纳税评估的发展资料课件

纳税评估的发展引言纳税评估管理办法（试行）（国税发【2005】43号）颁布实施以来，对加强征管、堵塞漏洞、促进税法遵从起到了不可磨灭的作用。随着税收事业的发展，特别是随着国内外现代税收风险管理理论的发展和应用，纳税评估的发展方向是什么？值得认真思考。2024/7/132结合本人长期从事纳税评估管理工作经验和调研结果，针对这一前沿问题，谈一点不成熟看法供大家讨论并批评指正。如果一定要用一句话来概括纳税评估的发展趋势，我的回答是：未来走向税收评定，现在皈依风险管理。2024/7/133引言目录目录一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！二、何苦自设藩篱从纳税评估的现行定位说起从纳税评估的现行定位说起三、不设贼民之策从纳税评估的策略选择说起从纳税评估的策略选择说起2024/7/134目录目录四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控五、无需胶柱鼓瑟理顺评估理顺评估、审计与、审计与稽查关系稽查关系六、归依风险管理纳税评估发展的现实途径纳税评估发展的现实途径2024/7/135一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！关于评估的诸多争论中，最为热门的就是国外的税收评定与我国的纳税评估是不是一回事。2024/7/136一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！（一）税收评定的基本概念与特征1、税收评定（TaxAssessment）是大多发达国家或地区的通行做法，一般指税务机关对纳税人纳税遵从风险进行综合分析判断，并据此作出一系列服务与管理行为的过程。2024/7/137一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！2、按照国际通行的遵从风险理论，其内涵可以从以下几个角度理解：从税收管理的环节角度看，是指从登记遵从、申报遵从到缴纳遵从行为评定过程的统称；2024/7/138一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！从纳税人的遵从态度角度看，是指对无知性不遵从和故意性不遵从风险的分析判断过程；从行政行为性质角度看，是指从对一般性违法行为到严重的违法犯罪行为的分析、判断直至进行查处的整个过程。2024/7/139一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！3、该行为有着明确法律授权。如美、英、德、日、韩等国税法规定（见美国税法第63章），税务机关应在纳税人的自我评定（Selfassessment）的基础上，实施税收评定（Official/Administration-assessment）。2024/7/1310一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！参考：美国税收征管主程序美国税收征管主程序美日韩税收征管组织架构.ppt美、英、德、日等国征管法律与程序框架.ppt2024/7/1311美国税收征管主程序美国税收征管主程序逻辑审核 比对排序联邦税务局联邦税务局自主申报纳税自主申报纳税 犯罪调查、处罚犯罪调查、处罚纳税人纳税人第三方信息复议诉讼复议诉讼 评定评定 检查通信检查机关检查实地检查评定通知征税通知 税款征收税款征收12一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！在这一过程中，其税法规定和制度设计是税务机关进行税收评定时可以根据需要，针对违法行为程度和性质（从一般违法到严重逃税犯罪），依据税法赋予的执法权力行使审计（Taxauditing，包括Deskauditing案头审核、Fieldauditing实地核查）和犯罪调查（Criminalinvestigation）等在内的、力度从低到高的各类行政执法手段。2024/7/1313一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！4、国际上的税收评定，是基于所得税（主要是以家庭为单位的个人所得税）和财产类等直接税为主的、实行平时预缴、期末多退少补税制特性。其税法明确规定税务机关必须依法在规定期限内对纳税人的期末申报进行“确认”。这一“确认”对税务机关来说是法定义务，对纳税人来说则更是至关重要。2024/7/1314一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！只有税务机关依法告知纳税人已经按照税法规定时间和要求履行了申报纳税义务，纳税人才能够据此获得一系列权益。如：对预缴的税款依法申请多退少补（据有关材料披露，在美国每年约有45%的家庭获得联邦税务局的退税或减免而成为“不纳税”家庭）；2024/7/1315一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！