第三章 公共政策问题的界定

公共政策分析 第三章第三章 公共政策问题的界定公共政策问题的界定 广东技术师范学院广东技术师范学院周霞周霞导入案例：中国导入案例：中国“三农三农”问题的实质问题的实质 关于中国关于中国“三农三农”问题的实质有两种问题的实质有两种截然不同的观点：一种认为截然不同的观点：一种认为“三农三农”问题本问题本质上是农村人多地少、资源匮乏的问题，解质上是农村人多地少、资源匮乏的问题，解决的办法是实现农村劳动力向城市的转移；决的办法是实现农村劳动力向城市的转移；另一种认为三农问题的实质是国家对农村的另一种认为三农问题的实质是国家对农村的制度性剥削造成农村人才流失的问题，解决制度性剥削造成农村人才流失的问题，解决的办法是通过增加投入使优质人才回到农村。的办法是通过增加投入使优质人才回到农村。公共政策分析公共政策分析全球抗艾全球抗艾25载：从医学问题到政治问题载：从医学问题到政治问题 25年前，艾滋病仅仅是个医学问题，现在已年前，艾滋病仅仅是个医学问题，现在已由由“别人别人”的瘟疫发展为的瘟疫发展为“我们我们”身边的疾病，每身边的疾病，每天掠夺天掠夺8000条生命、感染条生命、感染1.4万人。艾滋病必然万人。艾滋病必然涉及性和毒品，这些难以解决的敏感问题让艾滋病涉及性和毒品，这些难以解决的敏感问题让艾滋病闯出医学健康领域，对经济发展、伦理道德、社会闯出医学健康领域，对经济发展、伦理道德、社会稳定和国家安全产生了深远影响。稳定和国家安全产生了深远影响。25年了，疫情蔓年了，疫情蔓延的步伐仍然快于人类防控的脚步，难就难在思想延的步伐仍然快于人类防控的脚步，难就难在思想不统一。一边是飞速蔓延的疾病不断吞噬着生命，不统一。一边是飞速蔓延的疾病不断吞噬着生命，一边是政治和意识形态左右着有限资源的合理使用。一边是政治和意识形态左右着有限资源的合理使用。公共政策分析公共政策分析第一节第一节 政策问题概述政策问题概述主观觉察与认同主观觉察与认同大多数人的感知大多数人的感知价值、利益与要求的冲突价值、利益与要求的冲突需要、受剥夺和不满足感的产生需要、受剥夺和不满足感的产生团体的活动与力量团体的活动与力量公共政策问题的公共政策问题的公共政策问题的公共政策问题的基本要素基本要素基本要素基本要素政府的必要行动政府的必要行动客观现象或情况（贫困、污染、虐待子女）客观现象或情况（贫困、污染、虐待子女）公共政策分析公共政策分析什么是政策问题？什么是政策问题？政策问题是一种由相当数量的社会成员感政策问题是一种由相当数量的社会成员感觉到的，与人的利益、价值和要求相联系觉到的，与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及被政府的，并由团体活动所界定的，以及被政府认为必须加以解决的社会问题。认为必须加以解决的社会问题。公共政策分析公共政策分析公共政策问题的特征公共政策问题的特征关联性关联性1主观性主观性2人为性人为性3动态性动态性4公共政策分析公共政策分析政策问题的类型政策问题的类型威廉威廉N 邓恩邓恩对政策问题对政策问题的分类的分类结构不良的政策问题结构不良的政策问题结构适度的政策问题结构适度的政策问题结构优良的政策问题结构优良的政策问题公共政策分析公共政策分析公共政策问题的结构类型公共政策问题的结构类型 质量状态质量状态结构要素结构要素结构优良结构优良结构适度结构适度结构不良结构不良问题性质问题性质清晰可辨清晰可辨清晰可辨清晰可辨模糊或有争议模糊或有争议资源投入资源投入少量可计算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算决策参与者决策参与者少量少量少量少量大量大量调试人数调试人数少量少量大量大量大量大量方案数量方案数量有限有限有限有限无限无限价值认识价值认识共识共识共识共识冲突冲突概率测算概率测算可把握可把握不宜把握不宜把握无法把握无法把握后果预测后果预测可确定可确定不易确定不易确定无法确定无法确定公共政策分析公共政策分析第二节第二节 公共政策问公共政策问题界定的过程题界定的过程v所谓问题界定就是分析者试图所谓问题界定就是分析者试图 孤立和定义一个特定的问题，孤立和定义一个特定的问题，以便使问题得以便使问题得 以解决。以解决。公共政策分析公共政策分析公共政策问题界定的过程公共政策问题界定的过程对政策问题的界定经历一个从社会现象对政策问题的界定经历一个从社会现象到社会问题再到政策问题的过程。到社会问题再到政策问题的过程。社会现象社会现象社会问题社会问题政策问题政策问题公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v1920年春天，底特律城市的外围地区出现了一小年春天，底特律城市的外围地区出现了一小片拖车营地，大概住有片拖车营地，大概住有8户到户到10户人家。这些居住户人家。