城市发展和管理：挑战与改革

城市发展和管理：挑战与改革领导干部远程培训班领导干部远程培训班本 讲 内 容一、城市发展趋势与城市管理面临的 挑战二、城市管理存在的问题三、城市管理改革 21世纪是城市化的世纪。城市的两种主要功能聚集功能 效果：集约、高效、交流辐射功能 效果：带动、链接、互补对城市的认识城市化城市化100%50%50%工业化和城市化工业化和城市化 75-80%75-80%工业化工业化/人均收入人均收入中国中国城市化与工业化的关系城市化与工业化的关系从世界发展的经验看，工业化、城市化、现代化三者是紧密联系在一起的 城市发展的三个阶段：第一阶段：集中化城市密度越来越强第二阶段：分散化郊区化第三阶段：一体化城乡功能互补的有机系统 区域化都市连绵区的形成城市发展的趋势城市发展的趋势近二十年来我国城市发展的趋势 1城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段 2城市化发展的区域重点发生转移 3大城市已经开始了郊区化过程 4 都市区和都市连绵区的形成 5.城市化地区差异明显中国的城市发展进程：19492000近二十年来我国城市发展的趋势 1城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段 2城市化发展的区域重点发生转移 3大城市已经开始了郊区化过程 4 都市区和都市连绵区的形成 5.城市化地区差异明显都都市市连连绵绵区区近二十年来我国城市发展的趋势 1城市化过程结束了大起大落,实现了持续增长，进入中期加速阶段 2城市化发展的区域重点发生转移 3大城市已经开始了郊区化过程 4 都市区和都市连绵区的形成 5.城市化地区差异明显中国城市化的地区差异城市化水平：东部比中部地区高10个百分点，比西部地区平均高约15个百分点；城市化速度：90年代，山东以南东部超过9，西部低于全国平均速度（4）。城市化结构：东南沿海地区和中部大、中、小城市比例较合理，东北和河北大城市比重过大，西部地区比例不合理。现状：_年，城市数量达到660个（直辖市4个、地级市282个、县级市374个），城镇人口超过40。但比世界平均水平低约十个百分点。中国城市发展的趋势中国区域城市体系，2000 资料来源:Chreod Ltd.中国城市发展水平落后于经济发展水平中国城市发展水平落后于经济发展水平China0102030405060708090100$100$1,000$10,000$100,000 人均GDP（美元）城市人口中 国城市增长的经验：世界和中国城市化城市化 收入水平收入水平中国?30%50%未来发展：_年，进入中等收入国家行列，城市化水平将随之上升，达到5560。城市的经济社会结构将发生全面的变化。2050年，城市化水平将达到75左右。中国城市发展的趋势城市管理面临的挑战全球范围内的竞争城市产业结构布局的调整 国际范围内的布局一国范围内的布局(1)(1)工业化的初期阶段工业化的初期阶段一般模式现代工业(机械、运输设备、电子行业等)高度集中在大都市(与此同时，传统的纺织业、食品加工业等则留在小城镇)(1)(1)工业化的初期阶段工业化的初期阶段一般模式及其导致的问题伴随着产业的高度集中，人口向城市转移，城市人口急剧增长，进而导致城市过度拥挤、生产成本高(中国人口流动限制政策一度减缓了这种问题)。(2)(2)中低收入水平阶段中低收入水平阶段一般模式在大都市，制造业从市区向卫星城和郊外的工业园区分散。在城市和郊区之间交通联络方面的投资促进了这种分散(例如：直到80年代后期，雅加达向城市的东西两个方向修建收费公路，制造业才开始向郊区转移)。(2)(2)中低收入水平阶段中低收入水平阶段一般模式推动企业迁移的原因是郊区的劳动力和土地成本较低，同时环境的影响和限制也比较少。核心城市转向服务业。服务性企业需要大量面对面的交往以便与顾客和供应商取得直接联系。