对确认的税款不服申请复议或提出诉讼；向其他相关机构（如金融、保险乃至奖学金申领机构等）提供纳税证明以获得相关权益等。注：2013年美联邦税务局处理了1.45亿份“个人所得税纳税申报表”，发放了1.07亿份退税，退税金额高达2860亿美元摘自联邦税务局代理局长丹尼尔沃菲尔在美国注册会计师协会2013年度税务年会上的演讲。2024/7/1316一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！有多少美国人不纳税.doc美国个人所得税宽免额确认制度.doc引述资料-美国小官吏如何报税.doc2024/7/1317一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！5、其制度设计允许纳税人在税务机关确认后，举证证明其少申报或未申报的理由，并由此产生一系列交互行为，即所谓的“商税”。这意味着，国外的确认，是“事前的”，即完全的履行纳税义务之前，而非“事后”，即履行了完全的义务之后。2024/7/1318一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！这就从制度设计上为纳税人提供了自我修正的空间，这也正是我们在纳税评估中想从国外的先进经验做法中汲取的精髓所在。2024/7/1319一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！6、国际上税收评定凭借着较为完善、强力的涉税信息法定支撑条件，即涉税信息提交法定。其税法明确且详尽地规定了包括政府组织、金融保险部门以及社会中介机构等在内的几乎所有涉税部门、组织及自然人的涉税信息资料提交法定义务。2024/7/1320一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！有此法定信息，税务机关才有可能依据获得的涉税信息对纳税人申报的真实合法性做出正确评定。2024/7/1321一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！注：美税法规定，任何组织、个人如发生600美元以上交易，都要向税务机关如实申报见美国联邦税收法典第F编第63章“信息申报”第6041节“与他人交易信息”相关规定。参考：境外税收评定涉税信息保障制度.ppt2024/7/1322一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！涉税信息法制的新动向税收信息国际化共享在刚刚结束的G20峰会第一天的讨论中，有一项重要的议题，那就是税收透明化。主要内容就是各国如何在多边税收征管互助公约的框架下，加强税收信息与征管合作。2024/7/1323一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！二十国集团领导人在峰会期间，将就此签署一份重要的文件。对此，东道主俄罗斯总统普京评价称，这将是“一百多年来最大的一步”。中国是在今年8月刚刚加入了多边税收征管互助公约的。2024/7/1324一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！8月27日，在位于法国巴黎的经济合作与发展组织（经合组织）总部，中国签署了多边税收征管互助公约（简称公约），正式成为该公约第五十六个签约方。至此，二十国集团所有成员都加入了该公约。2024/7/1325一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！作为世界第二大经济体，加强国际间的税收合作、堵塞跨境逃税漏洞已经变得越来越重要。更为值得关注的是，中国加入这一国际税收公约之后，除了将有利于打击海外的逃税行为，对反腐工作也具有重大的意义。2024/7/1326一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！27中国国家税务总局局长王军与经合组织秘书长在签约仪式上握手一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！税务管理与创新税务管理与创新-美国现任税务局长舒尔曼演讲美国现任税务局长舒尔曼演讲.doc2024/7/1328税收信息国际透明化的带头大哥美国的做法：美国海外税收账户合规法案（FATCA）一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！7、与之配套，其法理将税收评定行为定义为“不完全的确定行为”。如我国台湾地区课税法，将税务机关征税行为在法律上称之为“保留事后调查的核课行为”。2024/7/1329一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！