第七讲公共管理的管理工具

单击此处编辑母版标题样式,*,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第七讲 公共管理的管理工具,学习要点,:,战略管理的特征是什么？,公共部门战略管理产生的背景，存在的问题,公共部门绩效管理的涵义与作用,公共部门绩效评估的标准、方法和指标,影响公共部门绩效的因素,目标管理的涵义,：,1,第一节,公共部门战略管理,一、战略管理概述,（一）战略与战略管理的发展,“,战略,”,一词最早用于军事学，意指,“,在战争中使用的取胜的策略,”,，其后在政治学中得到应用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。,战略管理兴起于第二次世界大战之后，最早应用于工商管理领域。,2,企业战略管理演进的3个时期：,1.战略管理思想的萌芽期（20世纪30年代末60年代末）,2.战略管理研究框架的成型期（20世纪70年代）,3.战略管理理论的争鸣期（20世纪80年代初90年代末）,3,（二）战略管理的概念,1.关于战略管理的几种阐述,2.与战略管理关系密切的几个概念,（1）战略管理与战略规划,战略规划关注的是制定恰当的决策，战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。,将战略规划与战略计划实施、战略计划控制三者结合，就是完整的战略管理。,4,（2）战略管理与非战略管理,战略管理是集中组织的所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动，而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。,（3）战略管理与功能管理,战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标。,5,（三）战略管理的特征,注于组织的整体性、长期性目标的构建实施，是对组织的生存与发展具有决定性意义的决策管理，它具有7个主要特征 ：,1全面性,2长期性,3方向性,4目的性,5 统一性,6 重大性,7 主动性,6,二、公共部门战略管理,（一）公共部门战略管理产生的背景,考虑到20世纪80年代公共部门的时代背景，公共部门战略管理的产生有其更为复杂和深刻的原因。,1.对公共部门的批评和政府角色的调整,2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响,3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了技术平台,4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管理技术方法可移植性的增强,7,（二）公共部门战略的类型,美国管理学家保罗,C,纳特和罗伯特,W,巴可夫根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，将公共部门战略分为8种类型：,8,图71所示8种战略管理类型为：,（1）支配者型战略。强调用行动应对快速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。,（2）指导者型战略。增加了对重要需求的回应度，对其行动承担中等程度的责任。,（3）造势者型战略。研究每一个信号，以确定行动是否有保障，并不断公告将要采取的行动，但事实上很少将这些行动付诸实施。,（4）适应者型战略。与造势者型战略同属于低行动型战略，但在问题议程上注入了更多的行动成分。在相对平静的环境中仍然是有效战略。,9,（5）流浪者型战略。组织目标模糊，人员无所事事，基本没有行动。,（6）官僚型战略。只为非常明确的需求采取适度的行动，并且只依赖常规和标准程序采取行动。这是平静的环境中最低限度可以被接受的战略。,（7）妥协者型战略。面临明显的行动需求，在组织资源有限的情况下按照对顾客需求的优先排序来分配资源，战略变革具有一定的长期性。,（8）共生者型战略。这是最主动的一种战略。它要求加强部门组织之间的合作，通过建立统一的机构或者部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。,10,三、公共部门战略管理的实施,可从战略规划、战略实施和战略控制3个阶段分析战略管理的实施过程。,（一）战略规划,1 战略规划的概念,战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。,战略规划的结果是形成组织的战略计划。好的战略计划应包括4方面的内容：战略范围，资源分配，战略范围的机会和威胁，最佳协调作用。,11,2,战略规划的步骤,（1）达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组,战略管理小组既要营造创新，又要促使利益相关者达成共识，因此其组成应是代表组织内、外部利益和权力中心的人，并可随问题议程的变化而相应变化，以利于新问题的解决处理。