部门预算制度改革探讨

部 门 预 算 制 度 改 革 探 讨报 告 人 ： 南 京 财 经 大 学 财 政 与 税 务 学 院 xxx 教 授 、 硕 导 目 录n 一 、 部 门 预 算 改 革 中 存 在 的 问 题n 二 、 公 共 财 政 框 架 下 部 门 预 算 应 有 的 基 本 特 征n 三 、 部 门 预 算 管 理 进 一 步 改 革 的 探 讨 预 算 是 一 系 列 贴 着 价 格 标 签 的 目 标 。预 算 可 以 是 为 了 实 现 特 定 结 果 的 一 项 计 划或 合 同 ， 可 以 是 一 种 控 制 和 监 督 工 具 。 艾 伦 威 尔 达 夫 斯 基 （ 1964）古 训 ： 凡 事 预 则 立 ， 不 预 则 废 。 n 2011年 是 “ 十 二 五 ” 开 局 之 年 ， 也 是 前 面 推 进 经 济 发展 发 展 方 式 转 变 的 重 要 之 年 。 科 学 、 合 理 编 制 部 门 预算 ， 确 保 “ 十 二 五 ” 开 好 局 、 起 好 步 ， 具 有 非 常 重 要的 意 义 。n 各 级 财 政 部 门 均 已 对 2011年 部 门 预 算 编 制 工 作 作 出 部署 。 如 皋 市 财 政 局 专 门 对 镇 级 部 门 预 算 编 制 提 出 要 求 ，强 调 着 重 与 2011年 政 府 收 支 分 类 科 目 相 衔 接 ， 与镇 级 事 业 单 位 机 构 改 革 相 适 应 ， 与 部 门 预 算 的 精 细 化相 呼 应 ， 体 现 政 策 性 ， 强 调 准 确 性 ， 增 强 科 学 性 。n 2010年 9月 6日 ， 谢 旭 人 部 长 ， 在 深 圳 特 区 30周 年 庆祝 之 际 强 调 ， 要 发 挥 深 圳 财 政 系 统 精 细 化 管 理 的 标 杆作 用 ， 以 加 强 “ 两 基 ” 建 设 为 重 点 ， 全 面 推 进 财 政 科学 化 、 精 细 化 管 理 。 n 部 门 预 算 是 市 场 经 济 国 家 普 遍 采 用 的 预 算 编 制 方法 。 部 门 预 算 改 革 是 我 国 财 政 管 理 制 度 改 革 的 一项 重 大 举 措 ， 保 证 政 府 预 算 完 整 、 实 现 政 府 预 算统 一 的 必 然 要 求 ， 对 于 促 进 依 法 理 财 、 民 主 理 财 、科 学 理 财 具 有 十 分 重 要 的 意 义 。 n 随 着 我 国 部 门 预 算 改 革 的 不 断 深 入 ， 部 门 预 算 制度 日 趋 完 善 ， 改 革 的 成 效 正 在 逐 步 明 显 。 但 是 从理 论 和 实 践 层 面 上 看 ， 当 前 部 门 预 算 改 革 中 还 存在 着 深 层 次 问 题 ， 必 须 通 过 进 一 步 的 改 革 来 完 善部 门 预 算 制 度 。 一 、 部 门 预 算 改 革 中 存 在 的 问 题（ 一 ） 财 政 与 部 门 间 的 关 系 难 以 理 顺 （ 二 ） 科 学 的 定 额 标 准 体 系 尚 未 建 立（ 三 ） 缺 乏 部 门 预 算 编 制 的 监 督 和 绩 效 考 核 机 制（ 四 ） 以 收 付 实 现 制 为 基 础 的 预 算 会 计 与 部 门 预 算改 革 不 相 适 应 一 、 部 门 预 算 改 革 中 存 在 的 问 题 （ 一 ） 财 政 与 部 门 间 的 关 系 难 以 理 顺 n 1.部 门 预 算 是 以 部 门 为 主 的 “ 被 动 ” 预 算 。 n 2.财 政 在 同 部 门 间 的 博 弈 中 往 往 处 于 劣 势 。n 预 算 博 弈 负 效 应 使 部 门 预 算 效 率 大 打 折 扣 。n 3.财 政 内 部 存 在 “ 自 我 扩 张 ” 机 制 ， 客 观 上 降 低 了 预 算 编 制 效 率 。n 4.