如我国台湾地区课税法，将税务机关征税行为在法律上称之为“保留事后调查的核课行为”。规定如发生以下情况，税务机关均可以撤销变更原处置决定：2024/7/1330一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！“1.纳税人以欺诈、胁迫或贿赂方法促成原课税处分的作成；2.对重要事项提供不正确资料或未完全陈述；3.发现有补税新证据”等。实质上，这是一种通过立法，将涉税信息资料真实性的举证责任归还于纳税人、从而避免执法风险的免责条款。2024/7/1331一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！正是由于这一系列的制度设计，从而保证了税务机关可以应用获得的法定信息，对纳税人申报的情况进行审核认定,并要求纳税人按照税务机关的评定结果缴税。2024/7/1332一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！因此，国际上的税收评定是税收法定的大概念，是税收管理的基本职能与必经程序，也是确认征纳双方权责义务的基础和前提。附：境外通行的税收评定概念示意图2024/7/1333登记遵从登记遵从申报遵从申报遵从缴纳遵从缴纳遵从2024/7/1334一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！（二）我国评估的基本概念与现状我国的纳税评估的确是从Assessment这一概念演绎而来，但本质上与评定截然不同。确切的说，只是借鉴了税收评定外壳的一个具有中国特色的杂交产物。2024/7/1335一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！这一点，从我国目前仍在执行的纳税评估管理办法（试行）的定义中即可看出端倪：纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。2024/7/1336一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！显然，这一定义是对税务机关管理行为的一种宽泛的描述。因此，我们可以将纳税评估理解为是一种依法行政行为的泛指，而不是特定的法定责任或必经程序。（三）我们能照搬评定的做法吗答案显然是否定的。2024/7/1337一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！这是因为：第一，我国税法没有设定税务机关必须对纳税人申报进行确认的法定程序。也就是说，从理论上讲我国对纳税人申报纳税的真实性进行评估是一种税务机关的法定责任，但不是必经的法定程序，更不是必须履行的法定义务。2024/7/1338一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！第二，我国的主体税种是流转税，其中增值税纳税人为申报即纳税且一般为每月一次。从履行纳税义务角度看，占缴纳税款70%比例的纳税人已按照税法规定完成了应纳义务。如果由税务机关对其行为进行确定，意味着要对其每月的申报缴纳行为进行认定。显然，这是无法做到也是无意义的。2024/7/1339我国现行税制结构40一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！第三，更重要的是，我国现行税法或相关法律缺乏涉税信息提交法定的明确规定。包括最重要的自然人交易信息和第三方涉税信息不是法定信息。这意味着，确定赖以依据的涉税信息不是合法证据，不能作为定税的法定依据；一旦纳税人不服，提请行政复议或法院裁决，税务机关无法确保证据合法、程序合法而遭败诉。2024/7/1341一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！第四，在我国现有举证责任分配的法律制度下，如果由税务机关“确定”纳税人应缴税额，则须由税务机关承担举证责任，这意味着必须按照最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定有关程序进行调查取证，并进行证据确定（此举与稽查无异）。2024/7/1343一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！第五，由于我国相关法律只有关于偷税性质的定义，我们要做的又是对其已经完成的行为性质判断。从评估案例中看，纳税人因计算错误等造成的少缴税款行为少之又少，几乎都是多列成本、少计收入等行为，按照现行征管法第六十三条规定衡量都是偷税！这意味着要将如此庞大的群体推向法律的对立面！2024/7/1345一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！