示例：汉城的郊区发展示例：汉城的郊区发展 大都市区制造业就业分布：1970 1980内环城市：7.8%3.1%(出版业为主)外环两个卫星城：29%53%城市中心区主要由金融、商业服务、其他服务以及零售等产业构成(3)(3)中等收入水平阶段中等收入水平阶段 一般模式制造业向边远城镇和农村地区分散。推动因素包括：推动因素包括：-廉价的劳动力和土地资源。-充分利用边远地区的销售市场和自然资源。促进因素包括：促进因素包括：-权力下放(进入资本市场、进出口经营权)。-边远地区的交通发展示例：韩国人口和制造业的地区分布示例：韩国人口和制造业的地区分布 制造业制造业 人口人口 1983 1993 1983 19933个大都市区个大都市区 44%28%37%39%(汉城、釜山和大邱汉城、釜山和大邱)3个大都市区的卫星城个大都市区的卫星城 30%30%14%20%其他城市及农村地区其他城市及农村地区 26%42%49%41%人口：数量、质量、流动、老龄化 我国城市人口密度已经过大，未来将进一步提高，预计到_年，城市人口将达到8亿左右。城市管理面临的挑战 以相同比例显示的7座城市的人口密度轮廓上海市区雅加达莫斯科柏林巴黎（都市区）伦敦纽约（都市区）城市建成区人口密度比较城市建成区人口密度比较每公顷人数距市中心的距离（公里）亚洲、欧洲和美国9座城市密度分布轮廓比较北京（北京（1990）雅加达（雅加达（1990）曼谷（曼谷（1988）巴黎（巴黎（1990）华沙（华沙（1990）巴塞罗那（巴塞罗那（1990）亚特兰大（亚特兰大（1990）洛杉矶（洛杉矶（1990）纽约都市区（纽约都市区（1990）人人 口口离市中心的距离离市中心的距离图图2 2：世界不同城市建成区的密度：世界不同城市建成区的密度亚特兰大休斯顿伯特兰芝加哥旧金山湾旧金山华盛顿都市区洛杉矶开普敦斯德哥尔摩柏林图卢兹纽约卢布尔雅那加伯塔贝（雅加达都市区）约翰内斯堡马赛库里 提巴巴西利亚曼谷伦敦布达佩斯里加克拉科布宜诺斯艾利斯华沙布拉格巴黎索非亚墨西哥城里约热内卢突尼斯新加坡圣彼得堡雅加达市阿麦达巴阿比让北京德黑兰耶烈万巴塞罗那都市区莫斯科班加罗尔海德拉巴天津汉城+新城上海汉城广州香港孟买世界48个都市区建成区平均人口密度比较亚洲非洲欧洲拉丁美洲美国人口密度（人数人口密度（人数/公顷）公顷）人口：数量、质量、流动、老龄化质量：受教育程度较低，特别是新城市化的人口，发达国家人均受教育年限达到1517年；预期寿命虽然达到国际先进水平，但生命质量偏低大规模流动人口的管理（拉美陷阱）我国60岁以上人口超过10，已进入老龄化社会“未富先老”城市管理面临的挑战社会保障：基本生活保障、医疗保险（_年，城市32.3%、小城镇59.9%的人无医保）就业：新增劳动力（800万/年）、转移劳动力(1.5亿)、富余劳动力（1400万）贫富差距和贫困人口（特别是城乡混合的城市）我国城乡收入差距：1978：2.61；85：1.91；94：2.91；2002：3.11；2003：3.51甚至可能达到6：1。世界上大多数国家是1.51。中国城市最低生活保障对象已经超过2000万人，城市贫困家庭的平均收入，一般只是当地社会平均收入的20%至30%城市管理面临的挑战城市管理面临的挑战资源和环境（土地、能源、污染）压力流经城市的河段，90%受到严重污染。全世界污染最严重的20个城市，10个在中国。全国1/3的城市人口生活在空气严重污染的环境中。在主要城市，如果把空气质量提高到国家II级标准，可以避免大约18万人的过早死亡。据测算，空气污染造成的间接经济损失相当于GDP的5。全国近半城市无污水处理设施，城市污水处理率不到40%；垃圾无害化处理率不到20。