预 算 分 配 权 不 统 一 ， 事 业 单 位 退 出 机 制 不 畅 。 （ 二 ） 科 学 的 定 额 标 准 体 系 尚 未 建 立 n 1.现 行 的 定 额 标 准 仍 然 具 有 “ 基 数 法 ” 的 痕 迹 。 n 2.确 立 科 学 的 定 额 标 准 体 系 往 往 容 易 遭 遇 两 难 悖 论 。n 3.定 额 的 调 整 是 一 大 难 题 。 一 、 部 门 预 算 改 革 中 存 在 的 问 题（ 三 ） 缺 乏 部 门 预 算 编 制 的 监 督 和 绩 效 考 核 机 制 n 1.人 大 对 部 门 预 算 的 监 督 流 于 形 式 。 n 2.部 门 预 算 执 行 出 现 法 律 空 档 。 n 3.部 门 预 算 的 透 明 度 不 高 ， 公 众 参 与 度 较 低 。 n 4.没 有 建 立 对 部 门 预 算 编 制 质 量 和 项 目 绩 效 的 考 核 机 制 。 （ 四 ） 以 收 付 实 现 制 为 基 础 的 预 算 会 计 与 部 门 预 算 改 革 不 相适 应 n 1.现 行 预 算 会 计 制 度 无 法 为 部 门 预 算 编 制 提 供 准 确 的 会 计信 息 。 n 2.对 部 门 进 行 绩 效 管 理 最 终 还 是 要 归 于 对 部 门 预 算 的 绩 效评 估 、 衡 量 和 追 踪 上 。 公 共 管 理 改 革 ， 对 预 算 会 计 核 算 提出 了 更 高 的 目 标 。 二 、 公 共 财 政 框 架 下 部 门 预 算 应 有 的基 本 特 征 n 综 合 性n 科 学 性n 法 治 性n 公 开 性 基 于 这 些 基 本 特 征 来 洞 察 现 行 的 部 门 预 算 ，能 够 寻 求 部 门 预 算 改 革 的 方 向 。 三 、 部 门 预 算 进 一 步 改 革 的 探 讨改 革 导 向 ：n 科 学 导 向n 绩 效 导 向n 透 明 导 向n 民 主 导 向n 法 治 导 向 三 、 部 门 预 算 进 一 步 改 革 的 探 讨（ 一 ） 构 建 实 现 民 主 型 预 算n 实 现 方 式 :“参 与 式 预 算 ”n 案 例 ： 温 岭 预 算 民 主 恳 谈 会n 实 施 措 施 ： 增 强 人 大 对 预 算 决 策 的 作 用 ； 扩 大 公 众 参 与 预 算 审 议 编 制 的 范 围 ； 落 实 人 大 监 督 预 算 的 职 责 。 案 例 ： 温 岭 预 算 民 主 恳 谈 会n 温 岭 位 于 浙 江 省 东 南 海 岸 ， 在 2007年 的 中 国 县域 经 济 百 强 县 中 排 名 14。 1999年 ， 以 温 岭 市 松 门 镇“ 农 业 农 村 现 代 化 教 育 论 坛 ” 为 发 端 的 温 岭 民 主 恳 谈会 徐 徐 拉 开 序 幕 ， 一 场 数 万 人 的 基 层 民 主 实 践 开 始 了 。 温 岭 民 主 恳 谈 会 的 起 源 和 发 展 大 致 可 以 分 三 个 阶段 ： 第 一 ， 基 础 民 主 实 践 阶 段 。 在 这 一 阶 段 中 ， 民 主恳 谈 会 作 为 一 个 新 生 事 物 出 现 在 农 村 的 政 治 思 想 工 作中 ， 随 着 主 题 的 收 束 和 制 度 的 建 立 而 逐 渐 成 为 镇 、 市政 府 职 能 部 门 和 村 重 要 事 项 决 策 的 必 经 程 序 ， 成 为 人民 群 众 管 理 监 督 基 层 社 会 公 共 事 物 的 平 台 。 第 二 ， 以基 层 人 大 无 缝 结 合 阶 段 。 这 一 阶 段 的 民 主 恳 谈 会 充 分利 用 了 现 有 的 政 治 资 源 ， 与 我 国 的 基 层 政 治 制 度 相 结合 ， 为 民 主 恳 谈 会 奠 定 了 基 础 。 第 三 ， 预 算 民 主 恳 谈会 阶 段 。 