第六，我国现行税法等相关法律没有对行政确认行为的免责条款，如果将确定作为必经程序，一但我们无法做到或确定不当，必将面临不作为或作为不当的风险，因而受到检察机关等有关部门的责任追究。2024/7/1347一、切忌望文生义评估还是评定，这是个问题！评估还是评定，这是个问题！评估与评定，一字之差，有着不可小觑的区别。出于上述考量，笔者认为，我国的纳税评估与国际上通行的税收评定性质截然不同，不能望文生义。2024/7/1348二、何苦自设藩篱关于纳税评估合法性关于纳税评估合法性法无授权不得行，现行征管法中没有评估的字眼，所以纳税评估缺乏合法性，为解决这个问题，必须将纳税评估写入征管法，诸多同志如是说。我们一定要征管法授权吗？假设征管法明确了纳税评估是税务机关的法定行为，问题能够解决吗？2024/7/1349二、何苦自设藩篱辩证看待纳税评估合法性辩证看待纳税评估合法性权力是个双刃剑，本人以为，有了这个权，问题不但不能得到解决，反而会进一步加剧。因为，一旦税法规定了纳税评估是法定权利，我们就必须履行，而不履行则会面临着不作为的困境。何况，要想通过立法赋予这项权利又何其难尔！2024/7/1350二、何苦自设藩篱辩证看待纳税评估合法性辩证看待纳税评估合法性实际上多年来大家对于纳税评估合法性担心的焦点在于：只有当税务机关行使执法权、特别是在行使具有强制性的、涉及纳税人权益处置权时，风险才会出现。而风险又往往主要来自于我们执法主体不清晰（如以评估的名义）、程序合法性不足（如证据要件取得程序不合法或执法文书不规范）等。2024/7/1351二、何苦自设藩篱辩证看待纳税评估合法性辩证看待纳税评估合法性所以，问题的症结在于不是我们有没有执法权，而在于防范因施法主体不准确、程序不规范而导致执法风险！2024/7/1352二、何苦自设藩篱辩证看待纳税评估合法性辩证看待纳税评估合法性如果我们将纳税评估定位为税务机关依法行政行为的泛指，而不是特定的程序和必经环节，避免以纳税评估的名义做出强制性决定，我们就可以绕开这一思想认识上的“藩篱”，消除由此带来的执法风险之虞。2024/7/1353三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择指出问题似乎还不够，重要的是要解决问题。不能笼而统之地照搬境外的评定，我们应该怎么办呢？有没有好的解决办法呢？长远的、也是最彻底解决办法是“修法与改制”。2024/7/1354三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择即修订征管法，将税收评定（申报确认）写入征管法；将偷税改为逃避缴纳税款义务；将征管法实施细则关于稽查专司偷逃骗抗案件查处的提法改为专司涉税违法犯罪案件的查处等。2024/7/1355三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择同时，改变现行的税收体制和管理体制。一是建立以所得税等直接税为主的税收体制，并实行纳税人自我评定和税务机关评定相结合的确认制度，即将税收评定（申报确认）作为税收管理的基本职能和必经程序；2024/7/1356三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择二是将税务稽查职能改为专司严重涉税违法构成刑事犯罪的调查部门，即把现由公安经侦部门行使的涉税犯罪检查处置权拿回到税务机关独立行使。但是，众所周知，上述两种方式无论哪一种，其改革动作甚剧，非但不能税务部门独家谋定且需一个漫长过程。2024/7/1357三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择当然我们不能在漫长的过程中消极等待。有没有一个过渡性办法呢？即：基于我国现行税制和法律框架，合理借鉴境外的纳税人自我修正机制，充分利用税收行政行为的二元性质，在没有有效合法证据证明纳税人涉嫌偷税之前，提请纳税人自查补报补缴税款；2024/7/1360三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择同时在规范的基础上合理划分税收执法权，划清评估与稽查的职责。笔者以为，这是当前跳出评估定位困境并解决与稽查职能交叉问题的唯一出路。为什么？2024/7/1361三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择（一）基于我国的基本国情借鉴OECD纳税遵从风险管理策略理论观察我国纳税遵从现状，必须承认，在我国，存在着相当数量的“愿意遵从，但不能永远遵从”和“不想遵从但如果关注就遵从”的纳税群体。2024/7/1362我们的战略目标是创造我们的战略目标是创造一个向下的力一个向下的力充分使用法律效力充分使用法律效力帮助其遵从帮助其遵从 遵从策略遵从策略自愿遵从做正自愿遵从做正确的事确的事努力了但不能永努力了但不能永远遵从远遵从不想遵从，但如果我不想遵从，但如果我们给予关注就遵从们给予关注就遵从 决定不遵从决定不遵从 遵从态度遵从态度100123456789使遵从变得容易使遵从变得容易税收遵从风险策略金字塔图型通过发现来规范通过发现来规范2024/7/1363我国纳税遵从风险管理策略模型XX%？