第三章城市规划的职能、内容、程序

第三章 城市规划的职能、内容、程序 一、城市规划的职能一、城市规划的职能 1 城市规划城市规划 1.1 城市规划的不同概念 英国：英国：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要的在于实现社会与经济目标。不列颠百科全书 美国：美国：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要国家资源委员会 苏联：苏联：在社会主义条件下的城市规划就是社会主义国民经济计划工作与分布生产力工作的继续和进一步具体化。苏联城市规划原理 城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。城市规划即以城市为单位的地区作为对象，按照将来的目标，为使经济、社会活动的以安全、舒适、高效开展，而采用独特的理论从平面上、立体上调整满足各种要求空间，预测确定土地利用与设施布局和规模，并将其付诸实施的技术。日笠端都市计划 城市规划城市规划是为实现一定时期内城市的经济和是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。局和进行各项建设的综合部署和全面安排。（城市规划基本术语标准GB/T 5028098）1.2 城市规划的涵义城市规划的涵义 具有限定的空间范围 城市规划有明确的空间范围，通常被称为城市规城市规划区。划区。中华人民共和国中华人民共和国城乡规划法城乡规划法第二条第二条 制定和实施城乡规划，在规划区规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。域。作为实现社会、经济诸目标的技术手段 以物质空间为作用对象 包各政策性因素和社会价值利断 2 城市规划的性质城市规划的性质 2.1 提供城市活动的物质空间载体提供城市活动的物质空间载体 城市规划为城市中的社会经济活动提供了物质空间载体。随着时代的发展，城市活动的内容日趋复杂。2.2 包含技术与制度两方面内容包含技术与制度两方面内容 作为工程技术手段的城市规划，追求城市运转的合理性与效率。作为制度的城市规划关注的是城市整体运转的公平、公正和秩序。城市规划是统治阶级意志的表达城市规划是统治阶级意志的表达 城市空间结构布局和土地利用并不取决于“科学性”，而取决于“利益冲突”和“价值判断”。从根本上说，城市规划是一种意识形态。是占统治地位的主流“价值观”的体现和表达。3 城市规划的特点城市规划的特点3.1 多学科综合性（1）对象的多样性（2）研究、解决问题的综合性（3）实施过程的多面性 3.2 政策性、法规性 城乡规划法城乡规划法第四条第四条 在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资土地管理、自然资源和环境保护源和环境保护等法律、法规法律、法规的规定。3.3 长期性、经常性 3.4 实践性、地方性 二二.城市规划的基本内容城市规划的基本内容1 社会经济发展目标与城市规划社会经济发展目标与城市规划1.1 物质空间规划与非物质空间规划 非物质空间规划包含城市经济、社会发展计划、财政计划等。1.2 城市综合规划 包含物质空间规划、非物质空间规划以及财政计划，是城市发展的纲领性文件。非物质空间规划城市综合规划（综合发展战略）经济发展计划社会发展计划财政计划等物质空间规划（城市规划）1.3 我国现行规划体系中的两个方面我国现行规划体系中的两个方面 “国民经济和社会发展规划及“国民经济和社会发展远景目标纲要”，是专门表述非物质空间规划内容的文件。城乡规划法城乡规划法第五条第五条城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社国民经济和社会发展规划会发展规划，并与土地利用总体规划土地利用总体规划相衔接。城市总体规划目标年限与五年计划的衔接问题。2 城市规划的空间层次城市规划的空间层次 2.1 国土及区域规划 2.2 城市总体规划 2.3 详细规划 2.4 各个规划层次之间的关系和反馈 3 城市规划的主要组成部分城市规划的主要组成部分 3.1 土地利用规划 3.2 道路交通规划 3.3 公园绿地及开敞空间规划 3.4 基础设施规划 3.1 土地利用规划 土地利用规划是城市规划中最为基本、最为重要的内容。土地利用规划从各种城市功能相互之间关系的合理性入手，对不同种类的土地在城市中的比例、布局、相互关系做出综合的安排。3.2 道路交通规划 道路交通规划包含交通规划与道路规划设计。前者侧重对人员、物品移动规律的观测、分析、预测和计划；后者则是按照前者的分析结果，为满足人员与物品的移动需求在城市空间上所做出的统一安排。城市道路系统，除满足城市交通之外，还为城市基础设施的敷设提供地下、地上空间。3.3 公园绿地及开敞空间规划 减少城市人工环境建设对原有生态系统平衡的破坏，尤其是避开一些难以复原或更敏感的地区。将自然因素有意识保留或引入城市人工环境中。3.4 基础设施规划电力、电信、给水、排水、燃气、供热等基础设施是维持现代城市运转的支撑系统。城市基础设施规划（城市工程规划）中，属于纯粹技术性内容较多，同时具有相对被动的特点。三、城乡规划的编制与实施三、城乡规划的编制与实施1 城乡规划的编制程序城乡规划的编制程序 划定城市规划区设定规划目标调查分析编制规划方案编制建设计划编制法定城市规划性质、规模、环境目标水准土地利用规划、道路交通规划、公园绿地规划、城市设施规划等 我国的城乡乡规划编制的阶段划分 1.1 1.1 城市规划调查及基础资料收集城市规划调查及基础资料收集 1.2 1.2 城市发展目标的确立城市发展目标的确立 1.3 1.3 城市规划方案的编制与确定城市规划方案的编制与确定 1.4 城市规划方案的实施 1.5 城市规划方案的评价与反馈2.