这些居住者大都是产业工人，他们以拖车为家，过着非常贫者大都是产业工人，他们以拖车为家，过着非常贫困的生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居民构困的生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人，但他们坚持认为些人，但他们坚持认为“根本没有什么麻烦根本没有什么麻烦”。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v然而，到然而，到1930年城区范围内已经有了年城区范围内已经有了4个象模象样个象模象样的拖车营区，的拖车营区，1935年上升为年上升为9个。在这个。在这9个营区中，个营区中，有有5个营区的居民看似准备永久性地居住下来。随着个营区的居民看似准备永久性地居住下来。随着拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向泛的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨、以及底特律新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨、以及底特律市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经由此形成。象足以表明社会问题的察觉阶段已经由此形成。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v在在1936年年1937年间，报纸中一半以上的新闻年间，报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德，各种犯罪来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德，各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。他们的愤怒之声几乎随处可以听到。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v几乎在当地居民团体提出抗议的同时，一些公共部几乎在当地居民团体提出抗议的同时，一些公共部门也行动了起来，如卫生机构、警方和学校。卫生门也行动了起来，如卫生机构、警方和学校。卫生机构所收到的信息是由那些经常访问拖车营地并施机构所收到的信息是由那些经常访问拖车营地并施以救济的社会工作者们提供的：营地里平均每个家以救济的社会工作者们提供的：营地里平均每个家庭还拥有不了一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；庭还拥有不了一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；冬天里的取暖条件非常之经常要到营地外去打水；冬天里的取暖条件非常之差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条件都不具备。有些家庭连这样的条件都不具备。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，警方作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和维护秩序的工作造成一种新的挑对其执行法律和维护秩序的工作造成一种新的挑战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎每天都可能会有新学生基本的食宿条件，而且几乎每天都可能会有新学生入校，使学校正常的教学安排受到影响。而且因为入校，使学校正常的教学安排受到影响。而且因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一个学年尚未结束之前就不得不离开学校。个学年尚未结束之前就不得不离开学校。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观条件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问条件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的，题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的，这段时间大概是从这段时间大概是从1925年到年到1935年。年。