,战略管理小组在整个战略管理的全过程的任何阶段，都通过3个步骤发挥作用，即：第一步，搜集信息和理念；第二步，综合信息和理念；第三步，抉择，尤其是在阶段转换过程中，根据标准确定行动的优先程度。,12,（2）构建组织目标,组织管理就是要引导或指挥人员去完成组织的目标。整个管理过程以组织目标为核心，如果没有特定的目标追求，管理就不能正常实施，该组织也不会取得应有的成就。,（3）进行环境分析,环境分析的主要任务在于通过对组织内部形势和外部环境的系统分析，掌握公共部门内部的优势和弱势，了解公共部门外部的机会与威胁。,这也就是美国哈佛大学商学院安德鲁斯（Andrews）提出的SWOT分析框架。,13,SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。,SWOT分析须由战略管理小组以一种互动的方式进行，要考虑到实现组织目标所必须具备的各种基本条件，如财务、人事、结构、制度等等，这是分析的难点所在，要求有良好的判断能力。,通过SWOT分析可以明了组织所具备的能力，正视组织的弱点和威胁，直面组织所面临的压力，以促使组织人员更积极地寻找有助于实现组织目标或者说理想的各种机遇。,14,经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：,SO（strengthsopportunities，优势机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。,WO（weaknessopportunities，弱点,机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。,ST（strengthsthreats，优势,威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。,WT（weaknessthreats，弱点,威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。,15,（4）确立战略议程,战略议程即战略管理所要优先考虑并解决的议题。,确立战略议程是战略管理的核心问题，对于实现组织的目标或理想有重大的影响，它可以帮助组织确定一个当前必须处理的议题，通过对议题的不断解决逐步向组织所向往的目标靠近。,组织、组织所处环境以及两者之间关系的动态性使得组织的战略议程会不断发生变化，战略管理者必须定期检查和修正战略议程。,16,（5）制定备选战略,战略管理小组以SWOT分析为基础，在考虑组织理想的前提下，提出具体处理战略议程中的每个议题的行动方案，这些行动方案须有助于组织发挥优势，克服弱点，利用组织外部的机会并规避或遏制威胁。,（6）作出战略抉择,在引入新战略之前，必须对战略方案实施可行性评估，这是确定战略方案的前提。,17,（二）战略实施,战略实施是将战略构想转化为现实的过程，相对于战略规划而言，它是行动的过程，它更注重行动的效率。战略实施直接影响到相关部门和人员的利益，在行动上需要更广泛的协调。,战略实施涉及的问题很多，以下着重介绍3方面的活动。,1. 建立与组织战略相适应的有效的组织结构,组织战略的变化往往要求组织结构发生相应的变化。因为：第一，组织结构在很大程度上决定了目标和政策是如何制定的，组织的结构方式也会对其所有战略实施活动产生相当大的影响。第二，组织结构决定了资源的配置。,18,钱德勒（Chandler）发现，组织发展和战略改变过程中往往重复出现一种特定的组织结构演变顺序，如图72所示。,图72 钱德勒的战略,组织结构关系图,19,设计组织结构时应遵循以下5个原则：,第一，组织结构的选择应与组织实施的战略相一致。,第二，组织结构应有弹性。,第三，合理安排职位,第四，责权相符。,第五，控制幅度适当。,20,2 . 合理配置资源,在资源配置方面应做到：,第一，优先考虑战略议题之资源议题的配置。,第二，对组织内部的资源进行再分配。,第三，可以请求那些拥护组织战略的重要利益相关者为组织筹集资源，或者从一些次要项目中再争取一部分资金，从而保证组织战略实施的可能性。,21,3 . 建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。,组织的沟通与协调机制应做以下3方面的工作：,（1）对于战略拥护者：应向他们提供增强其支持信念的信息；请持拥护态度的利益相关者将战略介绍给那些对战略不太热心的人；邀请关键的拥护者加入战略管理小组等。,（2）对于战略反对者：通过采取相应措施防止他们削弱战略拥护者的力量；防止他们与未确定的利益相关者结成反对同盟；通过与其沟通、妥协，尽量达成一个至少使他们保持中立态度的协议等。,（3）对于未确定的利益相关者：加大对战略的解释和宣传，使他们更充分地了解战略；发动战略支持者对战略进行宣传，以表明战略的受支持率，促使未确定者参与到战略支持者的队伍中来等。,22,（三）战略控制,1 . 战略控制的内容,主要涉及3方面的活动：,（1）前提控制。,（2）实施控制。