步消失;经济增长的技术支撑脆弱;内需不足;资源约束;环境重负;社会矛盾尖锐;国际关系恶化等等。,4,（三）四大陷阱的挑战,1.中等收入陷阱（拉美陷阱)-社会危机2006年世行提出3000美元,2012年中国6000,发展方式、金融脆弱、升级困难、收入差距、城市化受,阻导致经济停滞与社会矛盾,2.赶超陷阱_枪击出头鸟,被动局面-遏制、堵截,3.美元陷阱-投资方向（个人：国内消费）,美元地位、量化宽松政策、投资渠道、增持美债风险,4.,转型陷阱_既得利益阶层与集团对改革开放的 阻力引发社会矛盾的累积,5,（四）重点战略（略）,1.包容性发展战略（两个中心）,2.创新性结构优化升级战略（转方式）,3.消费升级扩内需战略（降外贸依存度）,4.农民工市民化的城市化战略（投资巨大）,5.破资源约束的可持续发展战略（资源储备、外向收购、价格调控）,6.包容、平衡的经济大国战略,6,（五）重点领域关键环节改革取得重大进展,李主持,十七五首提：（略）,财税、金融、要素价格、垄断,1.土地、利率、汇率等要素的新一轮市场化改革;,2.国企改革与社保体系建设;,3.政府改革-职能转变;财税体制改革;,4.增加居民可支配收入为重点的收入分配改革,等等,7,（六）经济政策变化（中央经济工作会议）,（略）,新班子第一次级别最高的经济工作会议,1.“快”字让位“健康持续”,持续快速协调健康、平稳较快、又快又好、又好又快,2.政策配合_逆周期调节（稳健）与结构性调节兼容,积极适当、积极稳健、双稳健、积极稳健、积极适当宽松,3.,政策目标_ 稳增长、控物价、调结构、防风险,四重目标,难度大,新“四化”-市场化,（重之重）,、城镇化,（重质量,）、,工业化(,调结构10.1:45.3:44.6比国外低30点,)、全球化,（,有空间）,8,（七）执政能力考验_胡：“七一讲话”（2011.7.1）,李克强财税思想,1.主导地位：,财税体制改革涉及整个服务业的发展和中西部地区发展等问题，要抓住一些关键环节，做,牵一发动全身,的事。,2.重要领域,：,财税体制改革的,重点,是“营业税改增值税”。“营改增”不仅是税制的转换，而且能够推进,经济结构的调整,，促进服务业的发展，推动就业，并且减轻小微企业的负担。,3.关键环节：,财税体制改革中要,充分调动地方的积极性,。单一税种的财税体制改革，能够减少经营成本，但确实存在中央和地方如何分配的问题，所以,更需要培育好地方的主体税种，要让地方政府减少收费，并且不过多依赖土地财政。,4.双重目标,：,既要让企业减负，又要培育财源、涵养税源；,既要让地方政府积极性提高，又要让中央有更多的操控能力。,“要深入研究，给地方更多自主发展的权力。”,9,二、稳步推进大部门制行政体制改革,（一）大部门制内涵（略）,大部制是国家行政机构职能定位与职能配置的一种运行模式，是指对职能相同或者相近的政府机构重新进行职能定位与科学配置（整合或归并），以减少机构配置重叠、职权界线不清、职能交叉不顺，运行成本倚高、运行效率低下,旨在建立一套转变传统职能定位、降低运行成本、提高政府工作效能的适应现代市场经济运转的政府管理模式,。,1.部门分散管理型模式向高度专业化、扁平化管理型模式转变的客观要求,2.传统计划经济管理型模式向现代市场经济管理型模式转变的客观要求,3.经济审批型政府职能向社会服务型政府职能转变的客观要求,一言弊之,是上层建筑适应经济基础的客观要求。,10,（二）大部门制与政府职能转变的关系,（略）,1.,大部制是一种专业化程度较高的政府,组织机构,管理模式，,但其最终只是一种外在的形式;而转变政府管理职能则是现代市场经济的内在本质要求。,2,，大部制与转变政府职能是形式与内容的关系,：,转变政府管理职能是行政体制改革的核心,大部制是适应这一改革核心的形式,3.,从管理学角度看,转变职能可能有多种形式，大部门制只是其中的一种形式。,所以,大部制改革不是越大越好，更不可能一刀切。,（税收分级专业化管理包括征管、稽查也是一种管理模式,根据“猫论”全国一刀切是否可行？）