城乡规划的编制与确定城乡规划的编制与确定2.1.城乡规划的编制主体城乡规划的编制主体（1）政府部门（2）市民团体及个人（3）城市规划专业人员城乡规划法第二十四条：从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作：（一）有法人资格；（一）有法人资格；（二）有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注（二）有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；册的规划师；（三）有规定数量的相关专业技术人员；（三）有规定数量的相关专业技术人员；（四）有相应的技术装备；（四）有相应的技术装备；（五）有健全的技术、质量、财务管理制度。（五）有健全的技术、质量、财务管理制度。2.2.城乡乡规划的确定主体 由城市政府部门组织、城市规划专业人员具体编制的城市规划方案，只是城市规划被正式采纳过程的开始。只有通过特定的途径获得相关利益集团的认可之后，才开始具有对社会成员行为的制约力。确定城市规划的主体大致来自以下两个方面。（1 1）一般市民或代表特定利益群体的非政府组织）一般市民或代表特定利益群体的非政府组织 在两方工业化国家中，城市规划在编制或决定阶段主要通过听证、公示等手段，直接地广泛听取各个利益团体及普通市民对规划方案的意见。城市议会对规划方案的审议、通过也可以看作是一种间接反映市民观点的方式。我国城乡规划法中的公众参与条款。城乡规划法城乡规划法第二十六条第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。第十六条第十六条省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府研究处理。镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。（2 2）政府部门的行政审批制度）政府部门的行政审批制度 我国城市规划实行分级审批制。不同等级城市的总体规划，以从不同类型的规划分别由不同的人民政府审批。城乡规划法第十二条第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。务院审批。第十三条第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。体系规划，报国务院审批。第十四条第十四条直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。第十五条第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。2.3 规划的公众参与 2.3.1 发展历程（1）市场公正美国“区划法”（Zoning Regulation）主要目的和内容是在土地私有占主体的情况下，保证必要的公共利益和其他业主的利益，控制建筑高度并部分限制商业区、零售区、居住区等的范围。1960年以来区划的内容创新采用容积率（容积率（Floor Area Ratio/FARFloor Area Ratio/FAR）总体上控制开发强度，保证基本的环境要求，同时给予建设者以较大的灵活性和自由度。“鼓励性区划鼓励性区划”（Incentive ZoningIncentive Zoning）。通过容积率奖励鼓励社会性公共设施的建设。增加“文脉性区划文脉性区划”、“特殊地区开发权转让特殊地区开发权转让”等规定，使区划法成为更具敏感性和灵活性的规划管理工具。中国香港的“法定图则”制度中国内地1990年代初开始推行“控制性详细规划”（2）社会公正新的城市规划命题 在城市规划建设过程中，住宅和物质环境的建造只是全部工作的一小部分，更重要的是要建立广泛的规划公正制度。“没有规划能够在脱离政治意愿和政治行动的状况下得到实施，因此规划师就必须非常接近于政治过程，或者也许就是政治过程的一部分。”（3）公众参与思想的兴起与发展1940年代至1950年代公众参的表现形式是征询公众意见。1968年斯凯夫顿（Skeffington）领导的政府特别小组，研究并提交了关于公众如何参与地方规划的报告，试图寻找城市规划公众参与的方法与途径，被公认为是西方公众参与城市规划的里程碑。城市规划公众参与思想的发展标志规划师的角色由“向权力讲授真理”到“参与决策权利”印转变。2.3.2 公众参与思想的代表性人物与理论 PDavidoff的“辩护（倡导）性规划”理论（Advocacy and Pluralism in Planning）SArnstein（1969）的“市民参与阶梯”理论（A Ladder of Citizen Participation）Sager&Innes的“联络性规划”理论（Communicative Planning Theory）Arnstein S R 的公众参与梯级 公众参与公众参与3阶段段英文英文中文中文没有参与没有参与Nonparticipation Manipulation 政府操政府操纵Therapy 政府教育政府教育象征参与象征参与TokenismInforming提供信息提供信息Consultation 征征询意意见Placation 政府退政府退让市民市民权利利Citizen PowerPartnership 伙伴关系伙伴关系Delegated Power 权利代表利代表Citizen Control 市民控制市民控制 2.3.3 公众参与的几种主要方式 通过议会反映市民意见。以市民为对象的各种社会舆论调查。在规划编制、审批的不同阶段的规划方案公示，以及相应的听证会、地区市民说明会、座谈会等。