,（3）战略调整。,23,2 . 战略控制的方法,（1）预先控制方法,特点：先确定战略控制的标准，然后编制控制对象的行为程序即战略实施计划，根据预定的程序来实现战略目标。,（2）反馈控制方法,特点：与预先控制模式相类似，它虽然没有防干扰装置，但设有信息反馈系统，预定的程序在反馈信息的作用下会自动调整。,（3）动态控制方法,特点：控制标准确定后，并不预先设计好控制程序，只是紧随目标，随机应变地决定自己的控制行为。,24,四、公共部门战略管理的问题与改进,（一）公共部门战略管理的问题,欧文,休斯（Owen .E.Hughes）总结对公共部门战略管理的问题存在着7种主要的批评意见：,（1） 正式的战略计划计过于抽象 。,（2）正式的战略计划过程过于呆板，因此面对要求作出快速反应的、迅速变化和动荡不定的外部环境时，显得过于迟钝。,25,（3）正式的过程与创造性和革新相违背。,（4）公私部门间巨大的差异使得在将企业战略管理引入公共部门时出现了一系列问题。,（5）责任问题。,（6）目标设定的困难。,（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。,26,塞缪尔,保罗认为对公共部门的战略发展计划存在着3方面的制约因素：,（1）对目标选择的制约因素。,（2）可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限。,（3）目标与手段的配合经常受到制约。,27,（二）公共部门战略管理的改进,1. 战略管理思维比计划更重要,2 . 重视战略规划与战略实施间的有效配合,3 .重视战略管理的实施,4 . 重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立,5 . 重视组织长期目标的设计,28,第二节 公共部门的绩效管理,一、绩效管理概述,（一）公共管理中的绩效概念,所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。,29,公共管理的绩效概念包含3方面内容：,1. 公共管理的成本或目标,公共管理成本：行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。,公共管理的目标：公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。,30,2. 公共部门的产出与效益,公共部门的产出：公共管理活动所形成的结果。它可能是有形的，如政府主持修建防洪大坝，实施航天工程；也可以是无形的，如政府倡导健康文明的社会风尚，依法治国的精神。与企业等私人组织的产出相比，公共部门的产出经常是无形的，这是公共管理活动难以测量的重要原因。,公共管理的效益：公共部门产出对社会所产生的影响。如政府制定的某项政策是公共部门产出，该项政策所引起公民、社会、法人、组织等的观念和行为上的变化就是公共管理效益。,31,公共管理效益可以分成不同的类型：,第一，根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益,第二，根据内容和范围，可以分为经济效益、政治效益和社会效益,第三，根据效益的方向，可以分为正面效益和负面效应。,第四，根据人们的认识程度，可以分为显性效益和隐性效益。,32,（二）公共服务中的绩效管理,1. 绩效管理的概念及内容,绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。,绩效管理过程一般包括,3,个最基本的功能活动：,（,1,）绩效指标化（,Performance measurement,）,（,2,）绩效监控（,performance monitoring,）,（,3,）绩效评估（,performance evaluation,）,33,2. 绩效管理的作用,（1）使公共管理的责任落到实处。,（2）能较好地满足服务对象的不同要求。,（3）体现了公共管理的结果导向的精神。,（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。,从实践角度看，绩效管理对当代公共管理的意义：,（1）建立了一种诱因机制。,（2）提供了一种管理工具。,34,二、公共部门绩效评估指标的选择,通常用反映公共部门绩效的价值取向的,“,4E,”,（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。,1经济（Economic）,要求以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。,35,2,效率（,Efficiency,）,投入与产出之间的比例关系。,效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。,效率可以分为两种类型：生产效率（,Productive efficiency,），指生产或提供服务的平均成本；配置效率（,Allocative efficiency,），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。