使遵从变得容易使遵从变得容易 0 01 12 23 34 45 56 67 78 89 91010通过评估引通过评估引导促进遵从导促进遵从不想遵从但如不想遵从但如果关注就遵从果关注就遵从 努力但不能努力但不能永远遵从永远遵从帮助其遵从帮助其遵从 自愿遵从做正确的事自愿遵从做正确的事心理心理税制税制法律法律服务水平服务水平征管能力征管能力纳税人纳税人经济经济决定不遵从决定不遵从严格执法震慑严格执法震慑遵从态度遵从态度遵从策略遵从策略2024/7/1364三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择面对这样数量庞大的、“有思想的、可能会去骗人的对手”，我们必须也只能选择最大限度地促进纳税遵从并能最大限度地避免执法风险的策略，避免陷入“法不责众”的窠臼。“圣王不设贼民之策”，高明的管理者不会去制定或执行使被管理者不得不去做坏事的政策”。“贼民贼民”使民做贼的之意，语出王夫之读通鉴论。使民做贼的之意，语出王夫之读通鉴论。2024/7/1365三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择“好的制度可以使坏人做好事，坏的制度可以使好人做坏事”。在制度设计中，我们应充分考虑在评估中为纳税人提供自查自纠的机会，以求最大限度地引导那些“有思想的、可能会去骗人的对手”转变为遵从税法的纳税人，从而达到促进纳税遵从的根本目的。2024/7/1366三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择特别是考虑到，我国现有法律制度关于偷税（在征管法尚未修订之前，我们不得不沿用征管法第六十三条）的定义失之宽泛的现实条件下，如果我们不在制度设计上考虑这种特殊性，2024/7/1367三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择而是机械的一味强调刚性执法、以为只要全面、充分的使用核定权或是以为只要严厉打击就可以解决所有问题，势必面临着将绝大多数“有思想的、可能会去骗人的对手”置于“偷税”的境地，使之成为我们强制执法行为的对立面。此举不但有失天真，而且与我国当前强调构建和谐征纳关系乃至构建和谐社会的总体思路相左。2024/7/1368三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择（二）选择允许纳税人自我修正策略的法理依据根据我国行政法学原理，行政行为具有行政执法和行政指导二元属性。其中，执法行为是指具有法律强制力的行政行为，主要体现在责令行政相对人履行义务，如不履行，可采取强制执行措施；而行政指导行为则是不具有强制力的行政行为。2024/7/1369三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择该行为不具法律效力，但事实上对行政相对人的权利和义务产生影响，而且是通过行政相对人对行政事实行为的接受来实现的。引自引自2000年年3月月10日起施行的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政日起施行的最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释诉讼法若干问题的解释2024/7/1370三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择行政管理行为的这种二元性特征，正如一枚硬币的两面，是不可分割的一个整体，缺一不可，但二者可以根据实践需要有所选择、有所侧重。行政管理行为的二元性关系体现在税收行政管理上，就是我们通常所说的服务与执法的关系。2024/7/1371三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择考虑到我国在一个税务机关内部存在着事实上的不同部门都具有行使税收行政法权的现状，并且稽查在现有法律框架下被定义为专司偷逃骗抗案件的查处，为保持其震慑打击的刚性，不便也不宜以行政指导柔性面貌出现，而纳税评估则恰好能够弥补税务稽查的短板，起到拾遗补阙的特定作用。2024/7/1372三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择所以，从行政行为的取向上做文章，才可以找准评估的定位，认清与稽查区别，从而找到解决二者职能交叉的有效途径。因此，笔者认为，纳税评估作为行政管理行为，其行为取向应以行政指导为主、执法为辅，并在完成从行政指导到行政执法转换和递进过程中，发挥其特有的作用。2024/7/1373三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择（三）选择合适的应对策略实践路径当定则定，不当定则不定。