v问题：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段问题：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段公共政策分析公共政策分析公共政策问题界定的程序公共政策问题界定的程序4、问题陈述、问题陈述3、问题界定、问题界定2、问题搜索、问题搜索1、问题感知、问题感知正式问题正式问题实质问题实质问题元问题元问题问题情境问题情境公共政策分析公共政策分析第三节第三节 公共政策议程的建立公共政策议程的建立两种基本的政策议程两种基本的政策议程 公共政策分析公共政策分析公共政策议程的确定v 公公众议程与政府议程众议程与政府议程新闻媒介分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成问题产生库博和艾德尔公共政策分析公共政策分析案例分析：案例分析：北京市严格限制养犬规定北京市严格限制养犬规定出台始末出台始末v由于由于“狗祸狗祸”危害日益严重，危害日益严重，1994年北京人大会上年北京人大会上59.4的的代表提出了限养或禁养议案。北京市人民政府十分重视群众意代表提出了限养或禁养议案。北京市人民政府十分重视群众意见，推出了见，推出了北京市关于严格限制养犬的规定（草案）北京市关于严格限制养犬的规定（草案），但，但常委们对若干细节问题争执不下，决定广泛征求市民意见再作常委们对若干细节问题争执不下，决定广泛征求市民意见再作决定。市民纷纷来电来信，表示狗患虽然确实存在，但很多市决定。市民纷纷来电来信，表示狗患虽然确实存在，但很多市民养狗有很强的情感需求，而且管理费过高不符合工薪阶层的民养狗有很强的情感需求，而且管理费过高不符合工薪阶层的实际，应该低收费强管理。实际，应该低收费强管理。1994年年11月，北京市人大会议再月，北京市人大会议再次展开辩论，但大多数原来支持禁养的代表转而支持限养，认次展开辩论，但大多数原来支持禁养的代表转而支持限养，认为应该降低费用加强管理。最后，会议通过了修改后的限养规为应该降低费用加强管理。最后，会议通过了修改后的限养规定，并决定从定，并决定从1995年年5月月1日起开始实行。日起开始实行。v请指出该项公共政策问题建构中的公众议程和政府议程。请指出该项公共政策问题建构中的公众议程和政府议程。公共政策分析公共政策分析影响社会问题进入政策议程的因素影响社会问题进入政策议程的因素v公民个人的作用公民个人的作用v利益团体的作用利益团体的作用v政治领袖的作用政治领袖的作用v政府体制的作用政府体制的作用v大众传媒的作用大众传媒的作用v专家学者的作用专家学者的作用v问题自身的作用问题自身的作用公共政策分析公共政策分析社会问题进入政策议程的触发机制社会问题进入政策议程的触发机制政治政治领导领导危机危机事件事件抗议抗议活动活动传媒传媒曝光曝光触发机制触发机制公共政策分析公共政策分析案例：案例：v香港老太逼停港珠澳大桥香港老太逼停港珠澳大桥公共政策分析公共政策分析社会问题进入政策议程的障碍社会问题进入政策议程的障碍政治原则的偏离政治原则的偏离表达方式的失当表达方式的失当价值体系的排斥价值体系的排斥政府体系的封闭政府体系的封闭承受能力的不足承受能力的不足公共政策分析公共政策分析公共政策议程建立的模型公共政策议程建立的模型1 1外在创始型：政策诉求由政府系统以外的外在创始型：政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释和扩散公民个人或社会团体提出，经阐释和扩散首先进入公众议程，然后进入政府议程。首先进入公众议程，然后进入政府议程。2 2政治动员型：具有权威作用的政治领导人政治动员型：具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议主动提出其政策意向，并使其进入政府议程，然后进入公众议程。程，然后进入公众议程。3 3内在创始型：政府系统内部的人员或部门内在创始型：政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散仅限于且问题扩散仅限于“体制内体制内”的团体和个的团体和个人人公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案1、以女性精神应对经济危机、以女性精神应对经济危机政政协协委委员员、中国美容、中国美容时时尚尚报报社社社社长张晓长张晓梅：梅：这这次全球次全球经济经济危机是由于危机是由于发发达国家金融机构片面追达国家金融机构片面追逐利逐利润润而而过过度度扩张扩张引起的。目前世界无法消除引起的。目前世界无法消除战战争、地争、地球日益球日益变变暖等困暖等困扰扰人人类发类发展的展的问题问题，也多是因，也多是因为为强强势势、霸霸权权等男性思等男性思维维主主导导社会社会导导致的。而女孩，在全球致的。而女孩，在全球经济经济阴云密布的今天，是一道温暖而亮眼的光芒。阴云密布的今天，是一道温暖而亮眼的光芒。