,11,（三）,大部制改革的目标,（略）,1.,十七届二中全会确定的大部制改革的目标是：,到年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标,“,即转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。,2.,十八届二中全会确定的改革目标是,，,“贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，,以职能转变为核心,，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系,。”,12,（四）大部制改革的基本原则（略）,1.,十七届二中全会通过的,关于深化行政管理体制改革的意见,确定大部门制改革的两个基本原则：,一是精简、统一、效能；,二是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,（三权分立）,。,2.十八届二中全会通过的,国务院机构改革和职能转变方案,确定的原则（延续、细化）：,一是,推进（四分开）政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。,二是处理好三个关系：政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系。,13,（五）大部制改革的两种基本方式与方案选择（略）,1. 大部制改革的两种基本方式：,一是职能归并;二是机构整合。,2.大部制改革的方案选择。大部制改革因两种基本方式的不同组合形成了“大中小”三种不同的方案可供选择：一是大改方案。,所谓大改方案是指将相同或相近职能彻底归并和机构较大整合相配套的改革方案，比如新一轮大部制改革方案中将铁道部一分为三则属大改方案,。二是中改方案,。所谓中改方案是指将相同或相近职能部分归并和机构部分整合相配套的改革方案。,三是小改方案,所谓小改方案是指仅将相同或相近职能部分归并不涉及或很少涉及机构整合相配套的方案,。,14,（六）大部制改革与大财政（略）,1,十七届二中全会决定、全国人大通过的方案,第一,财政部同发改委、央行三巨头成为中央宏观调控中心,具有决定宏观经济政策的职能,(国家发展,和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，,形成更加完善的宏观调控体系。),第二,明确财政部具有“预算管理、税政管理”两大基本职能,（财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政 体系。）,信号：税总将分割税政管理职能（目前处过渡阶段），解决第一个财税职能交叉（第二个职能交叉是国地两套征收机构）,15,2.十八届二中全会通过的方案（略）,实行铁路政企分开。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司,组建国家卫生和计划生育委员会。,组建国家食品药品监督管理总局。,组建国家新闻出版广播电影电视总局,重新组建国家海洋局。,重新组建国家能源局。,本轮大部制改革,选择的目标,既是目前急需职能调整的领域,也是基本取得改革社会共识且易于的部门,。新一轮大部制改革在充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，,保持国务院机构总体相对稳定,的前提下，对有些长期存在的职能交叉、机构重叠、社会高度关注的问题比如宏观调控、财税管理、金融管理、社会经济秩序监管等领域与部门，特别是组成部门与直属机构、直属单位之间职能交叉、机构重叠等问题并未过多涉及。,16,3.,推进大部制,税,政,管理,职能整合,解决职能交叉,、降低协调成本,。,（略）,所谓大部制财政改革（简称大财政改革）,是指将税政管理职能整合归并财政部统一管理,、旨在提高税政管理效能的一种财税职能改革。,税政管理属税收决策权范畴，主要包括制定税收,基本制度和税收政策两项基本职能,税政管理职能整合归并的大趋势,首先，大部制改革的目标与原则要求。,其次，财政部职能定位的要求。,最后,财政税务的历史渊源使整合归并税,政管理职能具备可行性。,17,（七）大部制改革与大征管,1.