选 取 公 民 感 兴 趣 的 也 是 公 共 决 策 中 最 重 要 的 预 算 为 主 题 ， 将 民 主 恳 谈 会 的 方 式 融 入 预 算 的 起 草 、审 查 和 监 督 中 ， 这 解 释 预 算 民 主 恳 谈 。 案 例 （ 续 ） 需 要 说 明 的 是 ， 这 三 个 阶 段 的 产 生 的 时 间 有 先 后 ， 但 现 在 仍 然 在同 一 空 间 和 时 间 存 在 着 。 后 者 的 出 现 并 没 有 使 前 者 消 亡 ， 因 为 每 一 种形 式 都 有 其 生 长 和 发 展 的 空 间 。 例 如 ， 第 一 阶 段 的 民 主 恳 谈 会 ， 现 在仍 然 被 广 泛 使 用 ， 它 是 乡 镇 政 府 决 策 的 必 经 程 序 ， 并 已 将 其 列 入 政 绩考 核 体 系 ， 与 乡 镇 官 员 的 奖 金 直 接 挂 钩 。 2006年 3月 ， 温 岭 新 河 镇 历 时 三 天 的 预 算 民 主 恳 谈 ， 参 与 的 人 大代 表 和 其 他 公 众 共 计 410多 人 ， 在 预 算 草 案 的 讨 论 、 审 议 过 程 中 提 出的 意 见 、 建 议 多 大 112条 ， 其 中 与 预 算 有 关 的 有 55条 ， 还 有 8个 “ 预 算修 正 议 案 ” 。 镇 政 府 据 此 调 整 预 算 支 出 项 目 13项 ， 新 增 支 出 项 目 1项 ，修 改 内 容 2条 ， 调 整 预 算 资 金 828万 元 ， 其 中 ， 调 减 7项 、 数 额 414万元 ； 调 增 6项 ， 数 额 404万 元 ； 新 增 一 项 ， 数 额 10万 元 。 n 实 施 措 施 ： 1.增 强 人 大 对 预 算 决 策 的 作 用 。 温 岭 预 算 民 主 恳 谈 会 通 过 赋 予 人 大 更 多 的 权利 市 人 大 对 预 算 的 审 查 落 在 了 实 处 ， 而 且 ， 还 制定 了 预 算 修 正 案 的 规 则 ， 人 大 代 表 五 人 以 上 可 以联 名 提 出 “ 预 算 修 正 议 案 ” ， 通 过 大 会 主 席 团 审查 决 定 ， 符 合 条 件 的 议 案 列 入 大 会 讨 论 和 表 决 ，一 旦 通 过 ， 镇 政 府 必 须 据 此 修 改 预 算 。 在 此 之 前 ， 我 国 各 级 人 大 从 来 不 曾 动 用 过 预算 修 正 权 ， 因 为 法 律 没 有 具 体 规 定 ， 实 践 中 业 务科 因 循 操 作 。 预 算 否 定 权 在 法 律 中 是 有 规 定 的 ，而 且 是 规 定 为 常 用 途 径 ， 但 实 践 中 基 本 上 没 有 用过 预 算 否 定 权 。 2.扩 大 公 众 参 与 预 算 审 议 编 制 的 范 围 。 在 代 议 制 民 主 下 ， 公 众 参 与 公 共 决 策 的渠 道 主 要 有 三 种 ： 第 一 是 民 意 代 表 制 ； 第 二是 民 间 非 盈 利 组 织 ； 第 三 是 专 家 学 者 。 在 我 国 体 现 为 人 民 大 表 大 会 制 定 和 政协 的 民 主 协 商 。 但 是 在 多 大 程 度 上 代 表 了 民意 ， 这 本 身 是 值 得 思 考 的 问 题 ， 再 者 ， 他 们的 意 见 对 现 实 中 的 各 种 需 求 也 缺 乏 全 面 理 性的 把 握 。 所 以 ， 公 众 对 预 算 过 程 中 直 接 参 与 ，尤 其 显 得 珍 贵 。 温 岭 预 算 民 主 恳 谈 机 制 ， 在 预 算 编 制 过程 中 采 纳 公 众 的 意 见 ， 或 者 在 预 算 初 审 阶 段给 予 人 大 预 算 修 改 规 则 ， 打 通 公 众 的 意 愿 表达 机 制 ， 预 算 编 制 更 加 符 合 公 众 的 需 求 。 3.落 实 人 大 监 督 预 算 的 职 责 。 