空气污染已成为一个地区乃至世界性的空气污染已成为一个地区乃至世界性的问题，在我国一些城市尤其突出问题，在我国一些城市尤其突出部分城市部分城市 年均总悬浮物浓度年均总悬浮物浓度(微克微克/立方米立方米)吉林吉林720西安西安440墨西哥城墨西哥城430北京北京370加尔哥答加尔哥答360曼谷曼谷280雅加达雅加达275世界卫生组织标准世界卫生组织标准100东京东京30纽约纽约20城市管理面临的挑战基本服务 住房、医疗、教育公用事业：自来水普及率77.85；电力供求差距较大；燃气普及率较低。交通：基础设施滞后，公共交通欠发达，拥挤已成大城市的普遍现象。中国汽车保有量预测中国汽车保有量预测一条一条3.53.5米宽的路线内单一方向每小时运载人的数量：米宽的路线内单一方向每小时运载人的数量：在这样一条路线上，步行、自行车、公共汽车运载数量是每小时在这样一条路线上，步行、自行车、公共汽车运载数量是每小时30003000到到40004000人；小汽车仅仅运载人；小汽车仅仅运载10001000人；有轨电车每小时人；有轨电车每小时60006000到到1200012000人。人。行驶有轨电车，公共汽车和小汽车的路面需要量：行驶有轨电车，公共汽车和小汽车的路面需要量：240240人去工作：人去工作：平均运载一人，有轨电车用的路面最少。公共汽车是有轨电平均运载一人，有轨电车用的路面最少。公共汽车是有轨电车的车的2 2倍。开小汽车是倍。开小汽车是6 6倍。倍。城市管理面临的挑战财政压力中科院课题组：一个农转非，平均需要支付社会总成本万元。未来50年期间，城市化的社会总成本达到15万亿元到16万亿元，是2000年GDP总量的2倍。平均每年支付城市化成本约为3000亿元到3500亿元，相当于2000年全年GDP总量的4%左右。城市管理面临的挑战城市文化遗产保护缺乏特色：千城一面文化遗产遭到破坏没有文化品位上海洪庙镇唐城街上海洪庙镇唐城街江苏华西村江苏华西村深圳沙二村深圳沙二村城市管理面临的挑战二、城市管理存在的问题城市管理体制存在的问题：“市”的概念不明确：是一个行政层级（单元），还是一种与“乡村”相对的社会形态？城市行政管理系统的结构不够合理：以区（县）政府为“块”的结构模式导致各自为政，影响了城市的统一协调管理政府层级偏多（两级、三级还是四级？）实例：荷兰城市政府结构社会民主党社会民主党自由党自由党基民盟基民盟市议会市议会市长市长市政委员市政委员市政委员市政委员市政委员市政委员首席行政官首席行政官社会事务社会事务与就业局与就业局文化教育文化教育卫生局卫生局环境保护环境保护局局公共工程公共工程局局政政 治治行行 政政 国外城市管理经验西方国家三种市政体制：市长+议会制委员会制经理制政府职能定位偏差国外城市管理经验国外城市政府履行的主要职能城市战略（规划）基础设施公共卫生基础教育社会治安环境保护公用事业社会工作（老人、残疾）经济振兴（促进就业）城市管理存在的问题政府机构职责权限划分不明：不同级别的政府之间行政机关与立法、司法机关之间不同政府部门之间美国各级政府主要职能美国各级政府主要职能联邦政府联邦政府 州政府州政府 地方政府地方政府国防国防 高等教育高等教育 基础教育基础教育收入保障收入保障高速公路高速公路 医疗卫生医疗卫生医疗卫生医疗卫生社会福利社会福利 警察警察交通交通医疗卫生医疗卫生 消防消防 高速公路高速公路 废弃物管理废弃物管理 美国各级政府支出结构：美国各级政府支出结构：19991999年年 联邦政府联邦政府 州政府州政府地方政府地方政府教育教育社会福利社会福利医疗卫生医疗卫生交通交通警察、消防警察、消防收入保障收入保障 37.1 -国防国防 16.1 -其他其他美国州和地方政府的收入结构（百分比）州政府州政府地方政府地方政府拨款拨款房地产税房地产税个人所得税个人所得税公司所得税公司所得税3.3 -销售税销售税收费及其他收费及其他城市管理存在的问题城市管理机制存在的问题中枢决策机制参与机制问责机制咨询机制城市管理存在的问题我国专家咨询机制的问题缺乏正式的职位专家咨询缺乏制度规范 美国的联邦咨询委员会法（1972）咨询机构的不足：职能错位、知识结构不合理、人员年龄结构偏大城市管理存在的问题城市管理方式和手段存在的问题自上而下的管制管理手段更多地依靠行政命令，利用市场、利用社会不够。