具体讲：有法律依据的则定，缺乏法律依据的不定；能够让纳税人自我纠正的不必定，不能够让纳税人自我纠正的必须定。2024/7/1374三、不设贼民之策适合国情的应对策略选择适合国情的应对策略选择故曰：此“定”非“彼”定，乃是中国“定”。不是不能“定”，而是规范“定”。这也正是我们制定纳税评估规程目的，也正是引入纳税评估的本意和纳税评估的生命力所在！2024/7/1375目录目录四、不必因噎废食规范纳税评估行为规范纳税评估行为防控纳税评估风险防控纳税评估风险五、无需胶柱鼓瑟理顺评估理顺评估、审计与、审计与稽查关系稽查关系六、皈依风险管理纳税评估发展的现实途径纳税评估发展的现实途径2024/7/1376四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控（一）如何认识评估执法风险对于在评估制度中设计允许纳税人自我修正机制，有些同志不无忧虑的指出，允许纳税人自我修正风险太大，问题太多，必然导致税务机关自由裁量不受限制，为税务人员吃拿卡要留下寻租空间。笔者认为，此轮似有因噎废食之嫌。2024/7/1377四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控不错，提请纳税人自我纠错，的确存在一定风险。但必须承认，哪一种制度都会存在风险，哪一种制度都不可避免的存在这一定自由裁量空间。退一步思考，假使我们建立了事前评定制度，就能彻底避免自由裁量吗？恐怕没那么简单！因为，确认和调整纳税人应纳税额同样存在自由裁量问题。2024/7/1378四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控再者，我们已有的相关制度就杜绝了该移送未移送、该处罚未处罚等现象了吗？如同不能因汽车会导致交通事故我们就不能开车的道理一样，我们不能因其存在风险就一废了之。两害相衡，乃权其轻!2024/7/1379四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控更重要的是，如果我们通过评估建立一种允许纳税人纠错机制，使得大量纳税人不必走到法律的对立面，正是借鉴国际先进经验、结合我国国情、降低征纳双方成本、提高纳税人满意度、提高税法遵从度、减少税收流失率的最佳方式和最优路径，也是服从于稳定大局、构建和谐的征纳关系总体要求的必由之路。2024/7/1380四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控不但如此，这种机制，将纳税人的责任交还给纳税人，从而避免了税务机关的举证责任，不正是解决了权责不清、包办代替的弊端吗？不正是可以规避不必要的风险吗？两利相衡，必权其重！怎么办？最大限度地规范而已！选择风险最小的路径而已！2024/7/1381四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控（二）如何防控评估执法风险如前所述，纳税评估的症结问题在于如何规范以防控执法风险。因此，通过制度设计防控执法风险，才是当务之急。2024/7/1382四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控评估中执法风险主要来自于两个方面：一是由于不规范导致执法随意性，二是因制度缺陷导致被检察机关责任追究。办法：2024/7/1383四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控1、规范评估执法行为一是在纳税评估程序上，设定相关条款，实行环节间的环环相扣、相互制约，以避免纳税评估随意性。如将重点审核作为实地审核的前提条件，规定必须先经过分析审核、约谈以及提醒纳税人自查补税等措施，其后仍不能排除疑点的，才能进行实地审核；2024/7/1384四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控规定实地检查前应制定计划，凡未列入实地审核计划不得进行下户检查，以解决评估人员随意下户问题；规定一般审核环节与重点审核、实地审核、案件审议和结果处理各环节人员、职责相互分离、相互制约等。2024/7/1385四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控二是在纳税评估方式上，实行专家团队式评估、主辅评等专业化管理模式，对跨地域、跨行业集团企业、重点行业和反避税业务等重大复杂的评估事项实行专家团队或由上级税务机关直接组织实施等，以解决评估人员个人说了算、主观随意性较大、评估质量不高等问题（专业化）。2024/7/1386四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控三是在评估监督制度上，建立并实行纳税评估重大案件审议制度，指定专门部门和人员负责本级评估案件的审议工作；制定绩效考核、岗位轮换以及建立和完善纳税评估工作平台，实行统一分析、任务推送、过程控制和痕迹管理等一系列配套措施。