根 据 宪 法 和 法 力 ， 我 国 乡 镇 人 代 会 期 间 有 一 个 预 算 审 查 委员 会 ， 会 议 闭 幕 后 就 解 散 ， 这 导 致 人 大 会 议 后 缺 乏 预 算 监 督机 构 。 温 岭 建 立 了 财 经 工 作 小 组 ， 在 会 议 前 担 负 着 组 织 预 算初 审 的 职 责 ， 会 议 期 间 先 打 会 做 财 政 预 算 初 审 报 告 ， 会 后 财经 小 组 可 以 随 时 乡 镇 府 了 解 预 算 执 行 情 况 ， 使 得 预 算 执 行 整个 过 程 都 处 于 民 主 监 督 之 下 有 效 约 束 了 政 府 的 权 力 。 其 实 ， 许 多 国 家 都 在 宪 法 或 财 政 立 法 中 对 预 算 监 督 作 出了 专 门 规 定 。 例 如 ， 荷 兰 1976年 政 府 财 产 法 规 定 ， 审 计署 可 以 自 行 或 者 应 议 会 的 要 求 ， 对 预 算 执 行 的 有 效 性 进 行 审查 。 关 于 “ 参 与 式 预 算 ” 的 不 同 模 式n 国 内 不 同 地 方 进 行 了 不 同 模 式 的 实 践 。 除 了 浙 江 温 岭市 ， 上 海 市 徐 汇 区 、 哈 尔 滨 市 、 焦 作 市 等 地 在 实 践 中也 取 得 了 一 定 的 成 效 。 各 地 的 “ 参 与 式 预 算 ” 模 式 的核 心 环 节 不 同 ， 但 各 有 所 长 ， 都 具 有 可 以 借 鉴 的 经 验 。n 温 岭 ： 注 重 程 序 规 范 。n 徐 汇 区 ： 注 重 重 大 项 目 的 询 证 和 绩 效 评 估 工 作 。n 哈 尔 滨 ： 注 重 预 算 编 制 的 民 主 透 明 。 n 焦 作 市 ： 注 重 项 目 选 择 、 公 示 、 论 证 、 预 算 初 审 等 环节 广 泛 吸 收 各 界 人 士 包 括 普 通 民 众 的 参 与 。 三 、 部 门 预 算 进 一 步 改 革 的 探 讨（ 二 ） 构 建 绩 效 型 预 算n 实 现 方 式 ： 绩 效 预 算n 案 例 ： 佛 山 市 南 海 区 财 政 绩 效 预 算 改 革 的 案 例 n 实 施 措 施 ： 用 绩 效 管 理 的 特 征 改 造 预 算 系 统 ； 改 进 绩 效 考 评 工 作 ； 合 理 设 计 绩 效 预 算 改 革 的 技 术 路 线 ； 加 强 绩 效 预 算 改 革 的 组 织 协 调 。 案 例 ： 佛 山 市 南 海 区 财 政 绩 效 预 算 改 革n 佛 山 市 南 海 区 经 济 发 达 ， 近 年 来 每 年 都 有 10 亿 元 左 右 的财 政 收 入 ， 但 长 期 以 来 ， 区 财 政 依 然 面 临 着 “ 入 不 敷 出 ” 的财 政 压 力 困 扰 。 为 改 变 区 财 政 工 作 的 被 动 局 面 ， 提 高 财 政 资金 的 分 配 效 率 和 使 用 效 益 ， 在 南 海 区 区 委 区 政 府 的 支 持 下 ，南 海 区 财 政 局 于 2004 年 初 同 广 东 省 财 政 科 学 研 究 所 合 作 ， 拉开 了 南 海 区 财 政 绩 效 预 算 改 革 的 序 幕 。n 2004 年 2 月 ， 广 东 省 财 政 科 研 所 和 南 海 区 财 政 局 共 同 合作 ， 借 鉴 国 内 外 成 功 经 验 ， 结 合 南 海 区 的 财 政 工 作 具 体 情 况 ，制 定 了 初 步 的 在 南 海 区 开 展 财 政 绩 效 预 算 的 管 理 办 法 、 实 施方 案 和 详 尽 执 行 计 划 。 并 邀 请 了 国 内 著 名 高 校 的 14 位 专 家 参加 了 2004 年 度 的 财 政 绩 效 预 算 评 审 会 ， 针 对 信 息 化 项 目 进 行了 初 步 试 行 ， 迈 出 了 财 政 绩 效 预 算 改 革 的 第 一 步 ， 并 积 累 了一 定 的 经 验 。 