据其博客据其博客显显示，此提案已有万山示，此提案已有万山红红、李羚、舒婷等、李羚、舒婷等近百名委近百名委员联员联名支持。名支持。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v2、穿国服刺激经济增长、穿国服刺激经济增长人大代表、上海人大代表、上海东华东华大学教授大学教授严诚严诚忠：忠：v提出提出“中中华华国服国服经济经济文化文化产业产业”议议案，案，认为应认为应鼓励老百鼓励老百姓姓购买购买精神文化精神文化产产品，靠品，靠创创新拉新拉动动内需，国服是一个很好内需，国服是一个很好的案例。的案例。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v3、建建议发议发行千元大行千元大钞钞v政政协协委委员员、广、广东东省律省律师协师协会副会会副会长长朱征夫：朱征夫：v朱征夫朱征夫认为认为大面大面额额人民人民币币有有3大好大好处处:一来人一来人们钱们钱包包里的里的钱钱多多,花花钱钱的欲望就会比的欲望就会比较较强强,会有会有购购物的冲物的冲动动,可以可以拉拉动动内需；二来可以内需；二来可以节节省印省印钞钞票的票的纸张纸张,对环对环保有很大好保有很大好处处；三是可以；三是可以节节省人力省人力,包括包括钞钞票印刷、票印刷、银银行数行数钱钱、保安、保安押运等方面的人力。押运等方面的人力。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v4、用用10年恢复繁体字年恢复繁体字v政政协协委委员员潘潘庆庆林：林：v建建议议全国用全国用10年年时间时间，分批，分批废废除除简简体体汉汉字，恢复使用繁字，恢复使用繁体字，并称恢复使用繁体字有利于两岸体字，并称恢复使用繁体字有利于两岸统统一。一。对对此此,网网络络调查显调查显示近六成网民表示反示近六成网民表示反对对。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v5、家庭破裂向第三者索家庭破裂向第三者索赔赔v人大代表、复旦大学人大代表、复旦大学脑脑科学研究院院科学研究院院长马兰长马兰：v“重婚、有配偶者与他人同居都涉及第三者的重婚、有配偶者与他人同居都涉及第三者的问题问题。显显然，第三者和有然，第三者和有过错过错的配偶一方共同侵犯了另一方的的配偶一方共同侵犯了另一方的权权利。利。”建建议议家庭破裂也可向第三者索家庭破裂也可向第三者索赔赔。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v6、动动用公用公积积金金买车买车v 人大代表、广汽集人大代表、广汽集团团副董事副董事长长、总经总经理曾理曾庆庆洪：洪：v“能否能否动动用用4000亿亿元的住房公元的住房公积积金来金来买车买车，住房公，住房公积积金也可以成金也可以成为为住房汽住房汽车车公公积积金。金。”一些一些选择选择先不先不买买房的人房的人可以可以动动用公用公积积金来金来买车买车，买买了房后，在了房后，在购买购买第一第一辆车时辆车时也也可以可以动动用公用公积积金，金，这样对这样对于市于市场场将有很大的撬将有很大的撬动动作用。作用。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v7、设设立子女养老金制度立子女养老金制度v人大代表、人大代表、陕陕西步西步长长集集团总团总裁裁赵赵超：超：v子女利用子女利用50岁岁之前的就之前的就业业黄金期，每月拿出工黄金期，每月拿出工资资的的3%，存入父母的养老保，存入父母的养老保险险金金账户账户，所有，所有权归权归父母，可在父母，可在其退休其退休时时随随时时取用。取用。这这是全国人大代表、是全国人大代表、陕陕西步西步长长集集团总团总裁裁赵赵超提倡超提倡设设立的立的“子女养老社会保子女养老社会保险险金制度金制度”。公共政策分析公共政策分析案例分析：两会案例分析：两会“雷人雷人”议案议案v8、“雷雷锋锋精神精神”申申遗遗v政政协协委委员员、重、重庆庆沙坪沙坪坝坝区副区区副区长长刘江刘江龙龙：v认为认为学学习习雷雷锋锋已已经经退化成充退化成充满满形式的形式的纪纪念行念行为为。为为了了说说明明这这一点，他一点，他举举了一个例子：某年了一个例子：某年3月月5日，某地多日，某地多个个团团体体为为“学学习习雷雷锋锋”，将当地一位高，将当地一位高龄龄老人老人5次送次送进进澡澡堂洗澡。堂洗澡。v文化部回文化部回应应：v按照目前的申按照目前的申报报要求，申要求，申报项报项目至少要有百年以上目至少要有百年以上历历史，而史，而“雷雷锋锋精神精神”的的历历史只有几十年。况且，史只有几十年。况且，“雷雷锋锋精神精神”也不属于也不属于传统传统文化的范畴。从定文化的范畴。从定义义和种和种类类上来上来讲讲都不符合申都不符合申遗遗的要求。的要求。公共政策分析公共政策分析