,36,3,效能（,Effectiveness,）,指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。,效能可以分为两类：现状的改变程度，例如国民健康状态、道路的耐用程度；行为的改变幅度，例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等。,37,4公平（Equity）,传统行政管理学重视效率、效果，而不大关心公平问题。新公共行政学日益重视公平问题。公平关心的主要问题是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾。,公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。,38,4E之外，在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求：,1. 客观性,2可比性,3时效性,4易操作性,5. 综合性,39,三、公共部门绩效评估指标体系的建构,公共部门的绩效评估指标体系的构成：,（一）政府绩效的测评标准和方法,1. 公共部门的绩效评估标准,主要体现在4方面：,（1）数量标准。,（2）质量标准。,（3）时效标准。,（4）费用标准。,40,2. 公共部门绩效的测评方法,主要有4种方式：,（1）职能测定法,（2）费用测定法,（3）标准比较法,（4）要素分析法,41,（二）公共部门绩效评估的指标体系,1. 业绩,业绩指标主要包括：,（1）政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量,（2）政府管理目标的实现情况,（3）政策制定水平与实施效果,（4）政府管理效益,（5）政府管理社会效果,42,2. 效率,公共管理的效率，是指在完成既定目标的基础上，所投入的工作量与获得的工作效果之比。,公共部门的效率是指公共部门机关和公共管理者从事公共管理活动所取得的成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系。对于公共管理效率的测量，可以从数量、质量、时效、费用、能力的发挥水平、系统要素和系统整体的运行状况等方面的指标来测量。,43,3. 效能,公共管理的效能，是指为公共部门履行职责的状况以及由此产生的种种影响。,与效率相比，效能指的是组织预期目标达成的程度，它集中反映的是公共部门工作的社会成效。效能与效率之间的关系表现为：效能统率和制约着效率，效率则服从和服务于效能。,效能可分为两种类型：社会效能；群体效能。,对公共部门效能的考核可从两个方面进行：,（1）行为合理化水平。,（2）政府机关效能。,44,4. 管理成本,公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度。,具体包括如下三方面：,（1）公共部门占用的人力、物力与财力,（2）公共部门支出,（3）国债,45,四、公共管理绩效的改进,（一）影响公共部门绩效的因素,1. 外部因素,（1）政治因素。,国家的政治体制决定着公共管理体制，政治权威决定着公共管理权威。,（2）经济因素。,公共管理体系的结构和功能要与经济发展的类型和水平相适应。,（3）社会因素。,社会集团对公共管理绩效的影响；社会风气对公共管理绩效的影响。,（4）科学技术因素。,在现代化的行政管理中，能否大幅度提高行政效率，在很大程度上取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。,46,2. 内部因素,（1）组织因素。,影响公共部门绩效的组织因素主要有3个：第一，机构设置。功能是否齐全；机构是否精简；权责是否明确。第二，职位的设置。职位数量是否合理；职位的法定性和稳定性如何。第三，管理各环节的衔接。,（2）人员因素。,包括：第一，人与事的关系。能否做到人人有事做，事事有人做。第二，行政人员素质。包括领导者素质和一般管理者素质两个层面。,47,（二）公共部门绩效管理中的困难,（三）改进公共部门绩效的策略,绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。,1. 改进公共部门绩效的实践创新,在操作层面上，绩效管理改革的基本思路是，在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸制度，两者相互配合，使组织目标与个人目标高度统一起来。,48,2. 改进绩效的理论创新,（1）组织修炼论（Organization discipline）,所谓,“,组织修炼,”,就是采用系统思考的方法使组织向,“,学习型组织,”,转变。