内涵,所谓大部制征管职能改革（简称大征管改革）是指将税收征管职能根据大部制改革原则和目标的要求进行职能归并,与机构整合,旨在解决国税与地税的征管职能交叉与机构重叠,建立权界清晰、责权一致、分工合理、,降低协调成本、,运转高效的一种大征管体制模式,2.,税收征管职能配置的大趋势,首先，税收征管职能双轨制增加了税收征管成本。,其次，税收征管职能双轨制降低了税收征管效率。,最后,税收征管职能双轨制与大部制改革总要求相悖。,18,3.归并后的职能整合,税收征管职能应当由双轨制向单轨制转变，国地税归并整合后的省以下税收征管机构可划分为两部分：,一是税务征收机构,行使税收管理、纳税评估、税款征缴和信息平台搭建等基,本职能；,二是税务检查机构,，,（基本法-整编？）,行使内外税务日常捡查、专项捡查以及涉案稽查等基本职能。,归并整合后的税收征管机构最大限度地规避了现行双轨制职能交叉、机构重叠、成本倚高的弊端，是大部制改革要求达到的终极目标。,19,4.大征管职能归并整合的方案与步骤选择（略）,大征管职能归并整合应当也分三步走：,第一步，小改阶段（“十二五”期间）即新一轮大部制改革期间的方案设计与试点阶段,。这阶段的主要任务：一是总结上海、西藏税收征管职能单轨制经验，设计解决“一税两征”和“一户两管”职能交叉的方案，比如推行国地税间的相互委托征管制度等。二是充分利用“营改增”契机,明确国地税征管职能权界,合理分工。三是制定职能归并方案,在“营改增”试点地区先行试点。,第二步，中改阶段（“十,三五”期间）即完善方案和扩大试点阶段,。这阶段的主要任务：一是总结第一阶段经验教训进一步完善征管职能归并方案；二是制定国地税征管职能和监督捡查职能两分离的方案并选择上海、深圳两地先行试点，为下一步国地税全面职能归并整合奠定基础。,第三步，大改阶段(“十四五”期间)即全面推行大征管职能单轨制阶段,。这阶段的主要任务：一是不断磨合、完善征管职能归并的单轨制；二是实行国地机构整合后的征管与监管职能的两分离。,一,20,（八）,厘清几个认识（重点）,最大的认识误区是：认为大部制机构改革=机构合并。,就大财政、大征管而言，凡提大财政职能归并整合则误认,为国家税务总局与财政部机构合并；凡提大征管职能归并,整合,下,则误认为国税与地税两套机构合并,必须,厘清,五个,问题,：,1.,大部制机构改革的核心是转变职能,非单纯合并;,2.,归并整合机构的目标是解决一职能重复交叉、机构重叠、效率低下、成本倚高,问题,；,3.,大部制改革是一个历史过程、只能稳步推进、不能一蹴而就；,4.,大部制改革是行政体制改革和政治体制改革从而是一项深层次体制改革；,5.,大部制改革是政府职能适应社会主义市场经济体制建设大趋势。,改革时间表,：,1,十七（2020）2.自下而上（提案关注,度,本次立法权、房产税）3.自上而下（李决心）,讨论一：大部制改革背景下,两套征收机构职,能归并趋势及路径？,21,三、新一轮税收实体制度改革,总要求： 结合税制改革完善结构性减税政,结构性减税,策,（一）结构性减税政策解读（略）,1.性质_财政政策工具,2.特点_结构性-有增有减,3.分类_,政策激励性减税和税制改革性减,税（通过变动税制要素减负）从现阶段基本层面看属税制改革性减税,4.取向_结构性减税-营改增,_结构性增税-房产税、资源税,_有增有减_所得税、消费税,22,（二）实体税制改革目标,（略）,第一、结构优化,结构优化的核心是比例关系优化。,1.税种结构优化,_直接税与间接税比例（经济发展不同阶段比例不同）等；,2.税收分配结构优化_,_中央税,地方税与共享税（方向取消共享税）、三级政府间分配（保县级财政）以及税源生成地与税款征收地分配（总分机构纳税）等;,3.,税费结构优化,_房地产税、环境税（推进费改税）等,第二、,社会公平,1.权利公平,_征纳双方,2.机会公平,_破除身份,3.规则公平,_平等参与竞争发展,23,（三）结构性减税的税制改革_营改增（略）,转型与扩围是两种性质不同的改革,1.税制要素,第一,征收范围（全覆盖？）,第二,纳税人（单一或双重标准？）,第三.税率（税负？几档？）,第四，抵扣范围（全面？）和抵扣法律凭证（建安行业引发的问题-增值税发票是唯一法律凭证？）