对 绩 效 预 算 改 革 方 案 进 行 了 第 一 次 完 善 后 ，2004 年 底 ， 又 开 展 了 2005 年 度 区 级 预 算 单 位 信 息 化 项 目 绩 效 预 算 评 审 ， 共 评 审 17 个 单 位 的 38 个 项 目 ， 申 报 金 额 6 244 万 元 ， 评 审 结 果 是 建 议 安 排 资 金 3 949 万 元 。 案 例 （ 续 ）n 在 2005 年 开 展 的 2006 年 度 专 项 经 费 项 目 绩 效 预 算 中 ，南 海 区 共 有 48 个 单 位 的 共 提 交 了 195 个 参 审 项 目 ， 预 算金 额 共 20.5 亿 元 。 全 部 项 目 均 需 通 过 十 道 “ 关 卡 ” ， 并 有专 家 和 专 业 小 组 全 程 参 与 。 项 目 评 审 范 围 也 扩 大 到 100 万元 以 上 的 设 备 购 置 、 基 建 工 程 和 专 项 业 务 费 项 目 。 在 2007 年 度 专 项 经 费 项 目 绩 效 预 算 中 ， 参 审 项 目 达 到 286 个 ， 参审 金 额 达 到 34.7 亿 元 。 2007 年 的 评 审 程 序 更 加 完 善 ， 增加 了 形 式 审 查 环 节 和 业 务 科 室 把 关 环 节 。 通 过 评 审 ， 专 家评 审 同 意 安 排 项 目 126 个 ， 金 额 12 亿 元 ， 砍 掉 项 目 160 个 ， 削 减 预 算 22 亿 多 元 。 n 实 施 措 施 ： 1.用 绩 效 管 理 的 特 征 改 造 预 算 系 统 。 绩 效 管 理 最 核 心 的 特 征 是 “ 结 果 导 向 ” 、 “ 自 主 权 下 移 ” 和“ 对 结 果 负 责 ” 。 用 这 些 特 征 来 现 行 的 预 算 系 统 ， 构 成 绩 效 预 算改 革 的 首 要 任 务 。 第 一 ， 重 视 目 标 和 结 果 。 首 先 要 求 设 立 清 晰 的 目 标 ， 其 次 ，贯 穿 预 算 管 理 全 过 程 。 在 编 制 环 节 ， 要 求 将 组 织 活 动 至 于 部 门 总体 目 标 和 年 度 目 标 体 系 中 ， 并 按 活 动 所 需 的 资 源 安 排 预 算 ； 在 控制 环 节 ， 要 求 设 定 一 种 预 警 机 制 ， 及 时 发 现 偏 离 部 门 目 标 的 问 题 ，并 对 预 算 所 确 定 的 支 出 总 量 和 结 果 进 行 相 应 调 整 ； 在 预 算 报 告 环节 ， 要 求 改 革 预 算 报 告 的 内 容 和 形 式 突 出 标 实 现 度 的 信 息 ， 避 免让 绩 效 信 息 湮 没 域 庞 杂 的 数 据 和 文 字 中 。 第 二 ， 赋 予 部 门 更 多 的 人 事 管 理 和 资 金 管 理 自 主 权 。这 需 要 创 新 预 算 支 出 绩 效 管 理 制 度 。 第 三 ， 完 善 公 共 部 门 的 绩 效 问 责 制 ， 有 效 解 决 “ 争 功诿 过 ” 、 行 政 失 职 、 行 政 不 作 为 等 问 题 。 这 其 中 需 要 强 调异体问责，实 现 问 责 主 体 多 元 化 ， 保 证 制 度 的 激 励 效 应 。部 门 自 主 权预 算 管 理 控 制 系 统 成 熟 自 主 权 下 移预 算 管 理 控 制 系 统图：自主权下移与预算管理控制控制系统成熟度的关系 2.改 进 绩 效 考 评 工 作 。 3.合 理 设 计 绩 效 预 算 改 革 的 技 术 路 线 。 绩 效 考 评 对 象 范 围 的 选 择 ： 宜 采 用 “ 线 项 目 、 再 部 门 、 后 政 府 ” 三 步 走 的 路线 。 预 算 管 理 控 制 系 统 的 选 择 ： 宜 采 用 “ 先 传 统 控 制 系 统 ， 再 绩 效 控 制 系 统 ” 的两 步 走 路 线 。 