2.4 规划师的角色 作为中立公仆的规划师 作为促成社区共同意识者的规划师 作为企业家的规划师 作为代言人的规划师 作为激进改革代理人的规划师 3 不同层级城乡规划编制的内容城乡规划法第2条：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细控制性详细规划和修建性详细规划规划和修建性详细规划。第十三条第十三条省域城镇体系规划省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。第十七条第十七条 城市总体规划、镇总体规划城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。第十七条第十七条规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。第十八条第十八条乡规划、村庄规划乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。国土及区域规划国土规划城镇体系规划城市区域规划国土规划国土规划最早起源于纳粹德国，特指在国土范围内对机动车专用道路、作宅建设等开发建设活动的统一计划。现代定义“国土规划是对国土资源的开发、国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划利用、治理和保护进行全面规划”。城镇体系规划城镇体系规划城市的发展应从较大区域范围来分析该城市所处的地位和作用，及其与周围城镇的关系，城市的发展和空间布局需要与区域开发建设的总体布局相互协调。城乡规划法城乡规划法关于城镇体系规划编制的规定关于城镇体系规划编制的规定第十二条第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。第十三条第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。资源等需要严格控制的区域。城市区域规划城市区域规划为提高大城市竞争力和拓宽城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划等可等可概括为城市区域规划。研究内容侧重于从较大的空间范围寻求解决在原有城市总体规划中不易解决的城市合理发展空间、基础设施区域共享、生态环境与自然文化遗产有效保护和城乡一体化发展等重要问题，为城市总体规划的修编开拓思路，并提供有说服力的依据。按照城市规划基本术语标准，城市总体规划是：城市总体规划是：“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。施措施。”城乡规划法城乡规划法第十七条第十七条 城市总体规划、镇总体城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。在美国，城市总体规划被称为master Plan、comprehensive plan，或者general Plan。日本把城市总体规划称为“城市基本规划”，或者直接借用master plan的称谓。德国把相当于城市总体规划内容的规划称之为“土地利用规划”。城市总体规划属于宏观层面宏观层面的规划，通常只从方针政策、空间布局结构、重要基础设施及重点开发项目等方向对城市发展做指导性指导性安排（长期宏观战略部署），不涉及具体工程技术方面的内容。我国现行的城市总体现划脱胎于计划经济时代，依照“城市规划是国民经济计划工作的继续和具体化”的思路，主要侧重于对城市功能的主观布局以及城市建设工程技术，并将其任务确定为：“综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系”我国城市总体规划存在的问题我国城市总体规划存在的问题城市总体规划滞后和被动 规划依据不足用地需求难以抑制（开发区、房地产开发、比较利益驱动、税费改革与城市经营）城市总体规划修编(调整)频繁 城市总体规划编制方法和审批制度 2000年，广州市政府率先开展了“城市总体发展概城市总体发展概念规划念规划”咨询活动，带来了各地编制“概念规概念规划划”、“空空间发展战略规则间发展战略规则”的热潮。“概念规划”或“战略规划”，对城市发展过程中遇到的问题以及未来必须突破的发展“瓶颈”进行综合分析，侧重对城市空间发展结构的描述，属于宏观层次的城市规划。详细规划详细规划属于微观层次上的规划，主要针对城市中某一地区、街区等局部范围中的未来发展建设，从土地利用、房屋建筑、道路交通、绿化与开敞空间以及基础设施等方面做出统一的安排，并常常有保障其实施的措施。详细规划分为详细规划分为修建性详细规划修建性详细规划和和控制性详细规划控制性详细规划修建性详细规划。修建性详细规划。以实现规划范围内具体的预定开发建设项目为目标，将各个建筑物的用途、体型、外观以及各项城市设施的具体设计作为规划内容，属于开发建设蓝图式的详细规划。控制性控制性详细规划详细规划。并不对规划范围内的任何建筑做出具体设计，而是对规范范围内的土地利用设定较为详细的用途和容量控制，作为该地区建设管理的主要依据，属于开发建设控制型的详细规划。城乡规划法城乡规划法关于详细规划的编制关于详细规划的编制第十九条第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划。第二十条第二十条镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划。第二十一条第二十一条城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划修建性详细规划应当符合控制性详细规划。