2024/7/1387四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控四是在评估文书使用上，对纳税评估工作中所涉及的各类税务文书进行规范统一，规定“税务事项通知书、询问通知书、询问笔录、税务检查通知书、税务处理决定书”等对外执法文书全部使用全国统一税收执法文书，并对哪一环节使用何种文书做出明确规定，以规范基层操作，防控执法风险。2024/7/1388四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控2、防控责任追究风险一是明确纳税评估举证责任归属。在评估中，发现纳税人的疑点问题，应坚持将疑点的举证责任由纳税人承担（依据：征管法实施细则四十七条），这样做的目的是防止评估人员陷入无谓的执法风险。2024/7/1389四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控如规定：“纳税评估中，税务机关对纳税人认可的补报补缴税款情况和提供或公开的举证资料真实性不承担举证责任；在实地审核中，责成纳税人提供证明材料的，应送达税务事项通知书，告知纳税人对其举证资料的真实性负有法律责任，并要求纳税人签章确认”等，以明确举证责任，避免执法风险。2024/7/1390四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控二是厘清评估税款补缴责任。纳税评估在引导纳税人自我纠正时，纳税人补缴税款行为是接受了税务机关行政指导而自愿发生的，是典型的“不具法律效力，但事实上对行政相对人的权利和义务产生影响，而且是通过行政相对人对行政事实行为的接受来实现的”纳税人自主行为。2024/7/1391四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控因此，纳税人补缴税款真实性责任不在税务机关。明确：经纳税评估，纳税人认可存在不缴或少缴应纳税款且消除疑点的，由评估人员制作纳税评估报告，经审批后，向纳税人送达税务事项通知书，提请纳税人自行补正申报、补交税款。如此，以分清责任，防控风险。2024/7/1392四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控三是借鉴境外先进经验和合理做法，增加具有“防控”和“免责”性质的条款。如：规定“经纳税评估核定纳税人应纳税额，应告知纳税人，发生下列情况，税务机关可以撤销或变更原处置决定，并保留对其进一步评估、检查或重新核定的权力：2024/7/1393四、不必因噎废食关于规范执法与风险防控关于规范执法与风险防控（一）因纳税人提供不正确、不完整计税依据导致原核定应纳税额不实的；（二）纳税人以欺骗、隐瞒或贿赂等方法导致原核定应纳税额不实的；（三）发现新的补充核定依据的”。在申明纳税人权益同时合理保留税务机关权力，明确责任，防控执法风险。2024/7/1394五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查在诸多关于评估定位的争论中，评估与审计到底是什么关系也是一个焦点问题。有同志强调，审计就是稽查，应当“检字归口”，即归稽查“专司”。有趣的的是，我国对外公布的稽查局英文正式译名恰恰就是“Auditingbureau”。2024/7/1395五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查也有同志强调，审计不是评估，是大企业管理中特有的管理行为。如果我们抛开表象，就会发现，这些观点的实质是要将检查权划归独有。2024/7/1396五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查评估（Assessment）,“审计（Audit审计、稽核、查账）”这两个词，都是舶来品。其实质都是税收行政法权的表现形式。其中，“审计”就是“检查”。2024/7/1397五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查审计普遍应用于纳税评估、税款征收、违法调查等税收管理的各个环节，是服务于税务机关行使税收评定（Assessment）法定权力的一种手段、一种方法，不是税收征管某个环节的一项专门的税收管理职责。即是税务机关各个相关部门在履行各种税收管理职责中，都可以采取的管理措施。（A tax audit is an examination of your tax affairsA tax audit is an examination of your tax affairs）税收审计就是税收）税收审计就是税收检查检查澳大利亚国税局澳大利亚国税局2024/7/1398五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查大企业管理中要应用审计，稽查在管理中也要应用审计，评估中也要应用审计，其实质都是要使用税收检查和处置权。