责 任 机 制 选 择 ： 宜 采 用 “ 先 形 式 上 的 绩 效 与 预 算 一 体 化 ， 再 初 步一 体 化 ” 的 两 步 走 路 线 。 4.加 强 绩 效 预 算 改 革 的 组 织 协 调 。 三 、 部 门 预 算 进 一 步 改 革 的 探 讨（ 三 ） 构 建 科 学 型 预 算n 实 现 方 式 ： “ 三 分 离 ” 预 算 管 理 模 式n 案 例 ： 浙 江 省 “ 三 分 离 ” 预 算 管 理 新 模 式n 实 施 措 施 ： 构 建 “ 三 分 离 ” 组 织 框 架 ； 建 立 “ 三 分 离 ” 模 式 科 学 运 转 机 制 力 促 “ 三 分 离 ” 模 式 高 效 运 转 （ 编 制 环 节 须 注 重 支 出 范 围 合 理 、 支 出 定 额 科学 、 编 制 程 序 规 范 、 标 准 周 期 预 算 ） 案 例 ： 浙 江 省 “ 三 分 离 ” 预 算 管 理 新模 式n 2008年 ， 结 合 学 习 实 践 科 学 发 展 观 活 动 ， 浙 江 省 财政 部 门 为 人 进 一 步 深 化 公 共 财 政 管 理 改 革 ， 按 照 预 算 编 制 、执 行 、 监 督 “ 三 分 离 ” 的 要 求 ， 着 手 开 始 “ 三 分 离 ” 预 算管 理 新 模 式 的 探 索 ， 力 求 通 过 重 塑 业 务 流 程 、 重 构 组 织 框架 、 提 升 管 理 绩 效 ， 是 浙 江 省 公 共 预 算 建 设 真 正 走 上 科 学化 、 规 范 化 、 法 治 化 道 路 。 n “ 三 分 离 ” 管 理 模 式 ， 通 过 内 部 的 分 权 与 制 衡 ， 有 效控 制 财 政 部 门 自 由 裁 量 权 ， 使 所 有 资 金 的 安 排 都 置 于 法 律的 框 架 内 运 行 ， 是 公 共 财 政 建 设 域 宪 政 理 念 的 高 度 契 合 。 “三 分 离 ” 管 理 模 式 改 革 的 理 论 分 析n 从 政 治 学 角 度 看 ， 它 是 实 现 权 力 相 互 制 衡 的 客 观需 要 。n 从 经 济 学 角 度 看 ， 它 是 提 高 公 共 资 源 配 置 效 率 的现 实 要 求 。n 从 管 理 学 角 度 看 ， 它 是 提 升 财 政 管 理 能 力 的 内 审更 需 要 。 n 从 财 政 学 角 度 看 ， 它 是 财 政 公 共 化 的 本 质 要 求 。 n 实 施 措 施 ： 1.构 建 “ 三 分 离 ” 组 织 框 架 （ 图 示 ） 2. 建 立 “ 三 分 离 ” 模 式 科 学 运 转 机 制（ 编 制 环 节 须 注 重 支 出 范 围 合 理 、 支 出 定 额 科 学 、编 制 程 序 规 范 、 标 准 周 期 预 算 ） 3.力 促 “ 三 分 离 ” 模 式 高 效 运 转 。 完 善 协 调 机 制 ， 江 都 改 革 摩 擦 何 效 率 损 失 。 提 供 技 术 支 撑 ， 提 高 系 统 运 行 系 统 。 预 算 编制 局预 算 编 制 前 轮 系 统 预 算 执行 局预 算 执 行 后 轮 系 统财 政 监督 局 预 算 监 督 刹 车 系 统信 息 链 条 传 感 系 统图：预算编制、执行、监督“三分离”管理模式示意图 三 、 部 门 预 算 进 一 步 改 革 的 探 讨（ 四 ） 构 建 法 治 型 预 算n 预 算 的 法 治 性 。 “ 法 治 性 是 公 共 财 政 的 精 髓 ” 。预 算 管 理 活 动 必 须 在 法 律 允 许 的 范 围 内 进 行 ，预 算 编 制 必 须 符 合 法 律 规 定 、 预 算 报 告 审 查 和批 准 、 预 算 执 行 和 调 整 必 须 符 合 法 律 规 定 。n 预 算 公 开 透 明 才 能 接 受 监 督 ， 是 政 府 活 动 沿 着法 律 的 轨 道 运 行 。 