,2,.纳税人权利及保护（抵扣权及保护程序）,3.配套改革,第一，中央与地方关系,第二,地方税收体系,4,.如何借鉴现代型增值税制,5.立法步骤（一步？分步？）,6.上海试点评估,24,（四）结构性增税的税制改革_,财产税,（房 产、遣产）、资源税（环保税）,国务院批转发财保三部委重要文件,关于深化收入分配制度改革的若干意见,第一、改革完善房地产税。,1.,完善房产,保有、交易,等环节税收制度,（税制设计：按税种？按环节？），,2.逐步扩大个人住房房产税改革试点范,围，,3.细化住房交易差别化税收政策，,4.加强,存量,房交易税收征管。,25,几个讨论的前提,1.房地产税的职能定位（财政？调节？调房价？）_决定改革内容（朱副财长：稳价，全征无时间表。黄奇帆：唯一无限购,房价控好？契所增营差别化）,2.房产与地产改革关系（分别?统一？),第一,土地出让金制度改革.三种观点:一是取消.设置房地产税;二是保留.由批租制改为年租制;三是保留不变（官方财税部门）,第二.理论:一是土地出让金性质_地租:二是绝对、极差、垄断三种不同地租的管理与分配,第三.学界：实行土地出让混合制（港）即土地批租与年租相结合,极差地租归年租,26,3、房产税制结构的优化,涉及土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、 契税、印花税、营业税、个人所得税等税种的调整.,一种思路:按环节优化结构。,获得土地环节：一,一是用好土地增值税;,二是费改税（土地有偿费、管理费等）,开发经营环节:,用好营（营改增）、所得税、契税,;,持有使用环节:,一是合并土地使用税、城建税、耕地占用税;,二是对产权、使用权的个人与法人按市场价值征税;,三是开征遗产与赠与税（许：持有环节因征管难度大不征）,27,另一种思路:,整合税制:,1.取消流转环节土地增值税,开征保有环节增值税（土地增值税与土地出让金,企业所得税从性质上存在重复征税）,2.取消耕地占用税、契税（合并契、印）、营业税，开征土地闲置税,房地产税改革难在税收征管层面,1,房地产税基评估体系,评估机构、标准、方法、人员,2,建立社会信息共享机制（立法）,3.存量与增量改革是否同步？（在存量腐败巨大情况下有条件赦免不可避免_法不责众）,讨论二：房产税改革如何定位及调房价的作用？,28,第二,，,扩大资源税征收范围、提高资源税税负水平（从价计征,8%？,）,1,.,改革顺序是油、汽、煤、金属与非金属原矿、水,2.理顺资源品价格,第三，环保税（送审稿）,1.正税范围：与税改关系（增、资）,2.清费职能：成熟的先开征,第四，,研究在适当时期开征遗产税问题。,美停征我不征？十五大明确后的阻力？中国不存在富二代？,讨论三：遗产税对调分配作用及开征时间？,29,（五）有增有减的结构性税制改革,第一、加强个人所得税调节。,1.,加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。,2.完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，,3.建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号制度，依、法做到应收尽收。,4.取消对外籍个人从外商投资企业取得的股息、红利所得免征个人所得税等税收优惠。,讨论四：,1.直接比重6%过低,与优化结构相悖？两难选择？,2.调节作用的局限性、两会争议-起征点？,3.直接税操作层面（征管手段与技术）难度,4.既得利益群体阻力（法国教训）,30,第二，,合理调整部分消费税的税目和税率,，,1.支持资源节约和环境保护，合理调整消费税税率结构、征收范围和征税环节，,2.,将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围。奢侈品消费政策的争议？外购？,讨论五：消费税改革如何定位,（促消费扩内需和调收入）,？深化改革能否抑消费或肥水外流？