,学习型组织需具有以下5种技能或,“,修炼,”,：,第一，自我超越（Personal mastery）,第二，改善心智模式（improving mental models）,第三，建立共同愿景（building shared vision）,第四，团队学习（team learning）,第五，系统思考（systems thinking）,49,（2）知识联盟论（Knowledge linkage）,所谓,“,知识联盟,”,就是两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。,知识联盟具有以下4个特征：,第一，学习和创造知识是联盟的中心任务。,第二，知识联盟比产品联盟更紧密。,第三，知识联盟的参与者范围极其广泛。,第四，知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。,50,第三节 公共部门的目标管理,一、目标管理的涵义,（一）目标管理的涵义,目标管理（Management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。,目标管理的定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。,51,（二）目标管理涵义的变化,目标管理的内涵随着实践的发展而不断发展，具体可以细分为5个阶段：,1. 作为一种管理哲学阶段。这时目标管理作为一种理念被提出，但作为一种管理方法，还难以全盘付诸实施。,2. 作为绩效评估工具的阶段。组织中的各个部门设定自身所要达到的短期绩效目标，并据此进行自我考评。,3. 整合组织与个人目标阶段。这一阶段有两个重要特征：,“,参与,”,，,“,学习。通过参与和学习，使组织目标与个人目标融为一体。,52,4. 重视长期和战略后果阶段。这一阶段的目标管理注意避免短视近利的副作用，将短期目标与长期目标兼顾起来。,5. 系统改善生产力的阶段。在这一阶段，目标管理整合其他关键的管理活动，诸如规划、组织、用人、领导及控制，成为一套管理系统。,53,二、目标管理的过程,54,（二）目标的具体化,1. 将组织目标按组织体系层次和部门逐步展开，直至每一个组织成员。,2. 组织体系中的每个层次、每个部门、每个成员均可以根据自己的部门、层次、岗位分工和职责要求，结合初步下达的目标进行思考分析，最终提出自己的目标。,3. 组织将自下而上的目标与下达目标比较，分析差异，征询下级意见，再进行修订；然后再下达，下级各方仍可以修正，再次上报。,55,（三）目标完成检查和业绩考评,目标完成检查与业绩考评不是同一项工作。因为目标完成检查在整个目标工作期间可以进行多次，也就是说当目标下达后，上级还要经常检查指导，采取帮助的态度，甚至给予必要的资源支持，使下级部门、组织成员达成他们的目标。,业绩考评是目标管理全过程中的最后一环。业绩考评可以有两种方式：一种是组织各层次、各部门、各个成员的自我考评；另一种是组织的上级部门对下级部门及组织成员进行考评。,56,三、目标管理的实施,（一）实施目标管理的前提,1. 组织成员自我管理能力较强。,2. 组织具有统一的价值理念。,3. 组织高层领导重视。,（二）有效地设定管理目标,有效地设定管理目标特别要注意以下3条：,1. 定性目标向定量方面转化。,2. 长期目标的短期化。,3. 目标实施的资源配合。,57,（三）目标管理的具体实施,管理学家韦里奇（1985）归纳出15项指导纲领，作为实施目标管理的指引。,1. 目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。,2. 方案的参与者必须事先准备。,3. 目标设定者需要指导纲领的协助。,4. 目标体系必须能够被了解。,5. 目标的达成可能无法正确反映绩效。,6. 目标的时间周期是重要的。,7. 目标管理的主管人员在设定目标与执行方案等任务中起着重要作用。,58,8. 将目标管理直接运用于报酬系统会引起负面的边际效果。,9. 目标管理亦有缺乏弹性的可能性。,10. 管理系统应加以监测并且至少在开始时要保持单一。,11. 高层主管人员积极投入设定的所有目标并传达到组织中的较低层级。,12. 管理的生产力需要加以衡量。,13. 组织氛围必须支持生产力的追求。,14. 高层管理人员必须对目标管理与生产力改善作出承诺。,15. 目标管理必须被视为一个管理系统。,59,四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限,（一）目标管理的优缺点,1. 目标管理的优点,（1）激励明显。,（2）管理有效。,（3）任务明确。,（4）控制有力。,（5）自行管理。,60,2目标管理的局限,（1）容易注重短期目标。,（2）设置目标存在困难。,（3）难以权变。,（二）目标管理在公共部门应用的限制,（1）由于公共部门所处的环境比较私部门所处环境要复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。,（2）目标管理存在信任问题。,（3）公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。,（4）容易忽视组织长期目标发展的规划。,61,