实 施 措 施 ： 1.推 进 预 算 公 开 ， 提 高 预 算 透 明 度 。 “ 一 个 没 有 预 算 的 政 府 是 看 不 见 的 政 府 ， 一个 看 不 见 的 政 府 不 可 能 是 负 责 的 政 府 。 有 了 预 算不 公 开 ， 也 仍 然 是 个 看 不 见 的 政 府 ” 。 世 界 银 行 专 家 我 国 预 算 制 度 透 明 度 的 现 状 决 定 了 必 须 建 立 一 个公 开 、 透 明 的 预 算 管 理 制 度 。 公 开 性 是 政 府 预 算 透明 度 的 必 然 要 求 ， 也 就 是 要 将 政 府 预 算 成 为 对 全 社 会的 公 开 性 文 件 ， 明 确 收 入 的 各 项 来 源 和 支 出 的 各 项 用途 。 细 化 预 算 编 制 ， 使 政 府 预 算 既 能 “ 看 得 到 ” ，又 能 “ 看 的 懂 ” 。 2.增 强 预 算 的 法 定 性 。 我 国 政 府 预 算 法 定 性 不 高 。 实 际 上 我 国 的 财 政 法 规 体 系 ， 明显 存 在 着 立 法 层 次 较 低 的 问 题 。 要 通 过 立 法 来 明 确 规 定 预 算 公 开 的 方 式 。 首 先 是 要 加 快 修 订 预 算 法 和 保 密 法 。 目 前 ， 推 动 预 算 透 明 的 法 律 依 据 主 要是 中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例 。 尽 管 这 个 条 例 对于 推 进 包 括 预 算 信 息 在 内 的 政 府 信 息 的 公 开 ， 建 设 服 务 性 政 府 是具 有 十 分 重 要 作 用 的 。 但 是 ， 要 看 到 ， 仅 靠 这 个 条 例 是 很 不 够 的 ， 必 须 抓 紧 修 订 预 算 法 和 保 密 法 。 从 开 始 实 施 起 到 现 在 ， 经 济 体 制 和 社会 环 境 已 经 发 生 了 很 多 深 层 次 的 变 化 ， 预 算 法 的 很 多 内 容 已经 明 显 不 适 应 社 会 进 步 和 经 济 发 展 的 客 观 要 求 了 ， 迫 切 需 要 进 行大 的 修 订 。 在 修 订 中 ， 应 当 增 加 有 关 预 算 信 息 提 供 和 披 露 的 具 体规 定 。 在 保 密 法 的 修 改 中 ， 关 于 国 家 秘 密 的 事 项 应 当 做 出 明确 规 定 ， 预 算 信 息 ， 只 要 不 涉 及 国 家 安 全 的 ， 不 应 当 再 列 为 国 家秘 密 。 如 果 这 两 部 重 要 法 律 不 能 得 到 及 时 的 科 学 的 修 订 ， 预 算 透明 就 缺 乏 足 够 的 法 律 保 障 。 应 逐 步 实 现 预 算 信 息 公 开 法 定 化 ， 由 预 算 的 审 查 和 批 准 机 关 来 决 定 预 算 公 开 的 内 容 、 形 式 和 频率 。 3. 强 化 预 算 监 督 ， 增 强 预 算 约 束 力 。 4.要 加 强 预 算 执 行 审 计 。 5.实 施 问 责 制 等 等 。 n 针 对 当 前 ： 有 限 财 政 资 金 供 应 能 力 与 快 速 增 长的 资 金 需 求 之 间 极 不 对 称 的 局 面 ， 加 大 了 预 算 编 制的 难 度 。 个 人 观 点 ： 一 方 面 呼 吁 决 策 层 修 改 政 策 规 定 ，促 进 方 方 面 面 的 法 律 和 政 策 规 定 的 协 调 一 致 ； 另 一方 面 ， 在 现 有 的 条 件 下 ， 只 有 依 赖 以 下 途 径 ： 优 化支 出 结 构 、 减 少 资 金 浪 费 、 避 免 决 策 失 误 ， 加 强 财政 绩 效 管 理 ， 构 建 绩 效 导 向 型 财 政 资 金 分 配 机 制 等措 施 。 谢 谢 ！ 请 批 评 指 正 ！