,31,四、新一轮税收体制制度改革,（一） 十八大_加快改革财税体制,1.,一个体制,：中央与地方财力与事权相匹配的体制；,2.,两个体系,：基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系；地方税体系；,3.,一个制度,：有利于结构优化、社会公平的税收制度,4.,一个机制：,公共资源出让收益合理共享机制,32,（二）大部制改革相关原则在完善地方,税体系中的适用,第一.继续减政放权_税政管理权,1.税政管理权内涵（立、执、管）,2.怎样下放？（一是下放层级-十六三首提、十七二均不明确,十七五明确放到省级;二是下放前提-中央统一税政;三是下放内容;四是程序）,第二.处理好中央与地方关系_收入划分,按事权即支出确定收入即分配比例（营改增,返还、补贴非长远之策）,33,（三）地方税收体系的完善,背景：营改增（最终取消）,1.主体税种的确定,第一、具体税种（财产税、资源环境税）,第二、分税制-省县两级主体税,2.地方税规模（量支为收）,3.征收管辖（大征管）,地税征管机构随职能归并而更名？,4,完善地方税体系形势分析_倒逼机制形成,第一、营改增倒逼重建地方税体系,第二、确立主体税种倒逼房产税改革,第三、调节收入分配倒逼个税、遗产税,第四、生态资源瓶颈倒逼环境税、资源税,讨论六：完善地方税体系与大部制改革关系,34,五、新一轮税收程序制度改革（略）,（一）两轮征管改革,1.1997年第一次税收征管改革,国务院批转“深化税收征管改革方案”,主要内容_建立新的征管模式,2.2012年第二次税收征管改革,进一步深化税收征管改革方案,转变税务稽查管理方,式（大征管）,（二）总体要求的核心_,构建现代化税收征管体系_五位一体,前提,（权力义务）、,导向,（风险管理）、,基础,（专业化管理）、,着力点,（税源管理）、,支撑,（信息化）,（三）提高征管效率和质量目标,两个提高（遵从度、满意度）,两个降低（流失率、征纳成本）,35,（四）,深化税收征管改革的主要内容,1.,确立以明晰征纳双方权利义务为前提的征管基本程序,申报缴税、纳税评估、税务稽查、强制征收、法律救济,2.,优化以纳税人合理需求为导向的纳税服务,3.,推行以风险管理为主线的分类分级专业化管理,建立税收风险管理流程。实施分类分级管理。实施分,类分级管理。加强税收风险分析监控,。,强化纳税评估。,推,进税务稽查。,4.,完善持续改进的征管绩效评价体系,5.,健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制,6.,加强以信息管税为主导的信息化支撑体系,7.,推进以专业化为特征的组织机构建设,8.,完善以税收征管法为基础的税收征管制度,36,（五）难产的税收征管法修改案,第一、修订征管法主要内容,1.,规范税收征管基本程序,（申报、评估、征缴、稽查） 2 .,完善纳税人权利体系,（程序权益、具体程序设置） 3.,确立纳税评估法律地位,（资格、效力、程序、争议）,4.,强化,第三方信息,报送制度,（行政、社会、司法三大协助）,5.,完善税收债务追征规则,（滞纳、强制、保全、连带）,6.,健全争议处理程序,（复议与诉讼的权益救济程序） 7.,明确电子资料法律效力,（电子申报、电子发票等),8.,强化对自然人的税收征管、做好与新的行政强制法和刑法修正案衔接,（偷与逃漏税、与强制法适用）,37,第二,两步修改方案的确定,1.第一步修正案_主要内容,a.滞纳金制度的修订（结合强制法等）,b.第三方信息交流（银行）,c.自然人管理,d.注册税务师（行政许可、地位、责义）,f.与其他法律御接（强制法刑法等）,2.第二步修订稿_主要内容,前述内容,38,讨论七：,一、如何,创新税收管理员制度,？（提示：从税源专业化管理角度）,二、如何,建立适应我国税制改革发展趋势的直接税征管制度,？（提示：企业所得税共享税征管改革、个人所得税征收模式；房产税征收环节、开征赠与 遗产税等）,三、如何从根本上处理好征管与稽查职能与机构改革关系？（提示:从大部制改革角度）,39,结 束 语,一、中国改革已进入深水区,难度更大。,二、改革进程取决三个因素：一是形势; 二是共识;三是魄力与智慧。,三、相信新一届决策层。,四、文中个人观点,仅供参考。,谢 谢！,40,