国外城市管理国外城市管理的几个特点职能简单化结构扁平化运作企业化主体多元化行为法制化三、城市管理改革城市管理改革的基本战略：强化服务，弱化管制强化两端，弱化中间规范执行，优化决策法制化管理，企业化运作内重协商，外重协调城市管理改革基本战略之一：强化服务，弱化管制在政府职能方面，中央提出：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务考虑到城市的特点，政府的主要职能应是为市民提供和改善公共服务；经济调节、市场监管、社会管理等职能也应主要以提供“服务”的方式来履行。城市管理改革基本战略之二：强化两端，弱化中间“两端”：一端是市政府；另一端是基层组织“中间”：指区、街道等层级即：强化市级政府统一规划、协调、管理的作用，发挥直接面对市民的基层组织的作用，弱化区、街道等作为一级政府的职能。城市行政管理系统结构市级公共管理部门（主要负责决策）市级公共管理部门（主要负责决策）城城管管社社保保民民政政环环保保城区甲城区甲区政府作为以上部门的协调机构区政府作为以上部门的协调机构公公安安等等等等街街道道或或社社区甲区甲街街 道道 或或 社社区乙区乙公公安安城城管管社社保保民民政政环环保保等等等等城区乙城区乙街街 道道 或或 社社区甲区甲街街 道道 或或 社社区乙区乙部部门门派派出出机机构构主主要要负负责责执执行行城市管理改革基本战略之三：规范执行，优化决策中央提出，当前政府改革的着眼点是：科学决策、依法执行、民主监督优化决策：就是要通过制度建设和机构改革，完善 城市政府的决策机制。规范执行：就是要通过精简机构，立法建制，加强 监督，提高政策执行的有效性，改进公 共服务的质量。城市管理改革基本战略之四：法制化管理，企业化运作法制化管理：机构设置、行政权限、行政程序等的法定化；行政行为的合法化企业化运作：引入企业精神引入企业管理机制基本战略之五：内重协商，外重协调对内：建立协商机制（与市民、法人，部门内部）对外：建立协调机制（城市间、城乡间）城市管理改革城市管理机制改革的优先点：问责机制 特别是公共财政方面的问责制度参与机制管理手段的改革管理者政策对象社会市场规制手段部分宣教手段经济手段宣教手段城市管理改革A+BDFA给工厂分级给工厂分级:印度尼西亚的印度尼西亚的五色制度五色制度利用公众参与手段的实例很好很好 合格合格不合格不合格很差很差采用五色制度第一次评级的结果采用五色制度第一次评级的结果-100-80-60-40-200204060801818个月后采用五色制度个月后采用五色制度再次评级的变化情况（再次评级的变化情况（%）不同管理手段的对比：选择的要点城市管理改革管理手段相对优点相对局限条件要求适用情形规制手段1.结果确定2.见效快 1.不够灵活2.管理成本较高3.一次性刺激 1.主管部门权威强2.政策合理3.执行机构能力强4.监督机制完善 1.问题后果十分严重2.问题紧迫3.政策相对人数量少 经济手段1.管理成本低；2.比较灵活；3.持续刺激；4.有经济收益 1.结果不确定2.见效较慢 1.政府角色定位符合市场经济的要求2.市场主体成熟3.管理行为规范 1.政策相对人数量较多2.问题不紧迫；3.后果不严重 宣传教育手段1.管理成本低2.易于操作 1.结果更不确定2.见效更慢 1.信息源信誉较高；2.信息和知识的传播体系比较完善3.公众参与意识强、组织化程度高 1.问题与人们的思想观念相关；2.政策相对人数量多、分布广3.所针对的行为微观 选择管理手段：滑轮原理综合利用城市管理改革讨论与小结我国正处在城市快速发展的阶段。快速的城市发展给城市管理带来了多方面的挑战。我国城市管理体制、机制和手段都存在问题和不足。我们需要在借鉴国外经验的基础上，根据我国国情，对城市管理体制、机制、手段等进行改革。谢 谢！