这正是我国存在着事实上的多个部门都在使用税收法权的现状。2024/7/1399五、无需胶柱鼓瑟关于评估、审计与稽查关于评估、审计与稽查我们大可不必纠缠于审计是哪个部门专属的权力，（尽管稽查局已经将其作为自己的英文标准译名），我们需要做的是，正视和正确认识这一现实，并设法合理划分权责范围而已。故曰“无需胶柱鼓瑟”。2024/7/13100如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题借鉴国际社会解决冲突的办法，其思路可以归纳为“一中各表、搁置争议、共用法权和以土地换和平”。土地，即空间。和平，即搁置争议、共用法权，合理划分执法空间。2024/7/13101如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题为最大限度地避免与稽查职能交叉，达到相互衔接、相互促进和相互制约的目的，我们可以从以下方面作出明确规定：2024/7/13102如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题一是经一般审核发现高风险纳税人，可作为税务稽查案源，由稽查部门处理。稽查部门未予立案的，应列入重点审核任务清册进入下一步纳税评估程序。二是确立稽查优先原则。可规定：2024/7/13103如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题“同一年度内，列为稽查对象的纳税人不再列为纳税评估审核对象”，从而从空间上划清纳税评估与税务稽查的边界。三是在规程中明确规定各类需要移送稽查的情形，以利于基层操作：移送的情形.doc2024/7/13104如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题四是规定在纳税人不接受行政指导（服务）时，在稽查未予立案的前提下，经集体审议裁决后再实施全面税务检查，通过行政强制性（执法）手段解决问题。2024/7/13105如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题如规定：“移送稽查不予立案或存在争议的，税务机关应进行集体审议予以裁定。经集体审议裁定不予立案的，应向纳税人送达税务检查通知书，对纳税人依法实施全面税务检查”。这种处理思路，可以形象地概括为“最后一公里”方式。2024/7/13106如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题五是引入集体审议机制，以解决评估与税务稽查在案件移送上存在的争议问题。如：评估部门对稽查部门拒收案件有异议的，应提交同级税务机关进行集体审议裁定”等，以解决实际工作中评估与稽查发生案件移送争议，互相推诿的问题。2024/7/13107如何解决评估与稽查职能交叉问题如何解决评估与稽查职能交叉问题这些设计，既可以充分体现纳税评估的行政指导作用，也保留了纳税评估必要的执法权力。同时，也从机制上对评估应用检查权予以规范和限定。特别需要指出的是，如此设计，充分尊重了稽查独立办案权利，并可以较为有效地避免职责交叉、堵塞管理漏洞，是适应现行征管和稽查工作实际的，也是目前体制框架下解决上述问题的不二选择。2024/7/13108六、皈依风险管理纳税评估发展的现实途径纳税评估发展的现实途径关于评估定位等问题争论已近十年，大可不必在这上面继续浪费时间了。应用遵从风险管理的理念，以风险评估的概念替代纳税评估不失为以简化繁、绕开泥潭、解决问题的好思路。需要强调的是，这里的绕开的只是不必要的争论，不是绕过矛盾，而恰恰是为了解决矛盾。2024/7/13109六、皈依风险管理纳税评估发展的现实途径纳税评估发展的现实途径现在，当务之急是尽快研究制定出台遵从风险风险管理工作规程，厘清我国纳税评估的定位，规范纳税评估相关行为，理顺评估与稽查等执法行为的关系，趟出一条具有国际先进、符合中国特色的税收管理道路。未来，待认识基本统一，经验基本成熟，条件基本具备，再来发展税收评定不迟。税收遵从风险管理工作规程20140720修改版.doc2024/7/13110特别声明本PPT多处引用李各位领导、同仁研究成果和讲课内容，恕不一一注明，在此一并感谢！如有引用，敬请通知作者。本PPT所涉内容属内部资料，仅供学习参考，不得外传。如有外传，责任自负。2024/7/13111谢谢！2024/7/13112以上个人意见，不妥之处，敬请斧正。人有了知识，就会具备各种分析能力，明辨是非的能力。所以我们要勤恳读书，广泛阅读，古人说“书中自有黄金屋。”通过阅读科技书籍，我们能丰富知识，培养逻辑思维能力；通过阅读文学作品，我们能提高文学鉴赏水平，培养文学情趣；通过阅读报刊，我们能增长见识，扩大自己的知识面。有许多书籍还能培养我们的道德情操，给我们巨大的精神力量，鼓舞我们前进。